全球治理背景下的歐盟力量：以WTO多哈發展議程為例

陳曦

摘 要：歐盟是全球治理背景下不可忽視的重要行為體。歐盟的力量集中體現在策略性地使用"規范性力量"，在多邊主義框架下達到維護現行國際秩序、主導全球治理的目的。但是這種力量在真正參與全球治理時仍然會受到歐盟結構和外部環境等帶來的制約，影響力有所限制。WTO多哈發展議程就是反映歐盟力量參與全球治理的一個重要案例。

關鍵詞：歐盟 全球治理 國際秩序 WTO 多哈發展議程

歐盟是影響當今世界形勢的重要力量。對于歐盟在國際體系中的地位和實力，學術界向來存在分歧，但不可否認的是歐盟在一體化進程不斷深入的過程中，整體力量有所上升。同時，歐盟致力于在全球治理中推動規則和制度的應用與完善，有自己獨到的全球治理思想和國際秩序觀，體現在歐盟對于安全領域、經濟領域和氣候環境領域等多個方面的影響上。歐盟嘗試策略性地利用“規范性力量”在多邊主義框架下最終實現穩定國際秩序，達到領導全球治理的目的。但是歐盟的力量在全球治理視野下應當被如何定性以及它到底在多大程度上能夠影響全球治理的效果始終是值得關注的問題。本文試通過歐盟參與WTO多哈發展議程的案例，分析歐盟的力量所在，并且論證歐盟自身結構上的問題和外部環境的挑戰使歐盟在這一過程中遭受挫折，不排除今后發生政策轉變的可能性。

全球治理背景下如何理解歐盟的力量

全球治理有多種不同的定義，一般可以看作是包括國家、社會、市場、公民個人在內的各類行為主體通過協商合作、共商風險和責任，管理全球性公共事務的實踐活動，以應對全球變革和全球問題帶來的挑戰。雖然全球治理是一個多主體參與的活動，但在這樣的背景下，歐盟在國際政治經濟中也一直扮演著舉足輕重的角色。全球治理背景下歐盟的力量具有一些重要的特點，這些特點對于了解歐盟決策與行動提供了參考。

首先，歐盟的力量主要體現在“規范性力量”的使用。這種“規范性力量”是歐盟從自身實力和地位出發，通過類似于軟實力的手段最大程度地發揮國際影響力。伊恩？邁納斯認為“歐盟是一種規范性力量：它改變了世界的規范和標準，并使得世界政治遠離有限期望的國家中心主義”。以國際組織和國際法為核心的國際制度給了歐盟發揮“規范性力量”的合適場所，讓這種力量成為歐盟影響全球治理的重要手段。歐盟使用“規范性力量”積極推動各種國際規則、規范和制度的建立和完善，滲透著歐盟從自身歷史演變中吸取的經驗。站在歐盟的立場上來看，采取“規范性力量”建立起的規則基礎上的國際體系更加符合自身的利益，并且運轉更加高效，同時更加開放。這種“規范性力量”的形成與歐盟長期的一體化進程有著密切的關系。二戰結束后，歐洲政治家們為了適應新的國際形勢，協調歐洲各國的行動，制定了一整套表達歐洲共同利益的規則和機制，并且設計了共同機構用來監督成員國規則實施的情況，由此極大地促進了歐洲一體化的進程。這一來自自身的歷史經驗讓歐盟意識到規則與規范的重要性，并運用于現在的全球治理中。在軍事等硬實力方面不占優勢的情況下，發揮自身擅長領域的力量是歐盟最終采取“規范性力量”作為全球治理中有效工具的直接原因。

歐盟的力量還體現在對于“有效的多邊主義”的戰略應用上。歐盟自2003年制定《歐洲安全戰略》開始，就把支持和推動“有效多邊主義”的國際秩序設定為戰略目標。與其說“有效多邊主義”是一個歐盟最終想要實現的目標，不如說它在很大程度上是歐盟發揮影響力的一個框架或場所。歐盟在參與國際事務的過程中特別強調協調與合作，充分關注到其他國家的利益和要求。這和美國在很長一段時間內采取的“單邊主義”大相徑庭，可以看作是歐盟與美國在很多問題上產生分歧的根源之一。但是比起美國強勢的“單邊主義”被許多國家抵觸，歐盟的“有效多邊主義”能夠獲得更多國家的理解和認可。總的來說歐盟的“有效多邊主義”在全球治理中是能夠發揮實質性影響的。盡管這樣的“有效多邊主義”可能帶有干預其他國家或地區事務的嫌疑，歐盟始終堅持這樣的路徑并取得了一定成果。

