對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地管理制度的改革方案

呂賢剛

摘 要：土地資源是城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素之一，對(duì)土地資源的合理分配，實(shí)現(xiàn)土地的有效利用是城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的重要內(nèi)容。在目前的城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，土地管理制度還存在著一些不足，土地產(chǎn)權(quán)制度不完善、政府對(duì)土地管理控制不到位、城鄉(xiāng)二元土地制度的影響等因素都制約著城鎮(zhèn)化的建設(shè)和發(fā)展，政府部門(mén)需要針對(duì)土地管理制度中的問(wèn)題進(jìn)行改革和完善，以此推進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。進(jìn)而，本文對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地管理制度的改革方案進(jìn)行的探究。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化；土地管理制度；改革

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地管理中的難題

1、人口數(shù)量過(guò)多，人均土地占有量少

在城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展中，越來(lái)越多的農(nóng)村人員向城市中涌進(jìn)，在目前的城市中，人口數(shù)量已經(jīng)達(dá)到的飽和狀態(tài)，過(guò)多的人口數(shù)量為城市的發(fā)展和建設(shè)增加了難度。為了改善這種情況，城市中的人口也逐漸向周?chē)某擎?zhèn)和鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)移。雖然這種人口轉(zhuǎn)移方式為城市邊緣地區(qū)和鄉(xiāng)村提供了大量的人力，為城鎮(zhèn)化建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。但是大量的人口數(shù)量也會(huì)對(duì)郊區(qū)和鄉(xiāng)村的土地承受能力有所要求。對(duì)于一些偏遠(yuǎn)郊區(qū)來(lái)說(shuō)，土地問(wèn)題還不是那么嚴(yán)重，而對(duì)于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)，過(guò)多的人口也會(huì)使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口承載量達(dá)到飽和的狀態(tài)，使城鎮(zhèn)居民的土地使用面積大大減少，不利于城鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。城鎮(zhèn)化的建設(shè)和發(fā)展也是需要土地資源作為基礎(chǔ)條件的，與農(nóng)村地區(qū)相比，其依賴(lài)土地發(fā)展的程度相對(duì)來(lái)說(shuō)比較低，但也需要有土地資源支持。所以，在城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程中，需要對(duì)人口數(shù)量和土地使用面積二者之間的關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，使二者共同發(fā)展。

2、經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型中政府的土地管理調(diào)控不到位

我國(guó)目前正處于社會(huì)和經(jīng)濟(jì)雙重轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，加上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)帶來(lái)的影響，在城鎮(zhèn)發(fā)展過(guò)程中，一些開(kāi)發(fā)商、企業(yè)單位不可避免會(huì)存在非法的土地買(mǎi)賣(mài)、濫用土地等問(wèn)題，甚至部分地方政府部門(mén)也存在市場(chǎng)逐利行為。在這種大環(huán)境下，部分城鎮(zhèn)政府對(duì)于土地管理調(diào)控不到位，逐漸從“法治”轉(zhuǎn)向了“人治”，難以為土地管理制度的優(yōu)化與改革提供堅(jiān)實(shí)保障。從城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面來(lái)說(shuō)，由于缺乏政府的宏觀調(diào)控，經(jīng)濟(jì)建設(shè)用地比例上升，土地管理粗放，雖然在短時(shí)間內(nèi)有助于提升城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)狀況，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，必然會(huì)引發(fā)一系列的土地問(wèn)題，最終制約城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

3、城鄉(xiāng)二元土地制度的影響

我國(guó)土地管理的問(wèn)題集中在兩方面：一是城鄉(xiāng)土地二元制；二是土地資源非市場(chǎng)化配置。在過(guò)去30多年的發(fā)展中，政府通過(guò)制度壟斷土地供應(yīng)使得土地這一沉淀資產(chǎn)在變現(xiàn)過(guò)程中的資本增值得以迅速地投入到城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)中，盡管伴隨著閑置、浪費(fèi)、粗放式利用等問(wèn)題，但這一方式在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初級(jí)階段可以暫且認(rèn)為是有效的?，F(xiàn)在我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵時(shí)期，面臨著“中等收入陷阱”的突破難題。如果繼續(xù)實(shí)行以前的土地制度，不僅不會(huì)助力經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，反而會(huì)產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的視角，人口、土地、資本這三大基本要素在城鄉(xiāng)之間應(yīng)該是自由流動(dòng)的，尤其是在移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，經(jīng)濟(jì)資源的雙向和多向流動(dòng)的效率會(huì)有更大的提升。但因?yàn)橹贫鹊牟缓侠?，?dǎo)致我國(guó)現(xiàn)在城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)資源流動(dòng)是單向的。未來(lái)通過(guò)土地制度及相關(guān)配套制度的改革，應(yīng)該使這些經(jīng)濟(jì)資源能在城鄉(xiāng)之間實(shí)現(xiàn)雙向的流動(dòng)和互動(dòng)。

