這種困局其實是可控的

劉文

改革開放40年來，我國社會經濟發展取得了突出成就，不同時期的農民工為此做出了巨大貢獻，他們不僅是城市建設的主體力量，也是農村家庭收入的主要來源。隨著我國人口年齡結構的變化，農民工老齡化水平也在提高。

國家統計局發布的《2016年農民工監測調查報告》顯示，2016年農民工總量達到28171萬人，50歲以上農民工所占比重為19.2%，超過5000萬。第三次全國農業普查主要數據公報（第五號）則顯示，2016年全國農業生產經營人員31422萬人，年齡55歲及以上的有10551萬人。20世紀80年代以前進入城鎮謀生，戶籍仍在農村的第一代農民工正逐漸退出經濟建設主體隊伍行列，這些出生在20世紀50、60年代，年齡已超過55歲，或者接近退休年齡的“高齡農民工”面臨留城難、回鄉難，不得不延遲務工身份，如何解決其養老保障問題，引起社會各界關注。

就業和養老雙困境

留城難。與中青年農民工相比，高齡農民工不具備年齡優勢，整體受教育程度偏低，缺乏技能，在其人生的中晚期階段，面臨著更大的辭工風險。

回鄉難。在目前城鄉二元結構依然堅挺的背景下，高齡農民工在農村渡過晚年還是理性的選擇。很多高齡農民工不得不選擇回鄉養老，然而再次融入鄉村社會并不容易。50后、60后的農民工，適應城市生活幾十年后，再回到鄉村，存在文化生活方式、心理、價值認同上的諸多不適應。同時，新一代農民工繼續進城，傳統的養兒防老模式難以代際傳遞。

老無所養。大部分高齡農民工未富先老，缺乏養老保障。我國養老制度從1998年開始全面構建，然而，大部分第一代農民工沒有給自己的養老保險做長遠投入，制度的剛性機制與現實運行制約了他們參加養老保險的選擇。按政策規定，非本地戶籍的農民工和所在單位要共同承擔參加《城鎮職工基本養老保險》的“三方”繳費比例，只有在累計繳費15 年后才能由農民工本人按月領取保障的養老金。據測算，各類保險的繳費率超過40%，不少企業因不愿或難以承受這個壓力，而不能給予農民工到位的權益保障。農民工非正規就業比例高，流動性強，60%以上的農民工沒有簽訂就業合同，能在同一家就業崗位繳滿15年的農民工很少，經常出現中斷社保，甚至棄保，對養老制度保障參與嚴重不足。

為推進城鄉居民養老保險全覆蓋，我國社會化養老保險制度一直在探索建設。2012 年國家“十二五”發展計劃用三年時間實現社會養老保險全覆蓋，這樣，第一代農民工不論是外出務工還是本地務工，都有參保的納入路徑。年滿60周歲就能領取的基礎養老金是國家依據地方實際物價水平對基礎養老金做的統籌保障，但由于生活壓力，以及缺乏參保意識，已在戶籍地納入城鄉居民基本養老保險參保的第一代農民工繳納金多在100元最低檔。由于大多數高齡農民工未能參保，依靠按月支付的基礎養老金還不足以實現其養老所需。一些貧困的高齡農民工不得不繼續工作以獲得收入，然而，超過退休年齡繼續就業是否存在勞動關系卻是司法實踐中一直存在爭議的話題。

完善高齡農民工養老體系制度

首先，加大力度統籌和規范高齡農民工社會養老保險、醫療保險等基本保障，將應保盡保真正落實。2014 年全國實行統一的城鄉居民基本養老保險制度，將“新型農村社會養老保險”和“城鎮居民社會養老保險”合并實施，建立農民工養老保險個人賬戶的累加、結算、轉移等多項支付平臺，激活分散于多地的個人養老賬戶資金，實現個人養老保險在戶籍地轉移接續，這將改變高齡農民工的養老參保意識，讓就業不穩定的農民工有穩定的養老保障。

然而，由于歷史、發展戰略、國家政策、區域經濟發展水平差異等影響，各地區高齡農民工能夠享有的養老保障水平不盡相同，為此，從中央到地方政府，應通過財政制定實施更加可行的保障高齡農民工養老生活的政策。同時，提高對農村的公共教育支出，支持農村子女接受教育和培訓，更好的促進農村地區代際收入流動性的提高，使農村貧困群體擺脫“貧困收入陷阱”，打開其子女向上流通的渠道。使第一代農民工能夠真正共享改革發展成果，安度養老生活。

其次，為貧困、有工作能力的高齡農民工提供繼續就業的機會和法律保障。一是在城鎮建立分技能類別，包括門衛、警衛等勞動力供需信息的溝通體系，使雇主和求職者及時、準確獲得信息，有效地調節高齡農民工供給與需求。同時，政府應建立和完善老齡人力資源雇傭的法律制度，使高齡農民工資源配置有規則可循。二是發展鄉村經濟，利用農村優勢資源，發展吸納就業能力強的勞動密集型產業和服務業，為返鄉高齡農民工提供就業機會。近年來，隨著美麗鄉村建設和農村產權制度改革，農村主導產業得以培育，村集體經濟發展壯大，基礎條件改善，公共服務和社會保障體系逐步健全，為高齡農民工返鄉創造了條件。各地政府應加強基層組織建設，促進鄉村綜合實力全面提升，以財政金融為支撐，利用和引導光伏發電、電子商務、現代農業和鄉村旅游、來料加工等，以教育、文化、安居、健康、助老等工程為保障，為鄉村接納返鄉高齡農民工創造更好的條件。

再次，加強鄉村社會治理，構建高齡農民工養老保障的社會支持體系。進城打工的農民工社會網絡主要是由親屬和老鄉群體構成的熟人網絡，以及當地朋友和同事構成的，返鄉回歸“農民”身份之后，其人際交往圈、社會關系均發生了較大變動。因人力資本受限，高齡農民工難以通過自我努力而獲得更多鄉村發展機遇，加大了對他人的依賴。隨著返鄉農民工規模的擴大，福利保障不完善，“晚年無依”的精神壓力，各種生活困難，累積成的諸多社會問題勢必對鄉村社會造成沖擊。將返鄉農民工納入到鄉村治理的框架中，幫助他們重新融入當地社會，并轉變為促進鄉村發展的重要力量，就成為解決農村養老問題的一個重要維度。

最后，探索家庭、社會和政府結合的多元化養老模式，讓高齡農民工養老無后顧之憂。加強農村養老服務機構建設管理，推動養老服務業轉型升級，將返鄉高齡農民工人口供養機構建設納入各地養老服務業規劃，促進供養機構向區域性養老服務中心轉型發展。推進農村高齡特困人員供養機構安全設施改造，組織開展養老院服務質量建設專項行動，提高農村養老機構管理服務水平。通過道德引領、村規民約約束、司法干預等方式推進“子女盡責、集體擔責、社會分責、政府負責”的養老格局。采取政府購買服務方式，滿足居家養老的高齡農民工情感需求，鼓勵鄰里守望互助，為高齡農民工構筑“幸福晚年”屏障。