京津冀流域區際生態補償制度之構建

尤曉娜 劉廣明

摘 要：目前，京津冀流域存在一體性與跨區域性、流域內環境資源分配與生態利益分享的不公性、流域生態空間的有限性與環境保護的嚴峻性等一系列問題，協同發展這一重大國家戰略的確立及深入推進為京津冀流域區際生態補償制度的構建提供了充分的政策依據。從京津冀流域區際生態補償制度構建的具體路徑來看，首先，要遵循權義公平配置、平等互利以及“誰受益誰補償，誰保護誰受償”等基本原則；其次，應秉持政府主導的基本模式；再次，應著重解決區際生態補償主體厘定、區際生態補償標準制定以及區際生態補償方式確定等關鍵性問題。

關 鍵 詞：京津冀流域；協同發展；區際生態補償制度

中圖分類號：D922.68 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）04-0036-08

作者簡介：尤曉娜（1981—），女，河北石家莊人，河北大學馬克思主義學院講師，法學碩士，研究方向為環境資源法；劉廣明（1979—），男，河北任丘人，河北大學政法學院法律系副主任，副教授，碩士研究生導師，法學博士，河北大學國家治理法治化研究中心研究員，研究方向為經濟法、環境資源法。

一般認為，區際生態補償是指在空間上相鄰的不同行政區域因處于某一特定的生態系統之中而存在生態依存關系，從而需要在相應區域間進行經濟補償以平衡區域間利益的生態補償形式。[1]區際生態補償適用于流域、大氣等諸多領域。區際生態補償發生的直接誘因在于獨立的生態系統因行政區劃被分割管理進而導致該區域內環境資源分配與生態利益分享不公，區際生態補償的實施有助于區際生態利益公平的實現、區域生態環境保護以及區域社會經濟的協調持續健康發展。在京津冀協同發展這一重大國家戰略的確立及深入推進的時代背景下，京津冀流域區際生態補償制度的構建理應被正式提上日程。

一、京津冀流域區際生態補償制度構建的必要性

（一）是由京津冀流域的一體性與跨區域性所決定的

作為水循環最基本的地域單元，流域是一個以河流為紐帶、以水資源為核心，在特定的地域范圍內整合了眾多生物種群、群落、生態系統元素的復合生態系統。[2]從自然屬性來看，流域具有顯著的一體性特征，是一個以河流為中心而由分水線包圍的獨立區域，是一個從源頭到河口的完整、獨立、自成系統的水文單元；[3]從社會經濟屬性來看，流域又具有突出的跨區域性特征，由水資源的多功能性、流動性等經濟與自然屬性所決定，流域與人類的生產生活緊密聯系，并由此形成多個經濟發展區域。京津冀地區大部分處于海河流域，①海河將京津冀連成一體，流域內的多數河流最終都在天津匯入海河并流入渤海灣，位于海河下游的天津因此有“九河下梢”的美譽，而北京、天津境內的河流（如大清河、子牙河以及潮白河、永定河等）則無一例外地流經或發源于河北省。海河流域在自然屬性上本是一體的，并因現行行政區劃而具有顯著的跨區域性特征，“山同脈、水同源”這一描述對京津冀而言可謂實至名歸，這也為京津冀流域區際生態補償制度的構建提供了客觀性基礎。

