氣改 氣價 氣荒
——2017年天然氣行業三大關鍵詞

□ 劉滿平

價格改革是整個天然氣體制改革的“牛鼻子”和“先行者”，通過價格改革，倒逼整個體制改革。

2017年可以說是我國天然氣行業跨越式發展的一年，與相對平靜的石油行業改革相比，天然氣行業改革與發展可以說是波瀾壯闊、聲勢浩大、引人關注、影響深遠。在這一年里，體制改革方向逐漸明確；主體能源地位得到確認；政策支持日益明朗化；市場需求爆發式增長，供求矛盾凸顯；行業問題越發顯現，等等。總的來說，可以用6個字來概括：氣改、氣價、氣荒。

氣改：支持政策出臺，改革頂層設計頒布，全產業鏈改革推進

1.支持政策不斷出臺，助推天然氣成為主體能源

天然氣在我國能源中的戰略定位決定了整個天然氣行業的發展方向，也事關我國能源消費結構轉型、人民群眾生活環境改善、生活質量提高。2017年1月17日國家能源局公布《能源發展“十三五”規劃》《天然氣“十三五”規劃》，首次明確“發揮市場配置資源的決定性作用”，到2020年天然氣綜合保供能力應達到3600億立方米以上，天然氣消費占一次能源消費比例在8.3%～10%，加快推動天然氣市場化改革，建立覆蓋全行業的天然氣監管體制。2017年6月23日國家發改委印發《加快推進天然氣利用的意見》，總體目標為2020年天然氣在一次能源消費結構中的占比力爭達到10%，逐步將天然氣培育成為我國現代能源體系的主體能源。兩大文件均進一步明確了天然氣在我國能源發展中的定位，將天然氣的發展定位于主體能源之一，規劃制定了明確的天然氣利用方向。另外，5月，國家發改委、國家能源局印發《中長期油氣管網規劃》；財政部等聯合發布《關于開展中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點工作的通知》，提出以中央財政補貼的方式支持北方地區清潔取暖改造；8月，環保部聯合其他部委及六省市地方政府下發《京津冀及周邊地區2017～2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》，要求10月底前全部“2+26”城市完成以電代煤、以氣代煤300萬戶以上；12月，10部委共同發布《北方地區冬季清潔取暖規劃(2017～2021)》，其中提出宜氣則氣，宜電則電，盡可能利用清潔能源，加快提高清潔供暖比重。

“氣荒”危機爆發。東方IC 供圖

“煤改氣”要循序漸進。東方IC 供圖

不僅國家層面高度重視，各省也出臺一系列鼓勵行業發展的政策法規，而且各省發展目標相對明確，上下聯動，眾多利好政策助推天然氣成為主體能源。例如，四川、重慶、江蘇、上海等改革試點省市率先出臺了相關的規劃，重慶成立交易中心、上海開始線上競價、四川逐步開發用戶的直供、江蘇開展沿海輸氣管道的建設等。其他省份也均明確了天然氣的發展方向，尤其是加大工業領域天然氣用能替代力度等方面，有明確的要求，為擴大天然氣消費市場提供有力支撐。

2.改革頂層設計方案頒布，全產業鏈條改革不斷推進

在經歷了3年4個月的醞釀、多方力量博弈及各種預測后，2017年5月21日，國家頒布《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》，提出允許符合準入要求并獲得資質的市場主體參與常規油氣勘查開采；實行勘查區塊競爭出讓制度和更加嚴格的區塊退出機制；規范礦業權流轉機制，允許油氣企業之間以市場化方式進口礦業權轉讓；建立和完善油氣地質資料公開和共享機制等。同時，新版《礦業權交易規則》出臺，將油氣礦業權納入交易體系中。作為改革頂層設計方案，《意見》突出了問題導向，對油氣行業的上中下游改革均明確了市場化方向，將有利于釋放競爭性環節市場活力，形成多元市場競爭格局。