歐盟通過策略性地采取不同手段擴大它的影響力，然而需要注意的是歐盟的力量最終想要達到的目標還是建立一個以規則為基礎，符合自身利益的所謂“合作性秩序”。這一點可以從歐洲的現代文明模式來理解。歐洲的現代文明模式可以被概括為：“程序理性、強勢社會、個人主義、自由競爭、人權優先、民意為大、民主至上、自我中心。”這種現代文明模式直接反映在歐盟外交和參與國際事務以及主導全球治理的過程中。不論是使用“規范性力量”還是構建“有效的多邊主義”，歐盟的整個全球治理思路和方式并沒有逃脫它的現代文明模式已有的特點。特別是程序理性和自我中心這兩點較為集中地反映在了歐盟參與全球治理的過程中。歐盟在全面參與國際制度設計、制定國際規則、推廣國際規范方面表現得不遺余力，這是歐洲將長期歷史發展中得到的關于程序理性重要性的認知反射在全球治理行動中的表現。以自我為中心這一點在歐盟的政策或行動中也有所體現。羅伯特？庫珀把歐盟界定為后現代的發展模式，這種分類“反映了歐洲人強烈的線性發展思維以及于此基礎上的歐洲中心主義和優越感”。雖然在二戰后，歐洲對于世界的影響力相對下降，但是隨著歐盟一體化深入后，歐盟就努力利用已有的資源試圖恢復原有的國際地位。因此，歐盟力量的擴大最終是為了維護自己創造和支持的國際體系，只是在本身實力受限的條件下，倡導合作是最有效并且合理的方式。

歐盟參與WTO多哈發展議程案例研究

對于歐盟來說，世界貿易組織（WTO）在理論上是一個理想的實踐全球貿易治理的場所。歐盟近年來一直尋求在WTO框架下就投資、環境、競爭和勞工等領域達成規制性協定。一方面，這是因為國際貿易談判中議題的關聯性在從單一市場準入權互換向市場準入權與規制互換轉變，而歐盟由于內部民意多樣性及達成決策共識需要依賴于這種議題關聯性；另一方面，WTO的高度司法化對于歐盟追求的國際規制目標而言更具有吸引力，并且實施交叉報復的可能性也加強了承諾的可信度。此外，WTO中的談判通常需要達成“一攬子承諾”（single undertaking），即所有成員對于協議均達成一致后才能決定的原則，這種制度設計會影響最終可能達成的結果。這對于歐盟利用“規范性力量”在多邊主義的條件下采取行動似乎是有利的。

然而，在歐盟參與WTO多哈發展議程（DDA）的前后過程中，可以看到歐盟在施展自身力量的時候遇到了預期之外的阻礙，影響力受到了極大的限制。歐盟在多哈回合的談判中主要遭受了兩個方面的阻礙，一個是農業貿易談判中歐盟委員會與歐盟各國產生分歧，面對國際上農業貿易自由化、削減農產品關稅和補貼的要求無法完全滿足，使談判一度陷入困境；二是歐盟一直倡導的“新加坡議題”沒有被成功納入到DDA中。這兩個方面的出現的問題背后有著深層的原因，在事實上反映出了歐盟的力量在真正實踐全球治理時具有的缺陷和不足。

一、歐盟農業貿易談判中的力量限制因素

歐盟最初就確定了將農業多功能性納入談判的基礎上推進農產品貿易自由化的目標。然而在2003年9月，DDA談判中具有重要意義的坎昆會議無果而終，令國際社會失望。歐盟傾向于把農業問題作為坎昆會議失敗的重要原因，并且把這種失敗歸咎于G20+在農業問題上不愿意做出承諾，發展中國家成員對于非農產品市場準入談判也并不積極。但真正的原因并不僅像歐盟解釋的那樣歸于其他國家的行為。2005年，美國做出談判妥協，聲明在其他國家愿意同其一道在未來15年內徹底取消所有出口補貼的情況下，愿意減少50%的“藍箱”補貼。歐盟采取了支持的態度，表示愿意減少70%的國內支持，接受階層公式，逐步取消所有出口補貼。然而這一舉動遭到了許多歐盟成員國不同程度的反對，經過反復協調商議才達成歐盟在2013年取消大部分出口補貼的共識。但是，在后期的談判中，歐盟貿易委員提出的縮減歐盟農產品關稅的提案再次遭到了部分成員國的反對，歐盟內部也就談判代表是否超越談判底線的問題產生了分歧。最終，經過多次的國際談判和內部磋商，各主要貿易國仍無法在農業問題上達成一致。再加上其他領域的談判同樣陷入僵局，2006年多哈回合談判中止。

從這一過程可以看出，來自歐盟內部對于它本身力量發揮產生限制的最大因素就是歐盟的結構問題。喬利恩？豪沃思認為：“無論喜歡與否，《里斯本條約》之后的歐洲聯盟已經成為一個國際行為體。”因為歐盟委員會能夠代表歐盟成員國參與到國際談判中，并且最終能夠達成具有法律效力的成果。可是，歐盟超國家行為體的性質使貿易談判的過程遠遠要比一般主權國家復雜。 在歐盟的治理結構中，成員國對歐盟相關機構授權，這樣就使談判機制具有了委托-代理的結構特征。歐盟委員會作為代理人是試圖通過談判促進貿易自由化，這與歐盟長期以來所秉持的理念是相吻合的，也符合歐盟希望達成規制性協定的目的。歐盟借助WTO這一機制和多哈回合談判，對于推動自由貿易有明顯的抱負。歐盟在談判中數度做出妥協，一方面是為了實現更大的現實利益，另一方面也能夠體現出歐盟本身的觀念，即通過合作性的方式推動貿易自由化。但是，盡管歐盟有一個好的出發點，卻由于委托-代理這種結構本身具有的特點，在實際行動中力量仍然會受限。歐盟成員國作為委托人，仍舊擁有對歐盟委員會實行監督制衡的權利。使歐盟情況更復雜的原因是不同成員國之間也有著不同的偏好，如果不能夠達成一致，那么很難讓歐盟作為一個整體真正靈活地把握外交政策。