（二）是由京津冀流域環境資源分配和生態利益分享的不公性所決定的

京津冀“以水為媒”，海河將京津冀緊緊連接在一起，但受區域社會經濟發展差距、區域功能定位差別以及體制機制慣性等因素的影響，京津冀流域內水資源分配長期實行傾斜性配置，絕大多數水資源為京津兩市所占有和利用并由此推動了京津社會經濟的快速發展，而河北省則承擔了流域生態環境治理的重任并為此付出了巨大的社會經濟成本，進而造成了實質上的不公。有研究者認為，自建國以來，河北省就一直把保障北京、天津兩市的水資源供給作為一項任務，其結果就是北京、天津占用了大量廉價的水資源。[4]在計劃經濟時代，京津兩市對于海河流域水資源一直是無償“索取”。到目前為止，京津冀流域生態利益分享和環境資源分配不公的狀況也并未得到根本性的改變，京津冀流域內水資源的分配仍是在行政調控下進行的。據相關數據顯示：天津市用水的93%、北京市用水的80%均來源于河北省。②在環境資源價值觀和生態環境價值論的視閾下，生態利益不是免費的公益品，必須要處理好“栽樹”與“乘涼”“打井”與“吃水”的關系。[5]流域內環境資源分配和生態利益分享的不公為京津冀流域區際生態補償制度的構建奠定了合理性基礎。

（三）是由京津冀流域生態空間的有限性和環境保護的嚴峻性所決定的

京津冀是我國區域經濟發展的第三極，海河則是華北地區最大的流域并貴為我國七大水系之一，但海河流域的整體生態狀況不容樂觀：⑴流域生態空間有限，水資源貧乏。受經濟發展、氣候變化等主客觀因素的影響，京津冀流域的水資源承載力已超過警戒線。有研究數據表明：區域內水資源蘊藏量已由20世紀50年代末的280-290億立方米減少到21世紀初的140-150億立方米，區域內人均水資源量不足300立方米/年，僅為全國平均水平的1/7。①京津冀流域用水量占水資源總量的比例高達98.5%，已大大超過水資源可用量為40%的承載能力，②流域內的水資源基本上是“吃光、用過”，不僅沒有留下“生態水”，而且存在嚴重超采地下水的問題，無法保障“子孫水”，由此也危及到了整個區域的生態安全。[6]（2）水污染問題嚴重，環境保護形勢嚴峻。海河流域水污染問題一直比較嚴重，目前，劣Ⅴ類水已達40%以上，Ⅵ類水為30%以上，對人類有害的水近80%，海河已經成為一條嚴重病態的河流。[7]這不僅嚴重制約了地區社會經濟的可持續發展，而且直接影響到了民眾的日常生活。

水是“生命之源，發展之基”，對于京津冀而言，水資源貧乏且污染嚴重已成為關系地區社會經濟持續健康協調發展的核心問題。已有的成功經驗和失敗教訓均已證明，解決京津冀流域水資源問題，必須從流域整體區域角度考慮，針對流域的跨區域性現實，用生態文明建設理念、思路、方式、方法去解決現存問題。[8]而其中的關鍵就是建立京津冀流域區際生態補償制度，通過經濟利益的再調整、再分配以矯正京津冀流域生態利益分享中所存在的不公現象，保護流域生態環境建設（保護）者、流域生態利益受損者的權益，彌補其在流域環境資源分配和生態利益分享中所遭受的損失，補償其在流域生態建設（保護）中所支付的成本，進而有效調動其積極性，推進流域生態環境的治理與改善，促進京津冀流域區域社會經濟的持續健康協調發展。

（四）是由京津冀協同發展這一重大國家戰略的確立及深入推進所決定的

2014年2月26日，習近平總書記在北京主持召開座談會，專題聽取京津冀協同發展工作匯報并作重要講話，③京津冀協同發展由此被確立為重大國家戰略。習近平總書記還就推進京津冀協同發展提出了七項重點任務，其中之一就是“要著力擴大環境容量生態空間，加強生態環境保護合作，在已經啟動大氣污染防治協作機制的基礎上，完善防護林建設、水資源保護、水環境治理、清潔能源使用等領域合作機制”。[9]此后，協同發展領導小組成立，京津冀協同發展由此駛入“快車道”。2015年4月30日，中共中央政治局審議通過的《京津冀協同發展規劃綱要》明確要求：“在生態環境保護方面，打破行政區域限制，……加強生態環境保護和治理，擴大區域生態空間?！?2015年12月30日，國家發展改革委員會、環境保護部發布的《京津冀協同發展生態環境保護規劃》明確提出了三項制度建設要求，其中之一就是要“建立健全京津冀生態保護補償機制”。[10]京津冀協同發展，生態環境保護是率先突破之域、是核心內容，而包括流域在內的京津冀區際生態補償制度構建則是其題中應有之意。協同發展這一重大國家戰略的確立及深入推進不僅使京津冀流域區際生態補償制度的構建極具必要性，而且極具可行性。