二、城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地管理制度的改革方案

1、土地市場(chǎng)化應(yīng)遵循先資產(chǎn)化后資本化的路徑

一方面，土地意味著財(cái)富，土地的財(cái)產(chǎn)屬性以土地的效率價(jià)值為目標(biāo)，不少西方國(guó)家基于該理論將土地私有合法化。但這種做法具有極大的短視性，往往會(huì)導(dǎo)致土地的過(guò)度集中、人地矛盾突出甚至引發(fā)政治危機(jī)。另一方面，土地不僅是受人支配的物，更是人類(lèi)所賴(lài)以生存的自然基礎(chǔ)，土地所有權(quán)的制度設(shè)計(jì)與政治安全、經(jīng)濟(jì)安全，乃至社會(huì)公平公正和社會(huì)穩(wěn)定都有著密切的聯(lián)系。因此，土地也具有公共資源的屬性。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，土地是準(zhǔn)公共物品，土地市場(chǎng)化應(yīng)遵循先資產(chǎn)化后資本化的路徑，在保證當(dāng)代人和后代人對(duì)土地公平、可持續(xù)、有價(jià)值的利用的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)土地資源的市場(chǎng)配置效率的最大化。

2、對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行改革

城鎮(zhèn)地區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)制度的制定，可以有效促進(jìn)城鎮(zhèn)化的建設(shè)腳步。在原有的土地機(jī)制上進(jìn)行優(yōu)化和改革，首先要確定土地使用權(quán)的獨(dú)立性，使其與土地所有權(quán)分離開(kāi)來(lái)，把城市和鄉(xiāng)村的土地使用權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一化、規(guī)范化的管理，實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的共同發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)需要對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行維護(hù)和管理，使其可以長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。建立使用權(quán)市場(chǎng)，要對(duì)城鎮(zhèn)中的土地進(jìn)行合理的分配，保證每一塊土地都可以發(fā)揮出其真正的價(jià)值，提高土地的利用率。另外，在制度改革的基礎(chǔ)上，政府部門(mén)還需要對(duì)土地使用權(quán)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督和管理，制定完善的管理制度，使土地使用權(quán)市場(chǎng)在良好的環(huán)境下發(fā)展，并根據(jù)實(shí)際的土地使用情況，對(duì)使用權(quán)進(jìn)行更新和完善，避免出現(xiàn)土地壟斷現(xiàn)象的出現(xiàn)。

3、政府應(yīng)退出土地壟斷一級(jí)市場(chǎng)

我國(guó)地價(jià)持續(xù)增長(zhǎng)的一個(gè)根本原因就在于政府完全壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)的供應(yīng)，導(dǎo)致效率低下，使其始終處于供不應(yīng)求的狀態(tài)，進(jìn)而持續(xù)拉高地價(jià)。涉及小地塊、產(chǎn)業(yè)用地轉(zhuǎn)用等土地，需要經(jīng)歷先收儲(chǔ)后“入市”的程序，但由于收儲(chǔ)成本或利益分配等問(wèn)題又難以“入市”。未來(lái)政府應(yīng)退出土地壟斷經(jīng)營(yíng)的一級(jí)市場(chǎng)，更多地讓市場(chǎng)發(fā)揮作用，提高土地配置效率、降低交易成本，使土地特別是存量用地與城市升級(jí)轉(zhuǎn)型相匹配。除了公共利益用地需要征收外，其他用地一律讓市場(chǎng)發(fā)揮作用，收益分配則通過(guò)所有者的收益和增值稅來(lái)調(diào)節(jié)。

4、界定好中央與地方政府的權(quán)限

中央、省級(jí)政府管宏觀，市縣負(fù)責(zé)規(guī)范和服務(wù)市場(chǎng)。中央及省級(jí)政府應(yīng)通過(guò)制定空間規(guī)劃制定城市邊界和耕地、生態(tài)用地的保護(hù)紅線，控制防范城市建設(shè)的無(wú)序蔓延和保證糧食安全、生態(tài)安全，同時(shí)致力于實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化；微觀上應(yīng)以放活為主，屬地化管理，不要再插手指標(biāo)控制之類(lèi)具體事務(wù)。政府決策應(yīng)致力于社會(huì)公平的維護(hù)、資源的保護(hù)、公共設(shè)施的配套以及市場(chǎng)秩序的維持，讓市場(chǎng)充分發(fā)揮資源配置的作用。

結(jié)語(yǔ)：從目前的發(fā)展形勢(shì)開(kāi)看，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)正處于發(fā)展的初級(jí)階段，發(fā)展過(guò)程中的基礎(chǔ)設(shè)施條件還不完善，在修建的過(guò)程中會(huì)占用一定的土地面積，因此，為了保障城鎮(zhèn)化發(fā)展的順利進(jìn)行，同時(shí)維護(hù)好城鎮(zhèn)居民的既得利益，必須對(duì)現(xiàn)有的土地管理制度進(jìn)行與時(shí)俱進(jìn)的優(yōu)化與改革，破除城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)二元化發(fā)展壁壘，從而為社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型減輕阻力。

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