探析新形勢下社會保障的發展態勢

孫兆基 肖穎

摘要：本文旨在探析新形勢下社會保障發展態勢，認為應該以實施更加公平可持續的原則，提升社會保障的可靠性，縮小城鄉、地區差異，以不斷滿足人民需求為側重點，在新形勢下發揮出社會保障在穩定社會、調解矛盾、促進社會發展中的強大功能。

關鍵字：社會保障 新形勢

中圖分類號：F812 文獻標識碼：A 文章編號：1009-5349（2018）06-0082-02

一、中國社會保障的發展現狀

社會保障作為國家發展進程中的重要制度安排，目標是通過保障和完善國民生活、增進國民福利來實現整個社會的和諧發展。自中華人民共和國成立，國家致力于建立起一套全新的社會保障體制。到1956年，國家已經初步創立了以國家責任為主體的社會保障制度[1]，而后歷經調整（1957-1966年），停滯（1966-1976年），恢復（1976-1986年），改革發展（1986年至今）等時期。如今，中國的社會保障制度框架基本形成，已經建立起世界最大的社會保障安全網。

二、中國社會保障建設面臨的新挑戰

中國社會不斷變化，社會利益格局也進入大調整時期，正朝著在法治的軌道上保持國家持續、健康發展，追求社會公平、正義與共建、共享的方向努力。[2]但如今仍需面臨四大挑戰：

（1）宏觀經濟形勢變化對參保和政府投入帶來影響。社會保障發展水平與一國經濟社會發展階段密切相關，宏觀經濟形勢的變化勢必影響一個階段社會保障取向的發展。目前中國經濟正處于“三期疊加”[3]時期：增長速度進入換檔期、結構調整面臨陣痛期、前期刺激政策消化期。因此無論是從個人、企業還是國家看，整個社會的社會保障供給乏力。

（2）人口老齡化加速，可持續發展問題凸顯。進入21世紀，中國已經正式進入老齡化社會，形成了家庭小型化、人口老齡化，人口紅利漸漸消失的銀發社會的社會格局。而且核心家庭與人口預期壽命延長同步發展，不但使老年人生活護理成為一個社會問題，而且也讓相當一部分老人需要生活護理時會選擇住進醫院，從而占用大量的醫療資源，也使國家的養老保險和醫療保險制度面臨巨大的資金壓力。

（3）城鎮化加快，對制度適應流動性提出更高要求。由于歷史的原因，中國社會長期存在著城鄉二元的社會結構。相應地，社會保障方面也發展出城鄉二元體系。但是，中國社會流動人口普遍存在，特別是改革開放以來，人口流動進一步加快，人口城鎮化勢頭明顯。截止到2014年，中國農民工總數已接近2.74億人，其中外出就業者1.68億人，本地非農就業1.06億人；同時，中國城鎮人口已經接近7.5億，達到54.8%。[4]社會既面臨著城鎮化加速的重要任務，但同時也面臨著難以融入城市社會的突出問題。如何從制度層面調整，一方面適應人口流動帶來的沖擊，另一方面又能兼顧社會公平，成為社會保障發展道路上的一大挑戰。

（4）依賴社會保障的對象日益增多。改革開放三十多年來，中國社會經歷體制機制的轉型后，遺留下來大量的弱勢群體、失業群體、貧困群體、社會邊緣群體等享受不到社會保障的群體。中國政府制定了“2020全面實現小康社會”的宏偉目標，就需要有社會政策托底的社會改革策略：托保障和改善民生的底，托全面建成小康社會的底，托社會和諧穩定的底，托轉變經濟發展方式的底，國家需要提供社會保障的對象日益增多。

三、新形勢下中國社會保障存在的問題

目前我國取得了近20年來的改革巨大成績，也建立了具有中國特色的發展雛形的基本的社會保障體系。總的來說，現在的社會保障制度曾經在一定時期對社會公眾的生活保障起到了較大的作用，但從長期奮斗建設中國特色社會主義的歷史角度來說，原有的社會保障制度體系已不適應時代的要求，全方位地對社會保障體制機制作出符合社會發展的改進的要求越來越迫切，這也成為當前社會保障改革中急需破解的難題。正是因為我們處在歷史的關口，我們有必要深入分析中國社會保障存在的現實問題，找出問題的根源，以便為社會主義建設和新一輪的全面深化改革提供科學決策的基礎。

（1）社會保障政出多門，管理松散。社會保障涵蓋社會救助、社會保險、社會福利三大基本制度體系，是涉及公民一生的重要制度，也是公民可以享受到國家改革發展“紅利”的重要平臺。三大體系應該是統籌管理、配合默契的頂層制度設計。但是，由于歷史的原因，三大基本制度體系的管理在我國是處于由民政、人社、衛計三大部門分管的局面。看似各管一塊，但科層制下多頭管理帶來的卻是管理松散的局面。比如農民工群體，他們擁有農村戶口，但是長期在城市工作，身份特殊。二元的生活體驗，造成了他們在農村看病，得由衛計委主管的新農合提供社會保障。而到了城市，農民工看病則需要由人社部門的城鎮職工醫療保險提供社會保障。

（2）社保法規不全，體系不完整。要消除“應參保的不想參保，想參保的無法參保”的現象，關鍵就在于推進社會保障立法進程。只有法制保障的社會保障事業，才能有序規范的，并能發揮它最大的作用。目前，我國已經出臺的法律只有2010年《社會保險法》，更多的是行政法規，比如2011年《工傷保險條例》、2004年《企業年金試行辦法》、2003年《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》等，造成行政、司法、審判、仲裁機構缺乏權威的法律依據，帶來中國社會保障事務的管理和運營政策制定不科學、具體實施力度不夠等問題。