另外，早在改革方案發布之前，我國就一直在緊鑼密鼓地不斷推進油氣行業全產業鏈條改革。例如，在上游勘探開采部分，2011年渝黔頁巖氣探礦權首次以招標方式出讓。2012年國土資源部第二輪公開采用競爭出讓的方式招標20個頁巖氣區塊，面向多元主體，16家企業中標。2015年新疆石油天然氣勘查區塊公開招標5個油氣勘查項目。

2017年我國油氣上游探礦權機制改革繼續推進。探礦權出讓方面，1月新疆啟動了第二輪油氣勘查區塊面向社會招標。在這輪招標中，中國石化、中國石油、中國海油3家單位共退出在新疆的30萬平方公里、近30個油氣勘查區塊。6月國家印發《礦業權出讓制度改革方案》，要求以招標拍賣掛牌方式為主，全面推進礦業權競爭出讓。7月國土資源部發布《貴州省正安頁巖勘查區塊探礦權拍賣公告》。8月山西10個煤層氣區塊探礦權在山西省公共資源交易中心通過幾輪激烈競爭，全部出讓成功，5家民營企業獲得10個煤層氣區塊的探礦權。12月國土資源部再次發布公告，對新疆塔里木盆地柯坪西區塊等5個石油天然氣勘查區塊探礦權以掛牌方式公開出讓。

在探礦權出讓引入招標競爭機制同時，現有礦權流轉也在逐步加速。2017年年中，中國石油開始啟動東西部油田首批礦權內部流轉工作。12月鄂爾多斯、四川、柴達木三大盆地及部分外圍盆地的16個探、采礦權區塊進行流轉。其中流出礦權的有西部的長慶油田、青海油田、西南油氣田，接受礦權的有東部的大慶油田、遼河油田、華北油田及玉門油田。隨后，中國石化礦權區塊內部市場化流轉改革也隨之啟動。12月18日中國石化華北油氣分公司和河南油田簽署旬邑-宜君礦權區塊移交協議，區塊正式流轉至河南油田。隨著“兩桶油”首批礦權內部流轉改革的啟動，未來將有更多的區塊加入其中，油田板塊的礦權、儲量、技術、人力等資源資產被盤活。

中游管道改革也取得了重大突破。國家《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》正式出臺不久，中國石油公布旗下西南管道等8家公司2016年的運輸成本，中國石化公布榆濟線和川氣東送兩條管道運輸成本信息。8月國家又公布了13家天然氣跨省企業的管道運輸成本和價格，其中有10家來自中國石油和中國石化。管道信息的公開，為未來第三方公平準入跨出了關鍵一步。

下游改革主要集中于油氣企業自身的市場化改革。一是進行業務重組和公司上市。2月份中國石油在不到兩周的時間內前后上市了兩家公司——中油資本和中油工程。11月中國石油對工程技術業務進行重組改革，包括物探、測井、油建業務在內的10家企業簽署了交接協議。二是擴大油氣田自主經營范圍。12月中國石油審議通過《六家油氣田擴大經營自主權改革試點建議方案》，在遼河、吉林兩家油田繼續深化改革，新增新疆、大港、華北、吐哈4家油田開展自主經營試點改革。中國石化勝利油田、中原油田也開展自主經營改革。三是進行公司制改制。11月和12月中國海油、中國石油先后更名為“中國海洋石油集團有限公司”“中國石油天然氣集團有限公司”，企業性質由全民所有制變更為有限責任公司。同時，油氣企業加快了“三供一業”分離移交和醫院社會化改革的步伐，企業負擔減輕，市場競爭活力將會增強。四是向綜合能源企業轉變。中國石油、中國石化相繼成立了售電、物業等專業化公司，加入電力、物業等業務的市場競爭。

氣價：改革密集推進，矛盾依然突出，價格快速上漲和下跌

價格機制是整個天然氣產業體制改革的核心之一，當前天然氣很多問題雖然很多是產業體制改革不到位、競爭主體不夠多等問題，但最終結果都集中于價格上。可以說，價格改革是整個天然氣體制改革的“牛鼻子”和“先行者”，通過價格改革，倒逼整個體制改革。

