中央普惠金融發展專項資金發放的地域對比分析

彭軍

摘要：本文對財政部公布的《2017年普惠金融發展專項資金提前下達情況匯總表》進行了直接分析和調整后分析。分析結果表明，一是現有的發放情況充分體現了中央支持邊疆地區、少數民族地區和不發達山區普惠金融事業發展的精神；二是中央財政的主動調控性略顯不足，存在部分發達地區收益較多的問題；三是諸如新疆和寧夏等部分省（市）在推進普惠金融事業中取得突出成績的經驗值得推廣學習。

關鍵詞：普惠金融；專項資金：轉移支付

財政部為“加快建立普惠金融服務和保障體系，加強普惠金融發展專項資金管理”于2016年會同有關部門制定了《普惠金融發展專項資金管理辦法》，緊接著公布了《2017年普惠金融發展專項資金提前下達情況匯總表》，分省（市）列明了2016年“縣域金融機構涉農貸款增量獎勵、農村金融機構定向費用補貼、創業擔保貸款貼息及獎補”三項提前下達數。為了解中央普惠金融發展專項資金的分省（市）發放特點，并以此為契機了解各省（市）普惠金融的發展狀況，故對該數據進行如下分析。

一、原始數據分析

（一）普惠金融發展專項資金

將各省（市）資金總量按照從大到小的順序進行排列，以資金躍變處為界可以劃分如下四個梯隊（具體見圖1）。

第一梯隊有云南、河南、陜西、四川、江西，資金范圍為98300～72442萬元；

第二梯隊有貴州、湖北、甘肅、湖南、內蒙古、新疆、山東、黑龍江、安徽，資金范圍為62486～43524萬元；

第三梯隊有寧夏、廣西、重慶、遼寧、吉林、福建、河北、浙江，資金范圍為30212～15219萬元；

第四梯隊有山西、江蘇、青海、廣東、天津、西藏、海南、上海、北京，資金范圍為7461～274萬元。

分析發現，中央在山區和人口高密度地區發放資金相對較多，其次是邊疆和農業大省，最后才是發達地區和人口密度較低地區。

（二）縣域金融機構涉農貸款增量獎勵

縣域金融機構涉農貸款增量獎勵的設置是為了發揮財政資金對縣域經濟發展的支持和推動作用，引導縣域金融機構加大涉農貸款發放力度。獎勵條件是“對縣域金融機構上年涉農貸款平均余額同比增長超過15%的部分，按2%的比例給予獎勵。對年末不良貸款率高于3%且同比上升的縣域金融機構，不予獎勵”。考慮到該獎勵是中央財政根據當地縣域金融機構實際貸款發放情況的事后獎勵，因而相關獎勵發放的主動性還是掌握在地方財政和當地縣域金融機構手中（具體見圖2）。

分析數據發現，貴州和新疆兩地2016年涉農貸款增量獎勵遙遙領先于其他地區，主要得益于2015年兩地涉農貸款以23.8%和6.8%的同比增速實現了6003億元和5823億元的放款量。貴州涉農貸款發放量的高增長使得煙草、畜牧業、中藥材、馬鈴薯、茶葉等農業支柱產業得到快速發展，而新疆則是現代畜牧業、林果業、設施農業等特色農業。緊隨其后的甘肅和四川分別以27.3%和11.5%的增速實現涉農貸款發放5274億元和13805億元。涉農貸款增速較高的甘肅和增量較高的四川卻沒有拔得頭籌，由獎勵條件推測可能是因為甘肅部分縣域金融機構只滿足了增速條件沒有滿足不良率條件，以及四川部分縣域金融機構不滿足增速條件所致。

（三）農村金融機構定向費用補貼

農村金融機構定向費用補貼的設置是為了引導和鼓勵金融機構主動填補農村金融服務空白，擴大農村金融服務覆蓋面（具體見圖3）。

分析發現，中央財政向四川和新疆等少數民族、邊疆地區發放的農村金融機構定向費用補貼相對較多，這符合中央財政應該重點支持金融服務相對滯后地區的政策初衷。另外，以畜牧業為主導并且具有地廣人稀特點的西藏所獲中央支持卻最少。進一步了解發現，當地金融機構主要依據《財政部關于實施西藏自治區金融機構利差補貼和特殊費用補貼有關問題的通知》（財金〔2011〕183號）每個分支機構每年享受35萬的補貼。這說明本次分析的數據并不是中央向地方相應財政專項轉移支付的全貌，僅僅是局部層面部分特征的反映，這或許也能解釋具有同樣產業特征的青海享受中央支持相對較少的原因。

分析還發現作為發達地區的浙江所獲中央支持力度位列第三。盡管浙江西部地區屬于山區，交通和經濟落后于省內東部地區，但是仍然要比國家西部地區的山區要好很多。浙江的特例說明，中央在該項政策中的主動裁量權太少，很容易導致“地方財政越有實力補，地方所獲補貼就越多”現象的發生。

（四）創業擔保貸款貼息獎補

創業擔保貸款貼息獎補的設置是為了以創業創新帶動就業，助力大眾創業、萬眾創新，減輕創業者和用人單位負擔（具體見圖4）。

分析發現，中央財政重點支持中西部人口較多的省（市），這也符合該項政策鼓勵個人和小微企業積極創業的初衷。創業擔保貸款為公共財政—金融部門—社會資本有效聯動機制的建立提供了契機，打破了金融支持中小微經濟主體的瓶頸，疏通了資金血液支持實體經濟發展的輸出管道。