二、京津冀流域區際生態補償制度構建的理路

（一）京津冀流域區際生態補償制度構建的原則

⒈權義公平配置原則。在現代法治社會，權利的公平享有和義務的合理承擔是所有主體在社會經濟生活中得以正常行為的基本前提，也是社會經濟良好秩序得以維護的必要條件。生態補償的實踐形式就是公平地分配權利與義務，并以權利與義務的分配為主線而融入社會整體公平訴求之中。[11]從權利享有和義務承擔的角度來看，生態補償就是多個利益主體（利益相關者）之間的一種權利與義務的重新配置和平衡的過程，實施生態補償必須要明確各利益主體之間權利與義務的關系，而各利益主體（利益相關者）身份和角色的確定也是以其權利與義務的明確為基礎的。[12]要確保生態補償的順利開展和有效實施，其前提就是要科學分析、合理界定區域之間、相關利益主體之間在環境資源分配和生態利益分享中的權利與義務關系，并在此基礎上確保利益相關者責、權、利的均衡統一。[13]由此可見，權義公平配置是京津冀流域區際生態補償制度構建需要遵循的基本原則之一。

⒉平等互利原則。平等是京津冀流域區際生態補償制度構建需要遵循的另一基本原則。其原因在于：不同于國家生態補償和區域內生態補償，區際生態補償是由所涉區域的相關主體通過平等協商、互助合作而得以實施的，區際生態補償中的關鍵主體——生態補償支付主體和生態補償接受主體之間并沒有行政管理或行政隸屬關系，而是處于平等地位。[14]堅持平等原則，意味著生態補償的直接利益相關方可以依托于協商機制來實現對生態補償的充分參與，有助于最大限度地發揮各主體的能動性，使其在利益機制的引導下，作出最符合社會效率的博弈選擇。[15]此外，京津冀流域區際生態補償制度的構建還應遵循互利的基本原則。其原因在于：區際生態補償的根本目的在于促進區域協調，因此，相關機制和制度的建立要在保障生態利益受損地區或生態環境建設地區應有利益的同時，實現對生態受益地區生態安全和可持續發展的維護。[16]如果說平等是區際生態補償得以存在的基礎，那么，互利則是區際生態補償目標得以實現的基本保障，是區際生態補償實施的基本遵循。

⒊“誰受益誰補償，誰保護誰受償”原則。京津冀流域區際生態補償制度的構建需要遵循“誰受益誰補償，誰保護誰受償”的基本原則，也就是說，在京津冀流域區際生態補償實施過程中，生態利益受益者應當對生態環境建設（保護）者和生態利益受損者予以相應補償，而生態環境建設（保護）者和生態利益受損者則有權接受這一補償。一方面，這一原則的確立是公平正義價值目標的具體體現。在現代市場經濟中，生態利益和環境資源并非是可以任意索取的“免費”午餐，基于公平原則，生態利益受益者理應與生態利益供給者共擔生態建設和保護的成本。[17] “誰受益誰補償”原則的確立可以有效避免在環境資源分配和生態利益分享中出現的“搭便車”現象以及生態環境保護上的“公地悲劇”。[18]另一方面，這一原則的確立是由區際生態補償的本質所決定的。從本質上講，區際生態補償就是生態利益受益者對生態環境保護（建設）者或生態利益受損者因環境保護與生態建設所進行的投入以及發展機會所受的損失進行的經濟補償，其實質是生態產品在不同主體與地區間的平等交易。因此，必須堅持“誰受益誰補償，誰保護誰受償”的基本原則，以形成對生態利益供給者的長效激勵和對生態利益受益者的應有約束，改變以往受益者或受益地區普遍存在的“搭便車”心理，幫助其樹立“誰受益，誰就必須付費”的生態產品消費觀念。[19]