二、“新加坡議題”未能納入DDA的失敗

如果說農業貿易談判上的挫折有歐盟自身因素的限制，那么未能將“新加坡議題”納入到多哈發展議程可以說是對歐盟最重視的“規范性力量”的直接打擊。“新加坡議題”指的是1996年新加坡舉行的第一次WTO部長級會議的主題，分別是競爭、投資、政府采購與貿易便利。歐盟一直在多哈回合中主張將四個新加坡議題納入到談判議程中。但是，發展中國家在1999年西雅圖部長級會議上強烈反對將新加坡議題納入談判議程，美國采取了模棱兩可的態度，甚至連企業界也表現得并不那么支持。盡管如此，歐盟仍然盡了最大的努力把對新加坡議題進行公開談判的時間推到了2003年坎昆部長級會議。在這次會議上歐盟與其支持者一方面稱如果新加坡議題的談判不能夠進行是多哈宣言的退步，另一方面也積極建議對新加坡議題分別進行考慮，甚至做出了可以暫時去掉投資和競爭政策議題的讓步。但很可能是由于這組議題會讓發展中國家在相關領域失去進入市場的優惠條件，并且受到較大的條約束縛，這些國家始終對“新加坡議題”抱有極大的反感，最終導致“新加坡議題”未被納入到正式談判中。

在“新加坡議題”納入DDA失敗的案例中，可以看出歐盟在全球經濟貿易治理中的力量是會受到限制的。歐盟的“規范性力量”的源泉始終是來自歐洲的區域治理經驗。歐盟成員國之間分享著一些獨特的價值和原則，由此提升了地區主義，強調共同利益。但是在應用于解決全球性問題時，這種方式就會暴露出“短板”，那就是接受新規則的群體數目會相對有限。在面對發展中國家的不同訴求和多元的價值觀時，即便是在WTO這樣注重規則和法律的國際制度下，歐盟施展起力量仍然顯得“有心無力”。

歐盟力量的發展趨勢

由于歐盟的經濟實力始終比較強大，并且目前的許多國際制度和規范的維護也都依賴于歐盟做出的重要貢獻，可以判斷歐盟在國際體系中仍然會保持突出的影響力。但是受到如DDA的案例展現出的內部結構問題和外部環境挑戰的因素制約，在加上近年來歐債危機、難民危機、恐怖主義威脅等方面的負面影響，歐盟因此面臨不少的挑戰。歐盟能否在全球治理中繼續堅持“有效的多邊主義”，利用“規范性力量”、“軟實力”這樣的方式影響其他行為體的決策，似乎帶有了一些不確定性。

但是，根據歐盟的身份特點和以往的政策和行動，歐盟還是可以在全球治理中有多個著力點，發揮自身的力量，維持或者擴大影響力。第一，經濟領域、非傳統安全領域和文化領域仍然是歐盟最適合發揮自身影響力的平臺。有觀點認為歐盟在新的國際秩序構建中主要發揮著經濟作用，其他作用甚至可以忽略不計。但是隨著經濟實力的提高，可以看到歐盟在與經濟密切相關的其他領域還是保持著重要的影響力，今后在這方面的優勢不大可能會有減少。第二，與新興經濟體，特別是中國，在全球治理領域的合作可能性增加。近年來，中國也開始積極參與到全球治理的進程中。中歐雙方雖然存在身份的差異，但如果歐盟能夠平等客觀地把中國看作是不同的文明，提供了不同的發展模式選擇，那么針對全球治理中的廣泛議題，中歐之間合作空間會很大。第三，在治理方式上，歐盟顯現出傾向于采取多邊主義和雙邊外交結合的趨勢。歐盟事實上從沒有忽略過對于雙邊外交關系的重視，只是近年來似乎對于雙邊關系開始變得更加關切。所以，歐盟塑造國際秩序的目標從來沒有改變，只是會選擇在方式和手段上更加靈活。

結語

歐盟的力量體現在伴隨經濟實力增加，利用“規范性力量”在多邊主義的框架下爭取主導全球治理，建立以規則為基礎的國際秩序。但是，在這個過程中，歐盟仍然會受到內部結構和外部環境的嚴重制約，并不能充分發揮自身的力量，對于全球治理的影響有限。在這樣的全球治理理想與現實產生割裂的情況下，歐盟今后會有可能在保持自身優勢的前提下轉變治理思路和方法。

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