1.氣價改革密集推進

科學規范政府定價行為，加強包括天然氣行業在內壟斷行業的價格監管。為全面深化價格機制改革，建立健全壟斷行業科學定價方式，加強對政府制定價格商品和服務的成本監管，規范政府制定價格成本監審行為，推動供給側結構性改革，2017年國家發改委出臺了《關于全面深化價格機制改革的意見》《關于進一步加強壟斷行業價格監管的意見》《政府制定價格成本監審辦法》等眾多政策文件，推動政府價格政策制定、價格監管更加科學化、合理化、精細化和法制化。

加強天然氣自然壟斷環節的輸配價格監管，打通最后一公里。6月份國家發改委印發《關于加強配氣價格監管的指導意見》，規定“準許成本+合理收益”的配氣價格定價原則。規定配氣的準許收益按照有效資產乘以準許收益率計算確定，準許收益率為稅后全投資收益率，按不超過7%確定。自此，從跨省長輸管道到省內短途運輸管道再到城鎮配氣管網等各個環節，較為完善的天然氣產業鏈價格監管制度框架初步建成。

下調基準門站價格，出臺北方地區清潔供暖價格政策，支持天然氣的利用和發展。6月1日中國石油等五大公司首次公開長輸管道企業成本信息。8月30日國家發改委公布天然氣跨省管道運輸價格核定結果。核定后，13家天然氣跨省管道運輸企業管道運輸平均價格比此前下降15%左右，新核定價格自9月1日起實施。根據這一核定結果及天然氣增值稅稅率調整情況，國家發改委同步將各省(區、市)非居民用氣基準門站價格每千立方米降低100元。此外，為加快推動清潔供暖工作，國家發改委出臺《關于北方地區清潔供暖價格政策的意見》，明確“煤改氣”門站價格，鼓勵采暖用氣單獨制定階梯價格制度。

引入競價交易機制，由企業在公開平臺通過競爭確定價格。2017年1月繼上海之后，我國第二個國家級大宗能源商品交易中心——重慶石油天然氣交易中心掛牌成立。4月克拉瑪依市獲準籌建我國第三個油氣交易中心——新疆油氣交易中心。7月20日上海石油天然氣交易中心開展首次線上專場競價交易，通過激烈的競價，當天總共掛出64筆賣單，掛單量從20噸到3000噸不等，最終全部成交。從9月開始，上海石油天然氣交易中心進行多次管道天然氣競價交易，用戶可以自主選擇交收方式，這是推進天然氣價格市場化的重要嘗試，為迎接天然氣產業體制改革、實現天然氣管網獨立與價格市場開放積累經驗。

2.市場機制不健全，價格矛盾依然突出

主要體現在：一是天然氣定價制度存在兩種“雙軌制”，分別是價格受管制的管道氣與價格不受管制的LNG等；價格難以調整的居民用管道氣與價格可以適當波動的非居民用管道氣，為供氣企業謀取自身利益提供了一定操作空間。二是競爭性環節尚未實現市場化定價。目前天然氣銷售門站價格為政府基準定價，包括出廠價（進口采購氣價）和管輸費，這種將兩者綁定到一起的定價模式不利于管網設施的第三方公平準入。三是差別化定價體系尚未建立健全，季節性氣價和調峰價格未全面推廣，不能及時反映天然氣價格與供需關系變化。四是居民、非居民用氣“交叉補貼”問題突出，抑制天然氣在發電、交通、工業燃料等領域的大規模利用。五是現有交易中心建設仍處于較低水平，其交易規則、會員覆蓋和交易量等與國際一流水平相比仍存在較大差距，短期難以取代政府基準定價成為新的價格基準。

