人大代表作用發揮的若干問題研究

充分發揮代表作用，是人大工作的永恒主題。近年來，中央和全國人大對做好人大代表工作作出一系列重大決策部署。為貫徹落實中央要求和有關法律法規精神，使人大代表更好地依法履職、發揮作用，本課題組以本市人大代表為主要對象，就人大代表作用發揮問題開展了深入調研。調研發現，近幾屆來，在市委和市人大常委會黨組的堅強領導下，本市在發揮人大代表作用方面呈現出良好態勢：一是由市人大常委會統一領導、各部門分工負責、代表工作機構統籌協調、市與區鄉鎮人大上下聯動、代表踴躍參與的代表工作格局基本形成；二是規范、保障代表作用發揮的地方性法規和工作制度不斷健全；三是代表聯系人民群眾的渠道日益暢通；四是市、區、鄉鎮三級代表聯絡服務機構建設有序推進，這些都為代表作用的有效發揮奠定了良好基礎，但仍有一些問題需在實踐中不斷完善。

一、制約人大代表作用發揮的主要問題

從代表履職能力看，人大代表的總體素質較高、能力較強，但由于代表職務和本職崗位要求的差異性，決定了代表履職必然要經歷一段角色轉變期與學習適應期，這就凸顯了代表履職學習的重要性。而目前的學習模式還不同程度地存在同質化、程式化、靜態化等問題，不能很好地適應不同代表對于履職能力和需求的差異化要求。

從代表履職的平臺渠道和服務保障看，本市相關法規制度日益完備，但在執行、落實過程中還存在不夠到位的現象，未能完全激發代表履職的內在動力。如，代表持證視察、約見有關國家機關負責人、詢問等部分法定權利在實踐中落實得不夠到位；代表的提名單位、選舉單位、所在單位，以及市、區、街鎮代表聯絡服務機構對代表履職支撐的合力不夠到位，“各自為戰”現象依然存在；“一府兩院”辦理代表建議的認真程度有待提高，提供代表履職所需的信息不夠到位，導致“信息不對稱”的情況較為普遍；代表履職監督管理制度相對滯后，對代表發揮作用的激勵和約束不夠到位等。

從各方對代表作用的認識看，有的代表僅僅把代表身份看成一種榮譽，在本職工作和代表職務發生矛盾時不能完全做到依法優先執行代表職務；代表所在單位、人大及“一府兩院”有關部門對代表地位作用的認識也有待進一步深化；還有部分群眾對代表反映民意的方式不了解，導致對代表履職的獲得感不強。

二、對策與建議

（一）積極推進代表工作機構建設

建議將常委會代表工委改為市人大專門委員會，從而更好地發揮在代表議案建議辦理、閉會期間活動組織、履職服務保障等方面的統籌協調職能。在人員組成配備上，可參照市人大法制委的模式，由其他各委員會安排1名委員兼任代表委員會委員，便于形成代表工作合力。

（二）全面加強代表履職學習

代表對履職學習的需求是一個長期、動態變化的過程，必須改變以往“初任學習定終身”的觀念，根據代表的專長、履職需求以及一屆內代表的能力成長的實際情況，從“五個完善”著手，形成分階段、有重點、循序漸進的體系化學習模式。

一是完善形式內容。做到“七個結合”：即初任學習與日常學習相結合；形勢任務學習與履職實務學習相結合；政治理論學習與法律法規學習相結合；必修與專題選修相結合；請進來與走出去相結合；傳統講課式教學與案例情景式教學相結合；代表當學生與代表當老師相結合。二是完善組織模式。“明需求”，在制定履職學習大綱時，事先征求代表意見。“共推進”，充分發揮市、區、鄉鎮各級人大及其相關部門在組織代表履職學習方面的積極性，引導代表自主學習，幾方面共同推進。“后評估”，每年履職學習結束后，請參與的代表進行評價，提出改進意見。三是完善學習手段。充分運用現代信息技術，增加網上履職學習等方式。四是完善剛性要求。建議對代表每年參加履職學習和各級人大及其相關部門每年組織代表履職學習都有剛性、量化的要求。五是完善機構建設。關心重視各級人大培訓工作機構建設，配齊配強工作力量。

