“全面二孩”政策實施效果如何

穆光宗

【摘要】實施“全面二孩”生育政策意義重大，拓寬了政策性生育的選擇空間，有益于人口的生態優化和均衡發展。從統計數據來看，“全面二孩”政策的有限正向效應確實正在釋放，但是我們更應該為已經悄然形成的內生性低生育趨勢居危思破。

【關鍵詞】“全面二孩” 生育政策 人口 【中圖分類號】C923 【文獻標識碼】A

2015年10月，黨的十八屆五中全會提出，“全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策”（簡稱“全面二孩”或“全面兩孩”）。2015年12月27日，十二屆全國人大常委會第十八次會議表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于修改〈中華人民共和國人口與計劃生育法〉的決定》，明確“全面二孩”政策于2016年1月1日起正式施行。

“全面二孩”政策實施效果如何？2017年是“全面二孩”政策實施的第二年，考慮到政策效果體現的滯后性，人們普遍對2017年的出生人口數據較為關注。國家統計局公布的數據顯示，2017年我國出生人口為1723萬人，比2016年小幅減少63萬人，但比“全面二孩”政策實施前的“十二五”時期年均出生人數多79萬人，而且是2000年以來歷史第二高值。其中，二孩出生人數比2016年明顯增加，比2016年增加了162萬人，達到了883萬人。2017年二孩的出生數量占全部出生人口的比重也超過了一半，達到51.2%，比2016年提高了11個百分點。顯然，在“全面二孩”政策效果顯現的同時，一孩的出生數量卻有較多下降。2017年我國一孩出生人數為724萬人，比2016年減少249萬人。2017年的人口出生率只有12.43‰，也低于2016年。2017年全國出生人口數量和人口出生率雙雙下降這一信號顯示：中國人口變化正在逼近某個敏感的臨界點。也就是說，不出數年，中國將迎來具有歷史性意義的人口負增長。

實施“全面二孩”政策意義重大，但對生育行為的影響小于預期

實施“全面二孩”政策，主要是基于如下考慮：一是實現適度的低生育水平。適度生育率是接近更替水平的生育率，總和生育率（Total fertility rate，TFR）大概在2.1—2.3上下。而我國統計觀察到的低于更替水平的低生育率已經有二十多年的歷史了。經驗表明，生育水平過低不利于經濟社會的可持續發展，2012年以來我國勞動年齡人口規模開始逐年減少、出現勞動力相對短缺現象就是一個信號，持續的低生育狀況將使今后勞動力短缺問題雪上加霜。

二是保障家庭的健康發展。獨生子女家庭本質上是風險家庭，諸多風險集于一身，長期的獨生子女政策不利于家庭的健康發展，“全面二孩”政策有助于家庭抵御獨生子女的風險。家是最小國，國是千萬家，家與國的關系自古密切，家庭結構的健康和發展是國家繁榮興旺的社會基礎。

三是促進人口的長期均衡發展。從1980年代初，我國就出現了生育政策與生育文化沖突背景下的出生性別比失衡現象，十余年之后演化為適婚人口的性別失調問題，擠壓出至少3000萬以上的男性光棍，加上數目不清的剩女人口，單身人口規模日趨龐大，人口性別生態失衡，危害嚴重。同時，少子老齡化趨勢挑戰加劇，年輕人口對老年人口的支撐力越來越弱，人口代際失衡問題嚴峻，能否實現老有所養、老有所依，引發較多關注。過低的生育率將使人口生態問題更加惡化，提高生育率則可以緩解人口生態問題。

但“全面二孩”政策的實施對改善低生育率作用較小、效果不盡人意。事實表明，中國早已開啟意愿弱化型、成本約束型的低生育模式。僅僅依靠政策的有效放寬，改變不了生育率低迷的狀態，實現不了“適度低生育水平”的目標。我國2015年出生人口比2014年不增反降，減少32萬人。2016年是“全面二孩”政策實施的第一年，出生人口達到1786萬人，比上一年增加131萬人，也是2000年以來出生人口最多的一年。根據此前有關方面的預判，“全面二孩”政策的效果體現有一定滯后性，應該在2017年之后逐步顯現。但2017年出生人口和出生率的雙重下降說明，生育政策的放寬對生育行為的有利影響并不像預期得那么大，生育反彈的政策效應已經釋放得差不多了。中國獨特和快速的生育率轉變揭示了一個社會人口學的道理：生育文化的力量要大于生育政策的力量。

