發展村社型合作金融組織的思考

徐克勤

摘要：實施鄉村振興戰略面臨的一個難題是，如何調動農民的積極性，自主推動勞動力、土地和資本等要素的協同和有序聯動？發展村社型合作金融組織，是破解這一難題的有效途徑。本文在回顧我國農村合作金融組織發展進程的基礎上，分析了當前農村合作金融組織發展面臨的主要障礙，并針對存在的問題提出了相應的政策建議。

關鍵詞：農村合作社；金融組織；鄉村振興

黨的十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”，明確了解決鄉村問題的基本方略，以期糾正過去長期存在的“重農業輕鄉村”的觀念。當前實施鄉村振興戰略面臨的一個難題是，如何調動農民的積極性，自主推動勞動力、土地和資本等要素的協同和有序聯動？發展村社型合作金融組織是破解這一難題的有效途徑。

一、我國農村合作金融組織政策的回顧及變動邏輯

合作金融是一項基本金融制度，是現代金融“三位一體”體系中的重要組成部分。在經濟不發達地區，農村合作金融組織是向“三農”提供金融服務的主體。當前，農村資金互助社是我國合作金融的主要實現形式，可分成兩類：第一類是專業型資金互助社，即由一家或者幾家專業合作社的社員在已經開展專業生產合作的基礎上進行的資金合作組織；第二類是村級社區型資金互助社，是社員在村莊范圍內自發組成的信用合作組織。

（一）農村合作金融發展政策回顧。

第一階段是摸索階段。2005年4月，國務院印發的《關于2005年深化經濟體制改革的意見》指出，要“探索發展新的農村合作金融組織”；2008年，十七屆三中全會首次明確了“允許有條件的農民專業合作社開展信用合作”；2009年，銀監會和農業部聯合下發《關于做好農民專業合作社金融服務工作的意見》，進一步規范了發展專業型資金互助社的具體目標和推進措施；2014年，中央“一號文件”專門闡述農村金融問題，指出“在管理民主、運行規范、帶動力強的農民合作社和供銷合作社基礎上，培育發展農村合作金融組織”，“推動社區性農村資金互助組織發展?！?/p>

第二階段是定調階段。2014年之后，中央“一號文件”中已經不再有推動社區型合作金融組織發展的相關描述；2015年提出，“積極探索新型農村合作金融發展的有效途徑，穩妥開展農民合作社內部資金互助試點”，對多種合作金融的組織形式仍然預留了一定的政策空間；2016年提出，要“擴大”專業型資金互助組織的試點和發展；2017年強調，要“規范發展農村資金互助組織”，“開展農民合作社內部信用合作試點?！笨傮w來說，我國農村合作金融組織改革試點在經歷了一輪熱潮之后開始逐漸降溫，合作金融的組織形式開始穩定于專業型資金互助社這一組織形式上。

（二）農村合作金融的政策變動邏輯。

1.改革存量依賴。政府是一個次級行動團體，存在改革路徑依賴，導致其對存量過分倚重和依賴。所謂的次級行動團體，簡單來說就是初始制度的利益主體的追隨者與維護者，但次級行動團體有著與初級行動團體（改革發起人）不完全一致的利益。初始制度選擇會強化現存制度的刺激和慣性，因為沿著原有制度變遷的路徑和既定方向前進總比另辟蹊徑要方便些。政府在推動農村合作金融改革事項的時候，也符合次級團體路徑依賴的特征。一方面，我國于2005年提出“探索發展新的農村合作金融組織”，2006年就通過了《農民專業合作社法》，鼓勵各地農戶自發組建農民專業生產合作社。依托專業生產合作社的優惠政策，在成熟的政策體系內植入合作金融發展路徑，可以減少政策的復雜性。將原本可能完全隔離的兩個政策目標合二為一，可以提高基層政府履行職能、貫徹政策的效率。另一方面，2005年印發的《關于深化供銷合作社綜合改革的決定》提到，要大力發展合作金融。政府依托已經發展成熟的專合社和供銷社發展內部合作金融，是一種典型的存量依賴行為，也是承擔最小改革成本思路下的應有之意。

2.經驗主義偏好。農村合作基金會是我國于20世紀80年代開始的農村合作金融改革事項。經歷近十年改革嘗試后，1993年以全面清理整頓的結果收場。理論上，合作基金會是一種典型的基于村社的農民合作金融組織，符合經典合作制的一般特征，在解決農村金融資源稀缺等問題上被當時的學者、官員給予厚望。時至今日，我國農村仍然普遍存在著金融資源短缺、信貸供給嚴重不足的狀況，需要再次推動合作金融體制改革。專業型資金互助社以生產合作、供銷合作為根基發展信用合作，實現“三位一體”，在理論上可以有效地規避資金非農化等問題。