（三）重視履職平臺渠道建設

應當重點發揮四大平臺的作用，為代表履職提供更好的平臺，創造更好的條件。

一是進一步做實人民代表大會會議的平臺，通過激活人代會的立法、詢問等職能，擴大人大代表發揮作用的廣度。建議在聽取政府工作報告后，結合其中重點內容和代表關心的重大問題舉行專題詢問會，也可以在目前專題審議中增加專題詢問環節。二是進一步完善代表參與常委會和專委會工作的平臺，以建立代表專業小組為契機，深化代表參與常委會和專委會工作的深度。建議適時將代表專業小組的相關規定寫入本市地方性法規；建議增加代表列席常委會會議的人數和積極推進網上（手機APP）列席，更加重視代表列席會議發表意見建議的采納和處理。三是進一步規范代表小組活動的平臺，對各區開展市代表小組活動加強指導協調，增強代表與原選舉單位之間聯系的效度。四是進一步改進代表聯系人民群眾的平臺，適當增加聯系頻次，將聽取意見的范圍由社區居民拓寬至駐在本選區的單位等更多方面，把代表下社區收集匯總上來的意見納入代表建議同等管理。有條件的基層還可安排代表擔任社區民情聯絡員，也可以探索社區主動約見代表等制度，增強代表聯系人民群眾的密度。

（四）提升服務保障水平

應當看到，絕大部分代表并不缺乏履職的熱情和智慧，缺的往往是足夠的支撐和保障。為使代表履職時更有方便感和成就感，必須多措并舉，切實提高服務保障水平。

一是市人大常委會應當注重思想引領，完善制度建設，加強代表履職的網絡平臺和信息平臺建設，為代表知情明政、更好履職提供必要的信息。建議參照浙江省模式，構建全市一體化的代表履職平臺，讓全市人民、各級人大代表、各級人大工作人員和各級“一府兩院”相關人員都使用同一個履職平臺。二是代表提名單位應當發揮更重要的作用，建議建立市人大常委會有關部門與代表提名單位聯系溝通的機制，每年安排一至二次定期溝通，共同協助代表履行好職責，把對本系統代表履職的關心支持程度作為該系統黨委主要領導崗位考核的重要內容之一。三是“一府兩院”有關部門應當及時主動向市人大代表報告專項工作，聽取意見建議，接受詢問和約見，讓代表更早、更多、更深入地了解政府工作，參與到公共決策的過程中來。加強代表議案建議辦理力度，探索市政府及各部門負責人帶頭辦理代表建議制度。四是街道人大工委應在代表聯系人民群眾方面發揮更大作用，本市各區已有一些有益的嘗試，如，靜安區人大常委會黨組專門下發了《關于加強街鎮人大工作和建設的實施意見》，明確在街道人大工委下設辦公室和若干代表專業小組，由一名正科級實職干部擔任辦公室主任。又如，楊浦區五角場街道探索為代表配備集體履職助手的做法，成立了一支50人左右的人大工作志愿者隊伍。建議適時就街道人大工委工作召開推進交流會，進一步形成可推廣、可復制的經驗。

（五）切實強化對代表履職的管理監督

建議市人大常委會黨組根據全國人大常委會相關文件，盡快研究出臺關于加強市人大代表履職管理的工作意見，報市委同意后轉發，重點建立健全五項工作機制：一是代表選前告知和承諾機制。建議在候選人提名推薦階段，由提名單位黨組織出面找代表候選人初步人選談話，詳盡告知代表的法定權利和義務，以及當選代表后的履職要求，在此基礎上，由人選本人決定是否愿意接受推薦，并作出書面承諾。二是代表履職評價機制。建議根據代表出席人代會、參加視察調研、履職學習、提交議案建議、下社區、向原選舉單位報告履職情況等的綜合情況，根據法定性和重要程度，量化代表的履職成績。每年形成一份履職成績單提供給代表的提名單位；每屆形成一份總成績單，作為提名連任代表的重要依據。三是履職積極代表激勵機制。建議每年按一定比例評選優秀的代表議案和建議，并組織一定形式的交流研討，以更好激發代表的履職熱情。同時，將現有的每屆末開展履職積極代表評選改為每屆評選兩次履職積極代表，在屆中增加一次評選，并組織經驗交流，以起到示范帶動作用。此外，建議建立致函表揚制度。向每年獲選優秀議案建議和履職積極代表的提名單位和所在單位分別致函感謝。四是代表履職情況公開機制。推動實現代表報告履職情況工作“全覆蓋”，全體代表在一屆內至少口頭或書面報告一次履職情況，有條件的可以將參加對象擴大至全體區人大代表，也可以在聽取報告的同時增加評議環節；除涉及國家機密的議案建議外，盡快實現代表議案和建議的“全公開”；逐步實現代表履職情況的“全透明”，向人民群眾公開代表履職的情況。五是履職不積極代表督促提醒和退出機制。建議市人大常委會黨組對履職不積極的代表，應當明確由有關部門及時對本人給予約談提醒，一段時間后仍不改觀的，應當致函告知代表提名單位，請其督促代表積極履職；對極個別經提醒督促仍未達到基本履職要求的，應當要求其辭去代表職務。