城鎮社區治理中的“U+B”模式研究

白娟

摘 要：隨著城鎮化進程的加快，我國城鎮社區的治理進入了轉型時期。目前，我國的社區建設還處于發展的階段，有很多制度都還不成熟，因此，探究城鎮社區治理問題對推進我國基層社會，乃至經濟與社會的全面發展都具有十分重要的意義。本文結合社區治理“U+B”模式理論，分析其在社區治理中居民缺乏治理能力的現狀下所發揮的有效作用，同時，了解我國城鎮社區治理轉型所存在的問題。

關鍵字：社區治理；治理模式；U+B模式

一、研究背景

我國計劃經濟體制時期，單位是國家管理社會的重要載體，在單位體制之外，居委會以戶籍管理為基礎將非單位的人員組織起來進行管理。這種“單位制”和“街居制”是一種自上而下的“全權全能”的行政管理體制。隨著單位界限的打破，社會管理的職能開始逐步向社區轉移。要推動我國基層社會的發展，對城鎮社區治理問題的探究是必不可少的，這也對我國經濟與社會的全面發展具有十分重要的意義。

二、相關概念

（一）社區治理

社區治理主要是指各主體包括政府部門、社區非政府組織和社區居民等通過一定途徑共同管理社區事務的過程。社區治理追求的是社區資源的最有效配置，強調的是社區各個主體之間清晰的權責關系和共同的協調合作，使得社區持續穩定發展。社區治理是多元主體，強調居民參與，形成互動式的治理結構。

（二）社區治理模式

狹義的社區治理模式是指，由社區治理的相關組織機構及其管理特定的職能組成的社區治理活動得以有效開展的物質載體和運作方式。所以筆者認為社區治理模式就是在對社區管理過程中總結出的可以被其他社區所借鑒并形成一種有效的治理范式。社區治理模式主要由社區環境、社區結構、黨的領導和政府職能、市場的作用、工作者的角色、組織的發展、服務的對象以及社區的資源狀況等要素構成。

（三）“U+B”模式

社區治理“U+B”模式理論是由北京師范大學社會發展與公共政策學院社會公益研究中心的趙小平博士和陶傳進教授在《社區治理：模式轉變中的困境與出路》一書中提出的一種構建現代社區的操作化思路，從公共管理的視角切入，分析了當前社區核心問題，對于中國社區治理有很大的實踐意義。

“U”是指社區外精英組織（Upper-level organization），其中政府通過頂層的幫助，將支持表現為權力的分配。“B”是指社區自我組織（Basic-level NGO），是居民形成責任主體的自我組織。“U+B”模式將兩類組織的功能關聯起來形成一個統一的治理單元，途徑就是社區外的精英組織進入社區對自我組織施以幫助，促進社區自我組織的建設，使社區自我組織內部逐漸承接服務居民的功能。

三、社區治理中的“U+B”模式

從公共管理角度討論社區，關注的是公共服務的提升和社區治理的問題。我國傳統的社區沒有市場組織，是以人情關系構建起來的社會網絡，依靠面子、聲望和權威等，構成的生產生活共同體，具有聯系鄉情、治理公共事務的職能。現在，這種傳統的社區治理模式已經轉變為一種新的社區治理制度，由于市場經濟的深入和各類社會組織的發育，“人情”不再是維系社區的紐帶，取而代之的是正式的組織對社區的治理，現代社區也發展為組織化和純粹情感的共同體。

在“U+B”模式中，兩類組織形成一種資源與功能間的互補關系，集中表現在U組織更擅長于在社會中籌集資源、塑造良性的政府與政策環境、幫助把握社會運作的原則性問題、提供行動價值觀、提供必要的硬件支持；而B組織的特長則在于內部的工作，動員社區參與。二者的搭配，形成了一種社會機制的完整模式。

社會治理的目標是公眾實現自治，而“U+B”模式首先既實現了社區公共事務的治理功能，也提升了公共自我組織的能力，加深集體利益的發掘程度，同時促使公共治理的門檻降低，公共事務能夠更有效的完成。其次，U作為支持者角色，使得社會效果在參與、民主、自我負責、政府卸去責任負擔等意義上，趨于公共作為獨立主體自我治理的情形。B是責任主體角色，使得公共自我能力逐步提升，從而達到真正獨立的社會自我治理。最后，“U+B”模式的較大彈性和長期存在，促使B不斷成熟，通過U實現“兜底”作用。

“U+B”模式的核心在于兩點：第一，政府與社區自我組織的雙軸關系。政府與社會之間不是簡單的控制與被控制關系，還存在著另外一種關系，即支持與不支持的關系。理想的政府與社區的關系模式是“政府支持，但不控制”。政府在社區民間組織的發育當中可以發揮積極地作用，在更廣更高的領域表達自己。第二，專業機構帶動社區自我組織的發展。社區之外的一些專業性機構也是可以充當組織的角色，尤其是一些相對成熟的非政府組織或者是有經驗的研究機構。他們在與社區居民互動的時候，憑借著的是人性化專業性的方法，而不是金錢激勵。“結構”理論不同于其他理論之處在于，提出了一個可操作的思路，明確了政府與社區自我組織應有的關系。在我國社區自我組織發展很不成熟的情況下，具有一定的實踐意義。

四、“U+B”模式運用中存在的問題

（一）“U”的角色不到位

一般城鎮社區的工作量過大，人員有限，而街道辦將大量的行政事務下放到社區，并且最后都要由社區來落實。這就存在著有職、權的地方政府部門“管得了看不見”，無職、權的街道辦事處“看得見管不了”，使得社區管理和執法職能分隔，多頭管理與多頭執法的矛盾突出。同時，政府對于社區治理缺乏社會協同，部門分割的體系，造成“條散塊虛”，導致行政效率低下。

（二）“B”角色發育不夠

“B”角色的發展主要集中在互益性組織的領域，公益性組織的成分較少。其中，互益性組織主要集中建立的是最容易建立的組織上面，比如文化、娛樂、體育類組織。這類組織雖然在促進社區文化建設方面有積極意義，有助于社區居民精神生活的豐富，但是自我治理能力相對較差，沒有涉及公共權益和公共服務問題，只停留在易于操作的簡單階段。

參考文獻

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（作者單位：中央民族大學）