對城鎮化進程中土地管理制度的改革方案

呂賢剛

摘 要：土地資源是城鎮和鄉村經濟發展的主要因素之一，對土地資源的合理分配，實現土地的有效利用是城鎮化發展進程中的重要內容。在目前的城鎮化發展過程中，土地管理制度還存在著一些不足，土地產權制度不完善、政府對土地管理控制不到位、城鄉二元土地制度的影響等因素都制約著城鎮化的建設和發展，政府部門需要針對土地管理制度中的問題進行改革和完善，以此推進城鎮化的發展進程。進而，本文對城鎮化進程中土地管理制度的改革方案進行的探究。

關鍵詞：城鎮化；土地管理制度；改革

一、城鎮化進程中土地管理中的難題

1、人口數量過多，人均土地占有量少

在城市化進程的不斷發展中，越來越多的農村人員向城市中涌進，在目前的城市中，人口數量已經達到的飽和狀態，過多的人口數量為城市的發展和建設增加了難度。為了改善這種情況，城市中的人口也逐漸向周圍的城鎮和鄉村轉移。雖然這種人口轉移方式為城市邊緣地區和鄉村提供了大量的人力，為城鎮化建設奠定了基礎。但是大量的人口數量也會對郊區和鄉村的土地承受能力有所要求。對于一些偏遠郊區來說，土地問題還不是那么嚴重，而對于經濟比較發達的城鎮，過多的人口也會使鄉鎮的人口承載量達到飽和的狀態，使城鎮居民的土地使用面積大大減少，不利于城鎮的經濟發展。城鎮化的建設和發展也是需要土地資源作為基礎條件的，與農村地區相比，其依賴土地發展的程度相對來說比較低，但也需要有土地資源支持。所以，在城鎮化發展的進程中，需要對人口數量和土地使用面積二者之間的關系進行協調，使二者共同發展。

2、經濟社會轉型中政府的土地管理調控不到位

我國目前正處于社會和經濟雙重轉型的關鍵時期，加上市場經濟波動帶來的影響，在城鎮發展過程中，一些開發商、企業單位不可避免會存在非法的土地買賣、濫用土地等問題，甚至部分地方政府部門也存在市場逐利行為。在這種大環境下，部分城鎮政府對于土地管理調控不到位，逐漸從“法治”轉向了“人治”，難以為土地管理制度的優化與改革提供堅實保障。從城鎮經濟發展方面來說，由于缺乏政府的宏觀調控，經濟建設用地比例上升，土地管理粗放，雖然在短時間內有助于提升城鎮經濟狀況，但是從長遠發展看，必然會引發一系列的土地問題，最終制約城鎮經濟的可持續發展。

3、城鄉二元土地制度的影響

我國土地管理的問題集中在兩方面：一是城鄉土地二元制；二是土地資源非市場化配置。在過去30多年的發展中，政府通過制度壟斷土地供應使得土地這一沉淀資產在變現過程中的資本增值得以迅速地投入到城市建設和經濟建設中，盡管伴隨著閑置、浪費、粗放式利用等問題，但這一方式在經濟發展的初級階段可以暫且認為是有效的。現在我國已經進入了穩增長、調結構的關鍵時期，面臨著“中等收入陷阱”的突破難題。如果繼續實行以前的土地制度，不僅不會助力經濟轉型，反而會產生負面效應。

從市場經濟的視角，人口、土地、資本這三大基本要素在城鄉之間應該是自由流動的，尤其是在移動互聯網時代，經濟資源的雙向和多向流動的效率會有更大的提升。但因為制度的不合理，導致我國現在城市和農村的經濟資源流動是單向的。未來通過土地制度及相關配套制度的改革，應該使這些經濟資源能在城鄉之間實現雙向的流動和互動。

二、城鎮化進程中土地管理制度的改革方案

1、土地市場化應遵循先資產化后資本化的路徑

一方面，土地意味著財富，土地的財產屬性以土地的效率價值為目標，不少西方國家基于該理論將土地私有合法化。但這種做法具有極大的短視性，往往會導致土地的過度集中、人地矛盾突出甚至引發政治危機。另一方面，土地不僅是受人支配的物，更是人類所賴以生存的自然基礎，土地所有權的制度設計與政治安全、經濟安全，乃至社會公平公正和社會穩定都有著密切的聯系。因此，土地也具有公共資源的屬性。從經濟學角度來看，土地是準公共物品，土地市場化應遵循先資產化后資本化的路徑，在保證當代人和后代人對土地公平、可持續、有價值的利用的同時，實現土地資源的市場配置效率的最大化。

2、對土地使用權進行改革

城鎮地區的土地產權制度的制定，可以有效促進城鎮化的建設腳步。在原有的土地機制上進行優化和改革，首先要確定土地使用權的獨立性，使其與土地所有權分離開來，把城市和鄉村的土地使用權進行統一化、規范化的管理，實現城市和鄉鎮的共同發展，促進農村的經濟發展。同時需要對土地產權制度進行維護和管理，使其可以長期穩定發展。建立使用權市場，要對城鎮中的土地進行合理的分配，保證每一塊土地都可以發揮出其真正的價值，提高土地的利用率。另外，在制度改革的基礎上，政府部門還需要對土地使用權市場進行監督和管理，制定完善的管理制度，使土地使用權市場在良好的環境下發展，并根據實際的土地使用情況，對使用權進行更新和完善，避免出現土地壟斷現象的出現。

3、政府應退出土地壟斷一級市場

我國地價持續增長的一個根本原因就在于政府完全壟斷了土地一級市場的供應，導致效率低下，使其始終處于供不應求的狀態，進而持續拉高地價。涉及小地塊、產業用地轉用等土地，需要經歷先收儲后“入市”的程序，但由于收儲成本或利益分配等問題又難以“入市”。未來政府應退出土地壟斷經營的一級市場，更多地讓市場發揮作用，提高土地配置效率、降低交易成本，使土地特別是存量用地與城市升級轉型相匹配。除了公共利益用地需要征收外，其他用地一律讓市場發揮作用，收益分配則通過所有者的收益和增值稅來調節。

4、界定好中央與地方政府的權限

中央、省級政府管宏觀，市縣負責規范和服務市場。中央及省級政府應通過制定空間規劃制定城市邊界和耕地、生態用地的保護紅線，控制防范城市建設的無序蔓延和保證糧食安全、生態安全，同時致力于實現公共服務均等化；微觀上應以放活為主，屬地化管理，不要再插手指標控制之類具體事務。政府決策應致力于社會公平的維護、資源的保護、公共設施的配套以及市場秩序的維持，讓市場充分發揮資源配置的作用。

結語：從目前的發展形勢開看，我國城鎮化建設正處于發展的初級階段，發展過程中的基礎設施條件還不完善，在修建的過程中會占用一定的土地面積，因此，為了保障城鎮化發展的順利進行，同時維護好城鎮居民的既得利益，必須對現有的土地管理制度進行與時俱進的優化與改革，破除城鄉、城鎮二元化發展壁壘，從而為社會和經濟的轉型減輕阻力。

參考文獻：

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