北斗綜合減災(zāi)與應(yīng)急典型示范項目總體布局和進展經(jīng)驗

● 文 |民政部國家減災(zāi)中心 廖永豐

《國家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2016-2020年）》提出要加強國家自然災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警評估和風險管理能力建設(shè)，完善自然災(zāi)害監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，加強國家綜合防災(zāi)減災(zāi)空間基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加強國家防災(zāi)減災(zāi)信息化能力建設(shè)，充分利用衛(wèi)星通信、廣播電視、互聯(lián)網(wǎng)、導(dǎo)航定位和移動信息終端等手段，提高信息上報、遠程會商、公眾服務(wù)和應(yīng)急保障能力。推進北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)在減災(zāi)救災(zāi)領(lǐng)域的應(yīng)用，對于完善國家綜合減災(zāi)業(yè)務(wù)信息管理與服務(wù)平臺，帶動地方減災(zāi)救災(zāi)技術(shù)裝備能力建設(shè)，提升重大自然災(zāi)害的風險防范與應(yīng)急處置水平具有重大現(xiàn)實意義。

一、實施背景

2014年2月，原總裝備部、中華人民共和國民政部聯(lián)合批復(fù)實施“北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)國家綜合減災(zāi)與應(yīng)急典型示范項目”。項目聚焦國家減災(zāi)救災(zāi)重大業(yè)務(wù)需求，利用北斗系統(tǒng)的功能和特點，進一步完善國家綜合減災(zāi)業(yè)務(wù)平臺，研制減災(zāi)救災(zāi)專用北斗終端，選擇天津、遼寧、上海、江蘇、山東、湖北、陜西、甘肅、青海、寧夏等10個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展成系統(tǒng)、成規(guī)模的示范應(yīng)用。通過示范，破解民政減災(zāi)救災(zāi)行業(yè)在災(zāi)情信息采集監(jiān)控、應(yīng)急救援指揮調(diào)度、人員搜救和災(zāi)害信息發(fā)布服務(wù)等業(yè)務(wù)方面的技術(shù)難題，提升重大自然災(zāi)害應(yīng)急救助信息保障能力。

項目的實施主要解決以下幾方面的問題：

一是完善國家災(zāi)害信息管理與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。經(jīng)過多年的努力，按照“縱向到底、橫向到邊”的要求，我國災(zāi)害信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)取得了較大進展，31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團的所有縣級以上災(zāi)害管理部門已經(jīng)實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)服務(wù)節(jié)點全覆蓋，全國鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級網(wǎng)絡(luò)報災(zāi)已經(jīng)基本實現(xiàn)。但是，廣大基層城鄉(xiāng)社區(qū)和西部偏遠地區(qū)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)相對滯后，存在網(wǎng)絡(luò)覆蓋不全、災(zāi)情報送困難的情況，特別是西部偏遠地區(qū)矛盾更為突出。這些地區(qū)自然災(zāi)害頻發(fā)，是我國災(zāi)害應(yīng)急管理的重點地區(qū),亟待加強信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，消除網(wǎng)絡(luò)覆蓋盲區(qū)。

二是提升重特大自然災(zāi)害現(xiàn)場應(yīng)急通信保障能力。天基通信是保障重大自然災(zāi)害現(xiàn)場應(yīng)急通信的唯一有效手段。我國現(xiàn)有的災(zāi)害信息管理與服務(wù)網(wǎng)絡(luò)依托地面寬帶和蜂窩通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，災(zāi)后現(xiàn)場災(zāi)情采集報送、應(yīng)急救援、現(xiàn)場災(zāi)情評估、救災(zāi)指揮調(diào)度、救災(zāi)物資調(diào)運、應(yīng)急減災(zāi)信息服務(wù)等業(yè)務(wù)主要依靠手機提供應(yīng)急聯(lián)絡(luò)。重大自然災(zāi)害發(fā)生后，地面通信網(wǎng)絡(luò)往往發(fā)生一定時段的中斷，各級民政部門對前方工作組及救災(zāi)物資的動態(tài)無法實時監(jiān)控，前方工作組了解的突發(fā)災(zāi)情和災(zāi)區(qū)救助需求也無法及時上報。通信衛(wèi)星掌握在國外機構(gòu)手中，終端購置成本高，通信費用高昂，難以支撐地方應(yīng)急減災(zāi)的現(xiàn)實需求，亟需建設(shè)低成本、廣覆蓋、高可靠性的天基應(yīng)急通信保障網(wǎng)絡(luò)。