3.LNG價格快速上漲和下跌

2017年，因工業生產、燃氣發電、化工等領域用氣需求較快增長，加上“煤改氣”需求增量較大，我國天然氣市場需求出現爆發式增長，尤其是自11月北方地區逐漸進入采暖季之后，市場需求持續維持高位，再加上部分氣源的不穩定因素，導致全國出現大范圍供應短缺，多地進入應急狀態。伴隨“氣荒”而來的就是完全由市場定價的LNG價格短時間內出現暴漲，從4000元/噸一度超過1萬元/噸，達到近期的高點。在漲價最嚴重的華北地區，12月22日山東省LNG價格達到11100元/噸。陜西榆林煤炭交易中心LNG最高接收價格漲至1.2萬元/噸。之后由于有關部門采取一系列措施，努力緩解天然氣供需緊張的局面，LNG價格也出現了回落。

氣荒：成因復雜，影響巨大，采取多種措施應對

“氣荒”其實并不是2017年冬天的獨特現象。早在2005年冬季，北京就有過“氣荒”，許多加油站都出現汽車排成“長龍”等候加氣的現象。2009年全國多地也上演過“氣荒”。然而在2014～2016年，在國內經濟下行壓力加大及國際油價下跌的大背景下，需求放緩致使天然氣供應出現過剩，加上基層使用天然氣的積極性不高，甚至出現“氣改煤”的逆流，長期以來面臨的“氣荒”卻變成了“荒氣”。直到2017年6月，國內天然氣市場增長仍非常緩慢。三大油氣公司還因為油價持續低位形成虧損，天然氣增長又無法彌補油的虧損，焦急萬分。然而從9月開始，國內天然氣供求形勢轉眼間發生改變，之前“荒氣”就變成了“氣荒”。“氣荒”與“荒氣”交替出現，反映了我國天然氣市場長期供需失衡的矛盾依然在持續。

針對2017年冬天“氣荒”的形成原因，眾說紛紜，各有側重。形成氣荒的原因有多種，既有需求側的原因，也有供給側的原因；既有主觀因素，又有客觀因素；既有市場上的原因，也有外在政策的推動。例如，需求側方面，2017年以來隨著宏觀經濟形勢好轉，天然氣性價比提升，工業生產、燃氣發電、化工等領域用氣需求較快增長；LNG汽車市場回暖；環保監管力度加大；“煤改氣”不斷推進，國內天然氣消費出現爆發式增長，消費量進入一個前所未有的峰值。供給側方面，主要管道氣源供應方中亞國家意外減供；國內油氣企業天然氣投資和陸上管網擴產規劃減緩；原定于2017年投產運營的中石化天津LNG接收站未能如期上產；100萬～200萬立方米/日的焦爐煤氣由于環保原因被叫停，無法供應。主觀方面，是中央與地方、不同部門之間政策不協調，對2017年天然氣需求迅速增長估計不足，部分地方政府應急預案不健全，盲目推進“煤改氣”工程等。所以，不能把形成“氣荒”的原因單獨歸結于價格改革、“煤改氣”等其中一個因素身上，應全面地分析問題。

盡管當前有關部門采取了多種措施應對，國內氣荒現象在一定程度上也得到緩解，但從長期看，要想徹底地解決此問題，只有按照《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》要求，通過加大天然氣體制改革力度，放寬全產業鏈市場準入，鼓勵更多的社會主體參與天然氣開采、進口，通過增加市場主體數量，促進競爭等來實現。具體來說，一是“開源”，加大國內天然氣資源勘探開發力度，積極支持企業多元化進口海外天然氣資源，提高天然氣供應能力。二是“擴建”，加快跨境天然氣管道、沿海液化天然氣接收站等天然氣基礎設施建設；另外，要加快儲氣庫建設，建立完善的天然氣儲備體系。三是“開放”，加快天然氣基礎設施向第三方公平開放，促進天然氣管網互聯互通，逐步形成區域性乃至全國性管網。四是“深化”，應按照“放開兩頭，管住中間”和“讓市場在資源配置中起決定性作用”的改革思路，進一步深化天然氣價格機制，逐步理順存在的問題。