法治思維下的“維穩”與“維權”

金四軍

“維權”與“維穩”這對關系怎么處理，一直是信訪糾紛化解處理中比較突出的難題。只要“不出事”就是穩定，“高壓處理” “擺平”就是維穩，把“和稀泥”當維權等思想誤區仍不同程度地存在。

顯然，依靠這樣的治理方式獲得穩定不是我們的目標。依靠這些理念達到的所謂“穩定”，既不可能實現真正的“維權”，也無法從根本上解決“維穩”，而只可能導致政府公信力的喪失、法的指引功能與正義觀念的弱化。黨的十九大報告明確指出，“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障”，要“堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。可見，法治是政府行政的根本立足點，善用法治思維和法治方式妥善處理“維穩”與“維權”的關系是走出這種困境的必然選擇。

日前，市人大信訪辦收到一封“關于投訴政府以群眾上訪、維穩需要為由，阻止企業依法進行房地產開發”的來信。據來信單位金滬房地產有限公司（以下簡稱金滬公司）反映，其于1998年7月以有償出讓方式取得東方花園四期地塊土地使用權，但1999年東方花園一期房屋銷售時，為與市政道路相接以方便小區業主出行，原開發商在四期地塊內修建了供一期業主通行的道路以及物業用房等臨時性建筑設施。此舉導致一期業主至今認為四期地塊及其上相關建筑設施系全體一期業主所有，金滬公司無權進行開發。一期業主與金滬公司因此多次發生糾紛。其后金滬公司自行將四期地塊內已被認定為違章建筑的物業用房等建筑設施拆除，一期業主提出拆除的建筑設施內尚有物業資料、現金及私人物品等，二者矛盾進一步激化。七寶鎮政府在協調化解該信訪糾紛過程中，多次以涉及群眾信訪、開發行為需要考慮穩定因素等為由，要求金滬公司暫緩開發，導致該幅土地閑置至今，金滬公司亦擔負巨大的開發成本。

市人大信訪辦就該信訪件專門走訪閔行區人大，向區政府信訪辦、七寶鎮政府了解情況。據了解，一期業主與金滬公司的矛盾焦點主要集中在三個方面：其一，四期地塊及其上建筑物的權屬問題；其二，開發商自行拆除四期地塊上建筑物過程中對一期業主財務造成損失的賠償責任問題；其三，開發商在一期房屋銷售時對通行道路及配套設施、綠化效果等作出了與實際規劃內容不符的宣傳所應承擔的賠償責任問題。僅從上述訴求來看，該信訪件主要涉及的仍是開發商與小區業主之間的民事糾紛（尤其是訴求二、三），卻為何愈演愈烈，甚至導致開發商將矛頭直指鎮政府，稱其阻擾開發商依法開發呢？

從來信內容來看，一期業主在向區政府、鎮政府信訪后，鎮政府出面協調化解，由于該信訪件涉及群體性、敏感性社會問題，故鎮政府在協調化解過程中，采取了一些“維穩”措施。但似乎正是這些“維穩”措施，將這一信訪糾紛從民事糾紛逐漸推演成業主、開發商、政府之間的“三角關系”，細究如下：

一、將“維穩”與“維權”對立并非調處信訪糾紛的良方

在一期業主與金滬公司的糾紛中，七寶鎮政府屢次要求其暫緩開工的理由多是“存在不穩定因素” “有群眾信訪”。實際上，閔行區規土局曾于2014年、2015年兩次對一期業主信訪進行書面答復，“四期地塊的使用權人系金滬公司，四期地塊內現有建筑物是由于一期項目開發建設時，為方便居民通行及生活而修建的部分臨時公建設施，屬于未取得建設工程規劃許可證進行建設的違章建筑，依法應予以拆除”。作為合法擁有該幅土地使用權的權利人，依法進行房地產開發活動是其合法權利。政府出于穩定因素的考量而干涉權利人合法行使權利，從某種層面講是將“維穩”設定在了“維權”的對立面。在法治思維下用“維穩需要”來答復信訪人，這理由顯得有些蒼白無力。

調處信訪糾紛要講“法治思維”，要從法治的理念、精神、原則和邏輯出發考慮問題，采取合法的措施、方法來協調化解矛盾。信訪糾紛涉及“維穩”問題時，同樣需要運用法治思維“維穩”，要把“穩定”理解為通過法的制度安排去達成各方面利益的平衡。可以說，“維權”與“維穩”并不對立，反而具有高度的一致性。法治思維下的“維穩”更多地要求通過“疏”和“導”實現，通過搭建平臺去促成協商，讓糾紛的涉事主體以更理性的方式溝通，從而形成一種推動矛盾化解、消除不穩定因素的正向力量。