（3）社保覆蓋人群不充分、不均衡。社會保障覆蓋的廣度是直接關系到中國社會保障總體水平的重要指標。它能直觀反映出正在享受社會保障的社會成員類型，影響到其能不能充分發揮維護社會穩定的作用。改革開放以后，驟增的流動人口數量和長期固定的城鄉二元之間的矛盾，引發了社會保障不適應中國國情的問題。走出“計劃經濟”的中國人不再被戶口、單位“鎖在”世代生活的土地上，社會保障事業需要不斷面對來自市場經濟的沉重壓力。這使如何擴大社會保障的覆蓋面成為中國社會保障的重點問題。

比如在社會保險領域，由于缺乏有效的法律強制和完善的管理體系等原因，我國現在的社會保險在公有制企業和大型私有、混合所有制企業推行得比較順利，但社會上的中小企業、個體工商戶并沒有建立覆蓋全體職工的社會保險。主要原因在于很多私營企業職工、個體戶，特別是職工內部的農民工群體，還沒有足夠重視在勞動關系中是否獲得了基本社會保障的問題，對納入現有的基本社會保障體系的熱情不足。當然也有部分勞動者貪圖眼前利益，主動與資方商定將應繳保險費工資化，造成只工作不參保的社會現象。除此之外，由于頂層設計跟不上社會的快速發展所造成的制度缺失，使得社會自由職業者，因找不到參保掛靠經營主體，而無法享有等同于普通職工的社會保障。

（4）社保基金保障水平低，應對需求不足。長期保持穩定的社會保障基金的繳費標準，越來越不能跟上經濟社會的快速發展，導致出現了社會保障基金的缺口，社保資金“空賬運轉”現象越發突出。在養老領域實行的是“統賬結合、部分積累”的制度，原意是想發揮個人繳納的可持續性、個人積極性有效減輕社會保障支付壓力。但是卻把社會統籌和個人賬戶強制混合在一起，它們之間卻并沒有基金運轉的隔離措施。由此出現了個人賬戶資金被挪用到社會統籌之中。

不僅如此，中國“銀發潮”時代正在到來。社會保障基金增量減少，而存量不斷下降，將會造成基金缺口越來越大。人社部公布的《中國社會保險發展年度報告2015》顯示，2015年，全國個人賬戶空賬規模已經超過了4萬億。與此同時，個人賬戶基金從2014年的5001億元下降到3274億元，賬戶里實實在在的資金還不到十分之一，全國養老金個人賬戶空賬率已超九成。[5]可見，社保基金如僅依靠社會征繳，社會保障基金的需求額依然巨大，不能有效應對社會不斷增長的供給需求。如何管理好社保基金，成為目前我國社會保障問題治理道路上一個突出的重要關口。

（5）社保水平失衡，城鄉、地區差異大。2017年中國社會保障卡發卡數已經突破10億張，已覆蓋全國超過72%的人口。①城鎮居民總體上均已享有社會保障體系。但總的來看，我國社會保障水平失衡，城鄉之間、地區之間差異仍比較大，特別是地區間統籌繳費率不一，養老保險還沒有實現城鄉全覆蓋，局部地區社會統籌養老保險基金存在入不敷出等問題。

四、中國社會保障的措施見解

中國社會保障必須實施更加長久地支持社會保障的重大舉措，在組織再造與人力支持、財力保障與風險把控、技術服務體系建設等方面下足工夫，營造有利于社會保障制度建設的發展環境。

（1）提升社會保障基金的可靠性。加強統籌協調和頂層設計，國家要出臺一批有效落實的政策法規。[6]要明確各自應該承擔的功能定位與責任分工，實現社會保障基金使用的集約和有效。要深入分析市場機制、社會機制所能提供的補充保障效用，合理考慮政府與市場、社會組織所提供的社會保障之間的合理分工與協同問題。

（2）建設全覆蓋、較為公平的社會保險體系。要以城鄉一體化建設為平臺，盡快建立全面覆蓋城鄉的社會保障體系，使城鄉居民都享有自己的社會保障，享受改革發展的成果。要以建設公平均衡的社會保障為長期目標，健全欠發達地區的社會保障項目。既要加強國家對社保資金的調控，幫助地方從當地實際出發，逐步提高基金統籌層次，也要實現全國統一的社會保障方向、目標和標準，讓人民群眾感受到公平。

（3）滿足人民幸福需求。新時期我們要圍繞人民的幸福需求，通過市場與政府的合理分工，形成社會保障體系的健康運行和持續發展的良好局面。再以發揮市場機制和社會力量的作用為主，政府提供保障托底的方式，建設多層次、多支柱的社會保障產業的供給服務。雙管齊下，使人們能夠對未來形成穩定而合理的預期[7]，共享社會中國特色社會主義的發展成果。

注釋：

①中國社保卡持卡人數破10億已覆蓋全國超過72%人口[OL].http：//www.chinanews.com/gn/2017/05-25/8233819.shtml，2017-05-25.

參考文獻：

[1]楊秀英.中國社會保障的改革與展望[J].沈陽干部學刊，2011（4）.

[2]鄭功成.社會保障學[M].北京：中國勞動社會保障出版社，2005.

[3]安宇宏.三期疊加[J].宏觀經濟管理，2015（2）：92.

[4]中華人民共和國2014年國民經濟和社會發展統計公報[J].中國統計，2015（3）：6-14.

[5]景朝陽.2017，養老政策的集中落地年[J].經濟，2017（2）：60-61.

[6]張雪.當前形勢下社會保障體系建設[D].曲阜師范大學，2011.

[7]楊小冬.新形勢下推進我國社會建設與社會治理創新的思考[J].中共福建省委黨校學報，2014（9）.

責任編輯：孫瑤