三是增強災(zāi)害信息服務(wù)及基層技術(shù)裝備能力。由于缺乏覆蓋全國疆域、多網(wǎng)絡(luò)融合的災(zāi)情信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)及其配套減災(zāi)信息終端，我國的災(zāi)害信息服務(wù)系統(tǒng)發(fā)展水平相對滯后，尚未建立面向災(zāi)害信息管理人員、基層災(zāi)害信息員、社會公眾的多層次的基于位置的服務(wù)（LBS）應(yīng)急減災(zāi)信息應(yīng)用服務(wù)技術(shù)體系。目前，面向基層災(zāi)害信息員的災(zāi)害預(yù)警信息發(fā)布、面向現(xiàn)場應(yīng)急救援人員的災(zāi)害信息定向服務(wù)等業(yè)務(wù)主要依靠電話通知和手機短信，亟需建立基于位置的應(yīng)急減災(zāi)信息應(yīng)用服務(wù)平臺。

二、總體布局

系統(tǒng)建設(shè)面向重大自然災(zāi)害災(zāi)前預(yù)警與災(zāi)中應(yīng)急救援中，災(zāi)情信息采集、報送、管理、服務(wù)及救災(zāi)指揮調(diào)度等業(yè)務(wù)對空間位置信息的應(yīng)用需求，充分利用北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)的導(dǎo)航、定位、授時和短報文功能，建設(shè)北斗衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)國家綜合減災(zāi)應(yīng)用平臺，研制部署北斗減災(zāi)信息專用終端，建設(shè)基層城鄉(xiāng)社區(qū)北斗移動減災(zāi)技術(shù)裝備網(wǎng)絡(luò)，形成相對完善的基于北斗系統(tǒng)的LBS應(yīng)急減災(zāi)信息應(yīng)用與服務(wù)技術(shù)體系。

1.北斗綜合減災(zāi)應(yīng)用平臺建設(shè)

根據(jù)我國現(xiàn)行的災(zāi)害行政管理體系，搭建“1+32”分布式的應(yīng)用平臺，研制部署統(tǒng)一的綜合減災(zāi)業(yè)務(wù)軟件系統(tǒng)，利用Web應(yīng)用技術(shù)面向地（市）、縣（區(qū)）和現(xiàn)場工作站提供定置業(yè)務(wù)應(yīng)用，向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和基層城鄉(xiāng)社區(qū)大規(guī)模移動終端提供LBS移動應(yīng)用服務(wù)，實現(xiàn)“部-省-地（市）-縣（區(qū)）-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）-村（社區(qū)）”6級北斗綜合減災(zāi)應(yīng)用。系統(tǒng)建設(shè)實行“總體設(shè)計、兩級部署、分級應(yīng)用”的運行維護機制，總體技術(shù)架構(gòu)分為4級：

部級主節(jié)點依托部級民政災(zāi)害管理部門建設(shè)，由北斗綜合減災(zāi)業(yè)務(wù)系統(tǒng)與兼容北斗短報文功能的多網(wǎng)絡(luò)融合通信平臺構(gòu)成。具備面向全國所有省級民政部門提供北斗終端管理、業(yè)務(wù)監(jiān)控和信息服務(wù)的能力，終端管理容量70萬，終端在線訪問容量35萬。

省級分節(jié)點依托省級民政災(zāi)害管理部門建設(shè)，省級節(jié)點與部級節(jié)點的基本功能、總體架構(gòu)和業(yè)務(wù)系統(tǒng)應(yīng)用基本相同，承擔本省所屬北斗終端管理、業(yè)務(wù)監(jiān)控和信息服務(wù)功能，終端管理容量3萬臺，在線訪問容量2.4萬臺。同時承擔通過WebService向所屬市、縣民政部門的業(yè)務(wù)管理及應(yīng)用提供在線服務(wù)的功能。

市、縣級災(zāi)害管理部門通過工作站訪問省級應(yīng)用平臺，實現(xiàn)對轄區(qū)北斗終端的管理、業(yè)務(wù)監(jiān)控和信息服務(wù)。

現(xiàn)場部署車載移動信息平臺、北斗移動災(zāi)害信息終端自組網(wǎng)、基層社區(qū)北斗移動災(zāi)情直報網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)現(xiàn)場災(zāi)情信息直報、現(xiàn)場多元災(zāi)害信息一體化采集報送、現(xiàn)場應(yīng)急救助與搜救協(xié)同指揮、災(zāi)情信息的共享與服務(wù)等功能。