二、政府在處理“維穩”與“維權”時應明晰自身角色定位

在一期業主與金滬公司發生糾紛后，七寶鎮政府在信訪處理過程中，稱其綜合考慮小區安全管理、周邊環境等因素，在東方花園一期小區七莘路大門處建設了圍墻，與外界形成隔斷，杜絕安全隱患。據鎮政府介紹，該項砌墻工程屬于“小型工程”，無需審批，可直接由城投公司施工建設。而當金滬公司向鎮政府提出對四期地塊砌筑臨時圍墻進行封閉管理，以完成現場勘查工作的要求時，鎮政府則告知其按照《七寶鎮限額以下小型建設工程管理實施細則》的規定辦理審批手續。此外，在閔行區規土局已明確四期地塊內現有建筑物確定為違章建筑的情況下，金滬公司自行拆除這些違章建筑的行為仍被鎮政府指責為違法行為，稱違章建筑的拆除只能由政府統一進行。開發商自行拆除自建的違章建筑，難道不是響應政府“整治五違四必”的要求嗎？同樣是砌墻進行封閉管理，鎮政府的砌墻決定無需審批，金滬公司的砌墻要求則需要審批；同樣是拆除違章建筑，政府拆除系依法行政，企業自行拆除則涉嫌違法，如此“雙重標準”是否不免讓信訪單位對政府在該信訪件處理中的角色定位產生質疑呢？

法治思維下的“維穩”與“維權”涉及信訪糾紛處理方式和手段的選擇，以及信訪與其他糾紛解決機制關系的處理等問題。信訪糾紛處理本身不能脫離法的約束，信訪本身也不能替代其他糾紛解決機制。信訪糾紛調處過程中，涉及法律問題的，應遵循法治原則；如果涉及政策問題，應遵循法治精神；應通過司法途徑解決的，不應采用行政手段去處理。在上述信訪糾紛中，對一期業主反映的開發商拆除四期地塊內建筑物造成居民損失的賠償責任，以及開發商在一期銷售過程中可能存在虛假宣傳導致的賠償責任問題，要積極導入司法程序處理。信訪矛盾涉及民事糾紛，政府應當保持一種中立的定位，積極搭建平臺，引導民事主體直接對話，對各方的利益訴求予以疏導，審慎運用行政權力和手段加以干涉。

三、政府為“維穩”而產生的成本不應轉嫁給相對人

在一期業主與金滬公司的糾紛中，一期業主寧可信訪不愿訴訟，不可否認其中“依勢博弈” “集群博弈”因素的存在。政府為了“維穩”，積極搭建平臺推動矛盾化解，難免產生希望開發商作出更大讓步，以滿足業主利益訴求的想法，此時中立的天平就有了傾斜。在這個過程中金滬公司雖然擁有合法的土地使用權，卻無法行使，不斷投入的人力、物力、財力成本本身不能不說承受了一部分政府“維穩”成本的轉嫁，這種轉嫁對于合法權利人而言顯然并不合理，最終導致金滬公司將矛頭直指政府。

“維穩”是政府的法定職責，在涉及公眾群體眾多的信訪糾紛中，難免出現公眾維權“依勢博弈” “集群博弈”，此時“維穩”應當“化勢引導”。對于久峙不決的矛盾，除了設法消融對抗勢能，依法支持“合法權益合法方式”的維權行為外，仍要導入其他有效途徑予以化解，不能如同“蹺蹺板”效應那樣，“兩頭輪流壓，始終難平衡”，無論是哪一方信訪人，所投入的人力、物力、財力都是政府“維穩”成本轉嫁最直接的體現。

四、“維穩”與“維權”的本質是構建理性的規則秩序

根據向區政府、鎮政府初步了解到的情況，一些業主在矛盾糾紛的解決過程中，也存在利益訴求過高、維權方式過激的情況，鎮政府曾對部分有過激行為的業主作出過處理。客觀來說，社會公眾對于法律從精神到文本到執行的理解和判斷有時存在一定程度的偏差，公眾在采取維權行動時，常把法律工具化，只接受對自己有利的事實、規則和理論觀點。在強化公民的權利意識和維權能力的同時，也要注意培養社會成員的公共理性和公民責任意識，樹立尊重法律的信念和積極守法的精神，在維權過程中克服非理性的激情，提出合理的利益訴求，采取合法的維權手段，從而促進法治思維和法治方式下維穩機制的有效建立。

習近平總書記指出，要處理好維穩和維權的關系，要把群眾合理合法的利益訴求解決好，完善對維護群眾切身利益具有重大作用的制度，強化法律在化解矛盾中的權威地位，使群眾由衷感到權益受到了公平對待、利益得到了有效維護。這就要求各級政府不斷提高運用法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定的能力，在法治思維下真正處理好“維穩”與“維權”二者之間的辯證關系。 （作者單位：市人大常委會信訪辦）