“全面二孩”政策的有限正向效應得到釋放，但我國的內生性低生育趨勢值得警惕

2017年我國出生人口減少的人口學原因是已婚育齡女性的人數有所減少，特別是生育旺盛期育齡婦女的減少。2011年我國育齡婦女數量達到峰值后開始減少，2015年15—49歲育齡婦女數量比上年減少約500萬人，其中20—29歲生育旺盛期育齡婦女數量減少約150萬人。“十三五”期間，我國育齡婦女總量每年減少約500萬人。據測算，中國18—44歲年輕人口2017年為5.48億，2022年將降低到5.18億，五年間將減少3000萬人。生育母體人口的減少必然導致新生代出生人口的減少。

出生率下降的社會學解釋是生育意愿和婚育文化在社會轉型中發生了根本性變遷。事實證明，1980年代以來形成的以“不婚不育、晚育獨生”為基本特征的新型生育文化對年輕一代生育行為的影響非常深刻。過去二十年，中國女性的初育年齡已經從22歲推遲到26歲。2017年的生育主體人群基本上是80后90后了，假定平均的生育年齡是26歲，那母親也應該是90后了。80后90后基本上是獨生子女，他們的生育意愿普遍較低，身為獨生子女的他們有自己減壓式的生活方式，一般也更傾向于選擇做獨生子女父母，這就是生育的社會遺傳和文化慣性。

從2017年出生率和出生人口雙降的數據中，我們應該提煉出需要引起注意的兩點信息：

首先，我們不僅要關注二孩出生增加的“成績”，還要關注一孩出生下降的事實。要使生育率從遞減到遞增，就要設法提高一孩的生育量，這樣才可以為二孩的出生量奠定基礎。一孩出生的減少，一方面固然與生育旺盛年齡段婦女的減少有關；另一方面與新生代母親群體個人本位生育決策模式流行有關，她們會更多考慮生育對自己生活造成的壓力、負擔、成本、羈絆、不自由等一切不利影響，從而更傾向于晚育、少育和不育，更容易接受低生育文化。

發展是最好的避孕藥。在社會現代化的過程中，生育轉變有一個規律性呈現，即隨著社會發展水平和家庭生活水平的提高，生育意愿和生育能力卻出現代際弱化的趨勢，年齡越低的育齡人群生育意愿越低。由此判斷，中國已經步入政策性和意愿性雙重的低生育模式。不爭的事實是，不僅二孩的生養成本高昂和壓力太大，而且客觀上男性生殖健康問題和女性生育力的弱化都導致了生育率的下降。

其次，我們應該將注意力引向二孩出生數量的歷時性縱向變化，而不是二孩出生占比的相對變化。想生二孩的都有了第一個孩子，體驗過生養孩子的喜憂，二孩生育決策變得更加理性和穩健。這時母親的年齡一般偏大，再不生二孩恐怕就沒有機會了，所以就會出現2016年的集中生育和出生堆積現象，這不過是生育政策放寬的初始激發效應。

中國第三次生育率轉變的目標是實現近更替水平的適度生育率，總和生育率（TFR）最好落在1.8—2.5的區間內，但實際生育率卻多年保持在1.3以下。而且從我國已經進入的低生育模式的性質來看，是內生、穩固和常態化的。“全面二孩”政策的有限正向效應確實得到了釋放，但是我國更應該為已經悄然形成的內生性低生育趨勢居危思破。

（作者為北京大學人口研究所教授）

【參考文獻】

①《全面兩孩政策效果繼續體現 出生人口數據有喜有憂》，中國新聞網，2018年1月22日。

責編/楊鵬峰 美編/于珊