（二）京津冀流域區際生態補償制度構建的模式

作為生態補償的核心內容之一，生態補償制度構建模式旨在解決生態補償由何種力量主導實施以及遵循何種基本規則開展等問題。在實踐中，主要有政府補償模式和市場補償模式之別，理論上亦有政府主導和市場主導之爭。一般認為，所謂政府補償模式，是指在政府主導下，以國家生態安全、社會穩定、區域協調等為目標，通過財政補貼、政策傾斜、項目實施、稅費改革和人才技術投入等手段來實現生態補償目的的補償模式；[20]所謂市場補償模式，則是指在市場機制作用下，相關主體通過平等協商達成環境資源分配和生態利益分享協議，進而實現生態補償目的的補償模式。政府補償模式具有補償形式的控制性、受益者補償的間接性以及資金來源的財政性等特點，而市場補償則具有補償主體的多元性、平等性以及補償實施的自愿性等特點。政府補償的具體形式包括財政轉移支付、政策補償、生態保護項目實施等，市場補償的具體形式則包括“一對一”交易、產權市場交易、生態標記等。從生態補償的發展歷程來看，生態補償實施之初均是以政府補償為主導的，市場補償是在生態補償發展到一定階段后才出現的。

一般認為，我國流域生態補償實踐起步于20世紀90年代末。從流域生態補償模式來看，以政府主導為顯著特征，即政府直接參與到流域生態補償的實施中來，政府行政執行成為推動流域生態補償開展和落實的主要動力和實施保障。其又可進一步劃分為政府間強制扣繳、上下游政府共同出資、政府間財政轉移支付等具體形式。[21]當前，除政府主導模式外，流域生態補償模式亦有所創新，突出體現在水權交易生態補償方式的產生與發展上。①就京津冀流域區際生態補償的模式選擇而言，筆者認為，應在借鑒已有實踐經驗的基礎上，基于京津冀的實際情況，采用政府主導模式，并積極推進以水權交易為代表的生態補償方式創新。其原因在于：政府主導模式具有啟動快、執行力強等優勢，而流域區際生態補償從總體來說還屬于新生事物，民眾的認知、接受和支持還需要一個過程，市場補償模式的實施條件和作用環境的形成則需要較長時間。

三、京津冀流域區際生態補償制度構建的關鍵節點

由于所涉利益主體眾多、各方訴求差異較大，加之受生態價值評估技術不成熟、橫向協調及財政轉移支付機制缺失等因素的影響，很長一段時期以來，流域區際生態補償基本上處于“說多做少”的狀態，實際工作推進緩慢，可謂“知易行難”。[22]就京津冀流域區際生態補償制度的構建而言，應在吸收已有實踐經驗、借鑒前人研究成果、立足于京津冀流域實際情況的基礎上，著重解決好以下關鍵性問題：

（一）準確厘定京津冀流域區際生態補償主體

作為生態補償得以順利實施的基本前提，生態補償主體的厘定旨在解決“誰補償”“誰受償”這一關鍵性問題，這也是京津冀流域區際生態補償制度構建所需完成的首要任務。目前，學界對生態補償主體的厘定仍存在認識上的分歧，對“主體”這一概念的界定尚有不同認識，如有的研究者將生態補償接受主體界定為生態補償對象或者生態補償客體。①此外，學界對生態補償主體的構成、生態補償支付主體與接受主體的范圍等亦存在不同認識。

筆者認為，就京津冀流域區際生態補償主體的厘定而言，應以發展的眼光來看待。在流域區際生態補償的初創及發展階段，采用政府主導模式，將政府界定為流域區際生態補償的關鍵主體。具體來說，在流域中，作為生態利益受損地區、生態環境建設（保護）地區以及環境資源輸出地區的政府應成為流域區際生態補償的接受主體，①而作為生態利益受益地區、環境資源輸入地區的政府則應成為流域區際生態補償的支付主體。待流域區際生態補償發展到一定階段，社會對其具有一定的認知度、接受度與支持度之后，民眾、企業及社會組織亦應成為流域區際生態補償的主體。

