對閑置土地處置工作的認識和思考

常曉飛 陶佳錕

摘 要：隨著經濟發展，環境資源制約，閑置土地現象突出，閑置土地處置工作成為國土管理的重點工作。從多方面分析閑置土地產生的原因，有針對性地采取預防閑置土地措施，并提出閑置土地處置建議。

關鍵詞：閑置土地；成因分析；處置建議

近年來，我國土地資源緊缺、土地供需矛盾突出，同時，土地粗放浪費現象依然嚴重，閑置土地大量涌現。因此，研究解決閑置土地問題，提高土地利用效率，能夠加強對土地的利用和保護，從而更加有效地支撐經濟發展，閑置土地處置已成為當前國土資源利用和管理的重點工作。

1 閑置土地成因分析

閑置土地產生的原因是多方面的，在宏觀層面，有政策、體制不健全造成的土地閑置，有市場、經濟環境影響造成的土地閑置；在用地方面，有政府及有關部門管控管制造成的土地閑置，有用地主體自身原因造成的土地閑置。

1.1 制度機制不健全造成的土地閑置

改革開放以來，土地利用逐步有償有限年期使用，土地收益大部分收歸地方財政，漸漸成為地方財政主要來源，地方政府具有土地出讓和轉讓審批權，對用地的審批過于看重短期的收益，從一定程度上造成了閑置土地的產生；宏觀政策的變化，如征地拆遷政策的調整，金融體制改革，住房制度政策，經濟發展狀況等，對住宅和工業等出讓土地都會造成不同程度的影響，造成土地未能按照約定日期開發建設；在房地產開發用地方面，由于缺乏有效的市場機制引導，再加上法律法規等等限制性規定，土地已閑置卻又造成無法轉讓的局面，用地主體只有被動的接受閑置土地處罰措施；建設項目審批程序繁瑣，政府各部門缺乏協作，用地主體需要到幾個部門去辦理各項審批手續，還需要反復協調，這就造成了用地主體無法按時進場施工。

1.2地方政府及其有關部門造成的土地閑置

因地方政府及其有關部門造成的土地閑置主要存在幾個方面，一是拆遷未完成、基礎配套設施未到位等方面的原因造成的土地閑置，雖然國家規定土地必須凈地出讓，但在實際總是會出現“凈地不凈”和未達到五通一平條件的土地，這就造成了用地主體雖拿到了土地，卻不能夠按照約定動工建設，造成土地閑置；二是城市規劃調整造成的土地閑置，城市的發展建設隨著經濟發展不斷進步，城市的建設規劃也隨之發生著變化，用地主體在拿到土地后，未能及時地調整建設項目，各項審批無法通過，致使其無法按期開工建設，造成土地閑置；三是土地批后監管環節薄弱，監管查處力度偏軟，地方政府多年來一直“重審批輕監管”，對閑置土地工作重視不夠，日常監管查處松懈，沒有對閑置土地做好預防工作，也沒有及時對閑置土地進行處置，在一定程度上推動了閑置土地不斷發生。

1.3 企業自身原因造成的土地閑置

企業自身原因造成的土地閑置也存在幾個方面：一是用地單位在拿到土地后，尤其是房地產開發企業故意囤地，不按照約定時間開工，等待房價高漲或者樓市旺盛之時再動工建設，以謀取更高的經濟利益；二是用地主體自身資金不足，或者是資金周轉出現問題，在拿到土地后，無力動工建設，造成了土地閑置；三是用地主體由于資金債務糾紛，其所有的土地被地方法院司法查封，無法如期開發建設，造成了土地閑置；四是用地主體為追求利益最大化，臨時改變建設項目，頻繁調整規劃建設方案，造成建設前期周期過長，致使土地閑置。

2 對閑置土地處置建議

從閑置土地的成因來看閑置土地是由多方面因素造成的，對閑置土地處置也應從多方面入手，僅僅是在土地閑置后進行處置市不夠的，必須要完善政策機制，規范政府及其部門的行為，從項目招商、土地供應前期、開發建設審批、土地利用監管等全程進行加強，有效防止閑置土地的發生。

2.1 完善政策制度，強化執行力度，加強部門協調

完善土地出讓轉讓、土地出讓金、土地稅收等方面的法律法規，切實杜絕因政策制度等方面原因產生的閑置土地。同時，地方政府在土地管理工作中要嚴格執行國家對土地利用監管、土地出讓管理等方面的制度政策，加大執行力度，不能只顧自身利益，只看中土地出讓帶來的暫時性收益，要積極盤活存量用地，要在有效發揮土地價值方面做足工作，切實有效地從管理源頭上改變思想認識，對新建項目選址應首先考慮使用存量土地，特別是“批而未供、供而未用”的土地。

在建設項目審批方面，要切實加強發改、規劃、住建、土地、財政、環保等多個部門之間信息共享與協調合作，簡化相應的審批程序，改善工作方式，提高工作效率，杜絕因政府及其有管部門造成的土地閑置。

2.2規范土地市場，堅持執行“凈地”出讓制度

規范土地市場，強化市場調控機制，發揮市場對土地資源的基礎配置作用，有效地促進土地資源的優化配置。堅持“凈地”出讓，嚴禁未完成拆遷，基礎設施不配套、因高壓線和地下管道等不具備開發建設條件的土地直接供應，對大面積建設用地項目，應按照建設投資進度、投產運行情況，采取分期批地和供地的方式予以保障，防止大面積土地不能及時開發而造成閑置。同時，做好前期考察，對各類招商引資項目，要認真考察市場前景、產品類型、企業資金實力和信譽。優先支持符合國家產業政策、新興產業的項目發展，新建項目經集體討論決策后，再履行供地手續，確保土地“供的出、建的成、用的好”，防止因企業原因造成土地閑置。同時，將因自身原因造成土地閑置的企業納入“黑名單”監管，要嚴格禁止其在規定期限內參加土地招拍掛出讓競買活動。

2.3 強化土地批后監管，加大閑置土地查處力度

切實落實國土對土地的批后監管政策，加強土地利用動態巡查工作，對每一宗土地進行實時監管，并按要求及時錄入監管信息。對每宗土地超過合同約定的開工時間是否開工建設進行實時監管，對發生的未按期開工可能造成閑置的土地，督促未按期開工的企業按合同約定開工建設，對不按合同約定進行開工建設的企業，要及時采取限期開工等措施予以查處。做到早發現、早提醒、早制止、早處置，積極預防土地閑置。實行閑置土地清理處置工作常態化。通過土地利用動態巡查和土地市場動態監測監管系統，隨時清理閑置土地信息，對發現的閑置土地及時開展調查、認定和處置工作，嚴格按照規定進行查處。

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