2.北斗減災(zāi)信息終端研發(fā)應(yīng)用

面向災(zāi)害信息員、減災(zāi)救災(zāi)人員和救災(zāi)車輛，定置災(zāi)情直報型、應(yīng)急救援型、車輛導(dǎo)航監(jiān)控型等三型北斗專用終端，滿足國家及地方各級減災(zāi)救災(zāi)部門在災(zāi)情報送、現(xiàn)場應(yīng)急救援、救災(zāi)車輛監(jiān)控和災(zāi)害信息發(fā)布服務(wù)等業(yè)務(wù)中對專用終端的需求。終端研制的總體技術(shù)要求是智能、便攜、高集成、多通信模式融合，且能適應(yīng)災(zāi)區(qū)復(fù)雜環(huán)境應(yīng)用，能夠支持終端APP定置應(yīng)用。其中：

災(zāi)情直報型北斗減災(zāi)信息終端。主要用戶是遍布全國城鄉(xiāng)社區(qū)的基層災(zāi)害信息員，其主要功能是開展現(xiàn)場災(zāi)情信息的采集和報送，基于移動終端APP實現(xiàn)位置、指標、照片、文本等多媒體信息的一體化采集，通信制式以蜂窩通信為主，能夠支持北斗短報文功能擴展。

應(yīng)急救援型北斗減災(zāi)信息終端。主要用戶是各級災(zāi)害應(yīng)急管理人員和災(zāi)害應(yīng)急救援人員，用于重大自然災(zāi)害現(xiàn)場應(yīng)急救援、災(zāi)情核查評估、現(xiàn)場人員搜救等應(yīng)用，其功能除兼具災(zāi)情直報型北斗減災(zāi)信息終端的所有功能外，還要求能夠集成北斗短報文功能，具備災(zāi)區(qū)復(fù)雜環(huán)境作業(yè)能力和較長的電源續(xù)航能力。

車輛導(dǎo)航監(jiān)控型北斗減災(zāi)信息終端。主要用戶是應(yīng)急救援車輛和救災(zāi)物資調(diào)運車輛，主要用于重大自然災(zāi)害救援和救災(zāi)物資遠程調(diào)度與監(jiān)控，其功能除兼具通用車載導(dǎo)航儀的所有功能外，還要求能夠集成北斗短報文功能，支持地面通信網(wǎng)絡(luò)中斷后車輛的遠程監(jiān)控應(yīng)用。

三、當前進展

2015年4月，民政部批復(fù)了示范工程初步設(shè)計方案，民政部、原總裝備部在北京聯(lián)合組織召開項目工作會。兩年多以來，在中國衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)管理辦公室等部門的大力支持下，民政部國家減災(zāi)中心會同天津、遼寧、上海、江蘇、山東、湖北、陜西、甘肅、青海、寧夏等?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）民政廳（局），努力推進各項建設(shè)任務(wù)。目前，示范工程主體建設(shè)任務(wù)已經(jīng)完成，正在努力推進各省業(yè)務(wù)化應(yīng)用工作。

一是建成了民政北斗減災(zāi)運營服務(wù)中心。按照“1+32”體系架構(gòu)，工程建設(shè)了以民政部國家減災(zāi)中心為主中心、各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）民政廳（局）為分中心的北斗減災(zāi)運營服務(wù)系統(tǒng)，獲準授權(quán)開展全國北斗終端的注冊、管理和短報文收發(fā)服務(wù)。系統(tǒng)分部-省兩級部署，以省為主，各省北斗通信及用戶數(shù)據(jù)同步匯集到部主中心。國家減災(zāi)中心負責整個大系統(tǒng)的維護，實時監(jiān)控全國各省分中心設(shè)備運行和網(wǎng)絡(luò)通信狀態(tài)。

二是定置并配發(fā)了三型北斗終端。面向災(zāi)害信息員、救災(zāi)專用車輛、減災(zāi)救災(zāi)人員定置了災(zāi)情直報型、車輛導(dǎo)航監(jiān)控型、應(yīng)急救援型等三型北斗終端，面向10?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）采購配發(fā)三型終端總計4.5萬臺。如圖1所示。

圖1 北斗減災(zāi)信息終端

三是建成了部-省兩級北斗減災(zāi)應(yīng)用平臺。中心部級平臺部署于民政部國家減災(zāi)中心，能夠支撐全國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團服務(wù)的需求。省級平臺部署于省級民政廳（局），具備支撐本省所有終端管理及應(yīng)用的能力，并通過Web應(yīng)用支撐所有地市和縣區(qū)的業(yè)務(wù)化應(yīng)用。工程主要完成了10個示范省份硬件平臺的建設(shè)。在遼寧省，通過增配衛(wèi)星通信設(shè)備和北斗定位設(shè)備，改建了一輛救災(zāi)指揮車，實現(xiàn)了衛(wèi)星通信與北斗應(yīng)用的融合。省級平臺部署的北斗指揮機設(shè)備如圖2所示。