（二）科學制定京津冀流域區際生態補償標準

作為關涉生態補償效果、決定生態補償能否順利實施的另一關鍵性問題是生態補償標準，其是用以確定生態補償數額、強度的依據或準則，即“補償多少”?？茖W制定生態補償標準，不僅有助于實現相關主體的利益平衡、所涉地區的協調發展，而且有助于促進環保外部成本的內化。[23]因此，生態補償標準的制定系生態補償制度構建的核心內容和關鍵環節。但從生態補償已有實踐來看，其還存在諸多問題，突出表現在生態補償標準整體偏低、過于籠統與單一、缺乏動態調整等方面。就京津冀流域區際生態補償而言，在補償標準的制定上，要綜合考量流域水環境治理成本、水土流失防治成本、足額水量獲取成本以及發展機會喪失成本等多重因素，并通過平等協商的方式予以確定，唯有如此，才能確保制定的流域生態補償標準科學合理。需要強調的是，生態補償標準的制定還要充分考慮社會認知度和支付主體的接受程度，要確保生態補償利益相關主體之間進行充分溝通，并引入第三方評估機制，使其為標準的制定提供客觀、專業的支持。

（三）合理確定京津冀流域區際生態補償方式

作為支付主體對接受主體進行補償的具體形式，生態補償方式旨在解決“怎么補償”的問題。在補償標準確定的情況下，不同的補償方式會使生態補償產生不同的社會經濟效果，在特定情形下，甚至會決定生態補償項目的成敗與否。從生態補償的已有實踐看，在補償方式的確定上還存在較多問題，突出體現為補償方式過于單一：⑴已有生態補償以政府補償為主導，缺乏市場補償的應用和社會補償的參與。⑵已有生態補償以資金補償方式應用較多，產業扶持、技術援助、人才支持、就業培訓等其他補償方式未受到應有的重視。[24]⑶已有生態補償方式重“輸血”而輕“造血”，從而不利于生態補償接受主體或地區的長遠發展和經濟狀況的根本改善。

生態補償方式的合理確定是京津冀流域區際生態補償制度構建需要解決的關鍵性問題。為更好地實現生態補償的目的，在京津冀流域區際生態補償實施過程中，首先，要實現補償方式的多元化，除專項資金這一傳統方式外，②實物補償、能力補償、政策補償等間接補償方式同樣不可或缺。唯有如此，才能給京津冀流域生態環境建設（保護）者提供源源不斷的生態環境保護動力，從而形成生態環境保護與經濟社會發展有效協調的良好態勢。[25]其次，要積極創新生態補償方式，其中，水權交易方式應該成為生態補償方式創新的重點。所謂水權交易方式，是指以市場機制為基礎，通過水資源使用權的有償轉讓以實現生態補償目的的生態補償方式。在京津冀流域區際生態補償實施中，若要推進水權交易方式的應用，需要從多個方面創造其發揮作用所必須具備的基本條件，其中最關鍵的是要推進水資源初始產權的界定與分配。

總之，水是京津冀流域生態利益關聯的關鍵性要素之一，海河則把京津冀地區真正串聯為一體，京津冀流域區際生態補償制度的構建有其充分的現實正當性；而京津冀協同發展這一重大國家戰略的確立及“稻改旱”①工程試點工作則為京津冀流域區際生態補償制度的構建提供了可行性基礎。但需要注意的是，京津冀流域區際生態補償絕不僅限于流域，大氣、固廢處置等領域亦應建立相應的生態補償制度，唯有如此，才能真正實現京津冀流域區際生態環境的有效治理和經濟社會的持續協調健康發展。

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（責任編輯：高 靜）