二、人均數據分析

我國幅員遼闊、人口密度差別較大，在分析中央財政轉移支付專項資金的時候，對總量的分析僅僅還只是停留在表面，結合地區人口特點再進行深入分析可以看得更加透徹。

（一）普惠金融發展人均專項資金

國家統計局公布的總人口分為年末常住人口、城鎮人口和鄉村人口，考慮到普惠金融發展專項資金不僅惠及鄉村人口還涵蓋了廣大城鎮創業人群，故該處選用相應年末常住人口作為除數來調整該項資金數據。根據調整好的數據重新分組如下（具體見圖5）。

第一梯隊只有寧夏、甘肅、新疆、陜西、內蒙古、云南、貴州、江西，人均資金44.76～15.78元；

第二梯隊有黑龍江、湖北、四川、河南、湖南、重慶、青海、吉林、安徽，人均資金11.97～7.02元；

第三梯隊有廣西、福建、西藏、山東、遼寧，人均資金5.36～5.08元；

第四梯隊有浙江、河北、天津、山西、海南、江蘇、廣東、上海、北京，人均資金2.72～0.13元。

調整后，最主要的變化是寧夏以幾乎兩倍于第二名的數量位居第一，具體原因還需要根據各細項進行對比分析。一旦結合人口因素，甘肅、新疆、內蒙古、貴州、重慶、青海、吉林、西藏這些人口相對較少地區的排位得到了較大提升，而人口相對較多的四川、河南、山東、浙江、河北等地大幅下降，這充分說明資金總量多的地方不見得真的多。

（二）縣域金融機構涉農貸款增量人均獎勵

考慮到縣域金融機構涉農貸款增量人均獎勵主要惠及非城鎮人口，故這里采用鄉村人口作為除數來調整原始數據（具體見圖6）。

整體而言，中央在西部邊疆省份發放的縣域金融機構涉農貸款增量人均獎勵相對較多，這得益于2015年新疆、甘肅、貴州、內蒙古、西藏五地分別以6.4%、30.3%、27.3%、19.6%、40.3%的增速實現了人均涉農貸款投放量4.68萬元、3.57萬元、2.93萬元、6.58萬元、1.77萬元。原來總量突出的貴州按人平均后雖然排名只下降了兩位但和后一省份幾乎沒有差別，而原來總量突出的新疆按人平均之后還是遠大于后一省份，新疆縣域金融機構在中央和地方兩級財政的支持下使得涉農貸款投放量得到較大規模的擴張。

（三）農村金融機構定向費用人均補貼

同樣，用相應鄉村人口對原有數據進行調整。分析發現，依然是以寧夏、內蒙古和新疆為代表的是邊疆少數民族地區以及以重慶為代表的山區得到中央財政的重點支持，用以完善金融機構空白鄉鎮的金融服務。此外，中央補貼較多的浙江在經過調整之后人均數額依然較高，甚至高于兼具少數民族聚居區和山區雙重特征的貴州。這種看似公平的“一刀切”可能會帶來一定程度的實質性不公平，看來中央這種“跟投”地方的形式并不完全可取，中央還是應該保留適當的自主裁量權以達到“損有余，補不足”的實效（具體見圖7）。

（四）創業擔保貸款人均貼息及獎補

享受專項資金貼息的貸款可以分為個人創業擔保貸款和小微企業創業擔保貸款。該項優惠政策既不區分個人和法人，也不區分城鎮和鄉村，考慮到各省小微企業數量較難獲取并且政策最終惠及的還是個人，所以這里選用年末常住人口作為除數來調整原有數據。調整后，人口較多的省份像河南、四川和湖北等省排位向后移動，而人口較少的寧夏和內蒙古等地排位向前移動，整體趨勢和預期基本一致。但寧夏比較突出，中央財政轉移支付的創業擔保貸款人均貼息及獎補遠高于排在第二位的陜西，有別于縣域金融機構涉農貸款增量人均獎勵和農村金融機構定向費用人均補貼，而與普惠金融發展人均專項資金的突出情況相一致，正是寧夏所享受的優惠導致了寧夏人均總量的突出，說明寧夏創業擔保貸款的普及程度和力度遠超全國其他省（市）（見圖8）。

三、總結

（一）中央向地方轉移支付的普惠金融發展專項資金總體上體現了中央根據各地金融發展水平向落后地區重點傾斜的總體原則。邊疆省份、少數民族地區、不發達山區都得到了中央財政的重點支持，相反東部沿海發達地區所受中央財政支持相對較少，充分體現了普惠金融發展專項資金的普惠精神。

（二）中央財政在普惠金融發展專項資金投放過程中的主動裁量權過少，目前被動投放模式很容易導致普惠金融發展的馬太效應。以浙江為例，中央財政投放的農村金融機構定向費用補貼無論總量還是人均都排在全國前列，與該省在全國的經濟地位嚴重不符。中央財政在考慮專項轉移支付的時候應不僅考慮省（市）內部獲取金融服務的公平性，更應考慮全國范圍的公平性，將有限的資源向更加落后的地區傾斜。

（三）部分省（市）在發展普惠金融事業中所積累的經驗值得在全國范圍內推廣學習。例如，新疆在發放涉農貸款過程中摸索出的以農村養老保險進行質押貸款的“呼圖壁模式”、“農產品出口貿易”、“對糧棉油等優勢行業的支持由傳統收購環節向生產和加工等環節延伸”，以及寧夏在發放創業擔保貸款過程中摸索出的“一把手掛帥，一級抓一級，層層抓落實”的工作機制、“自治區、市、縣三級財政持續投入創業貸款擔保基金”的資金池建設、“全民創業，培訓現行”的指導理念，都有必要進行系統整理以供其他省（市）學習和借鑒。

（作者單位：中國郵政儲蓄銀行博士后科研工作站&中國人民大學博士后流動站）

責任編輯：凌玉