圖2 省級平臺部署的北斗指揮機設(shè)備

四是研制了1套北斗減災(zāi)業(yè)務(wù)軟件。軟件包括災(zāi)害信息采集監(jiān)控、現(xiàn)場人員搜救、應(yīng)急救援指揮調(diào)度、災(zāi)害信息發(fā)布服務(wù)和業(yè)務(wù)保障等5個子系統(tǒng)，同時針對三型終端開發(fā)了22個配套的APP。系統(tǒng)分部-省兩級部署，能夠支撐部-省-地（市）-縣（區(qū)）-鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）-村（社區(qū)）6級減災(zāi)救災(zāi)業(yè)務(wù)應(yīng)用。

五是制定了1套標準規(guī)范。針對三型北斗終端的設(shè)計、生產(chǎn)、測試和北斗減災(zāi)應(yīng)用平臺建設(shè)制定了5項技術(shù)標準。針對減災(zāi)救災(zāi)典型業(yè)務(wù)應(yīng)用，制定了6項業(yè)務(wù)操作規(guī)范。為全國各省采購北斗終端、建設(shè)北斗平臺、開展減災(zāi)救災(zāi)業(yè)務(wù)應(yīng)用提供支持。

四、經(jīng)驗總結(jié)

北斗減災(zāi)應(yīng)用系統(tǒng)自2017年5月開始上線試運行。截至2017年底，天津、遼寧、上海、江蘇、山東、湖北、甘肅、青海、寧夏等省（自治區(qū)、直轄市）民政廳（局）總計向市、縣民政部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)配發(fā)各型北斗終端超過4.5萬臺，將北斗應(yīng)用推廣納入到各省災(zāi)害信息員培訓科目。民政部印發(fā)了《民政北斗減災(zāi)信息終端使用管理暫行辦法》，10個示范省份全部結(jié)合本省實際出臺了北斗終端管理辦法的實施細則。部分省份探索建立了北斗終端業(yè)務(wù)運維保障機制，解決了終端業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)通信保障難題。為推進北斗終端深入應(yīng)用，部分省份出臺措施，將北斗終端應(yīng)用與市、縣災(zāi)害管理績效考核掛鉤。

民政部高度重視北斗示范項目成果的推廣工作，在全國性民政減災(zāi)救災(zāi)業(yè)務(wù)會議或培訓班上安排專題報告介紹北斗減災(zāi)應(yīng)用情況，在北斗示范項目帶動下，許多省份希望能在本省減災(zāi)救災(zāi)工作中推廣應(yīng)用北斗，選擇災(zāi)害高發(fā)、頻發(fā)區(qū)域推廣部署北斗終端。截至2017年底，全國已經(jīng)部署或正在建設(shè)北斗減災(zāi)應(yīng)用平臺的省份達16個，具有短報文功能的北斗終端裝配量將超過1.8萬臺。

全國北斗減災(zāi)應(yīng)用推廣的總體思路是建成“1+32”的部、省兩級北斗綜合減災(zāi)應(yīng)用與服務(wù)平臺，建成覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)的北斗移動減災(zāi)技術(shù)裝備網(wǎng)絡(luò)。下一步，在配合10個示范省份深化北斗減災(zāi)救災(zāi)業(yè)務(wù)化應(yīng)用的同時，引導(dǎo)全國其他省份推廣應(yīng)用北斗工程建設(shè)成果，搭建省級北斗應(yīng)用平臺，面向災(zāi)害高風險區(qū)域配發(fā)北斗終端。民政部國家減災(zāi)中心將為各省的推廣應(yīng)用提供應(yīng)用軟件和技術(shù)標準支持，同時為各省協(xié)調(diào)北斗終端入網(wǎng)注冊和短報文運營服務(wù)工作。

北斗綜合減災(zāi)示范工程能順利實施并帶動全國各省份積極參與應(yīng)用推廣工作，主要得益于三方面的有效做法：首先是民政部的堅強領(lǐng)導(dǎo)和大力支持；其次是組建了民政減災(zāi)救災(zāi)行業(yè)自主管理的北斗分理服務(wù)中心，便于全國數(shù)據(jù)和業(yè)務(wù)的管理及終端推廣；三是工程建設(shè)全行業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃、集中實施，全國統(tǒng)一標準、統(tǒng)一培訓、統(tǒng)一運維。