3.規避失誤風險。自2005年探索發展農村新型金融機構以來，資金互助社成為農村地區合作金融機構的主要組織形式。然而，高速發展的同時也帶來了風險。2015年，江蘇省鹽城、連云港市灌南縣和南京市高淳區等地的農民資金互助社紛紛爆出現金流斷裂，進而引發大規模擠兌風潮，許多社員農戶無法順利取回自己的股金和儲金，損失慘重。究其原因，涉事的互助社明顯違規將資金貸入到高風險的非農項目中謀取超短期高額利潤。在經歷系列違法違規事件之后，出于審慎態度我國暫停發放金融經營許可證書。

二、當前農村合作金融組織發展面臨的主要障礙

（一）產業類型單一，風險相對集中。農民專業合作社是一定區域內的農民或小企業為從事某一相同的產業，自主成立的自治性的生產合作組織，社內社員的生產經營業務集中于同一產業鏈?！皹I緣”是組織內社員間活動的基本出發點，而資金的拆借與融通活動也是基于同一生產對象開展的。從產業的單一性來看，合作金融組織內部的凈借款者和凈出借者都處于同一條生產鏈上，一旦該產業陷入周期性或全行業的不景氣當中，壞賬風險直接誘發組織經營風險。從組織的風險特征來看，農村合作金融組織天然地比其他金融機構面臨更大的流動性風險，也比其他金融機構面臨更大的市場風險；專合社還直面自然市場風險，資金使用具有強烈的季節性特征，價格波動常常導致專合社現金流的緊張。當這兩個不確定性的因素聚合在一個整體之內的時候，不僅不能兩兩抵消，反而使“交互作用”產生更大的不確定性。

（二）合作社公司化，社員雇員化。當前公司領辦型是專合社最主要的組織形式，以“公司+合作社”的模式運行。調查表明，精英農戶或專業大戶牽頭成立的農民專業合作社占近70%。這種大農主導的專合社在部門、資本與小農中間增加了一個類似于合伙制企業的中間商，對內“大農吃小農”，對外交易成本的節約也僅止于匯集社員的購銷需求，而真正得到壟斷收益的是資本和大農。

其主要特征有以下幾點：一是核心社員占總社員比例極低，合作社由幾個少數領辦企業管理人員構成核心社員并管理合作社事務，存在精英俘獲現象。二是社員民主管理意識淡薄，入社儀式感極弱，甚至存在被動入社的情況。農民是鄉村振興的主體，少數專合社在本村大量納入外圍社員，社員往往不清楚自己入社后的權益和義務，極少數人還是在不知情的情況下就成為了社員，喪失了對生產進一步投資的可能和向金融組織借錢的意愿。三是社員收入以土地租金和臨時雇傭勞動工資為主，這一模式的優點是盤活了土地要素，增加了農戶的財產性和工資性收入。其弊端在于農業發展的責任主體是領辦農企，農民只是生產的附屬品，土地流轉過程中多數農戶正當利益也受到擠占。這部分農民既沒有入城發展新產業也沒能擴大農業生產，與促進小農與現代農業結合、促進城鄉融合的大方針皆不相符。

（三）跨村擴張，熟人自律效應弱化。專合社的發展也遵循市場規律，做大做強、突破單個村域限制是產業發展的一般方向?？绱逵驍U張的過程，也是社員群體在區域橫向上擴大的過程。社員規模越大，網絡規模就越大，信息傳遞的效率就越低，一旦超越了“信任半徑”，社會資本效應將會顯著降低。社區網絡不再是形成于自然村莊的熟人網絡，而是由一個個相對獨立的親緣地緣網絡通過組織架構內生產性關系節點鏈接在一起的專業“業緣”網絡，發端于傳統社區的“熟人自律效應”逐步弱化。當互助規模突破熟人社會后，在聲譽機制的基礎性作用下，合作金融組織必然向商業金融機構學習并引入抵押品追償制度，這種機制將會對降低社員的還貸風險起主導作用，合作金融組織的基層草根性開始喪失。歷史上，農村信用社的每次改制變遷就是由于脫離了組織的草根型、社區型才導致我國農村合作金融發展屢遭挫折。所以，要控制合作社社員規模，充分動員和利用社員的“地緣、親緣”關系，以提高合作社先賦性社會資本，從而最大化社會資本在合作社內部資金互助中的功效。

（四）難以適應個性化借款用途。專業型資金互助社只為入社社員提供與專合社一致的產業的生產性借款，為了保持資金使用用途的專一性，還會設計各種制度監管借款的使用，一種是利用資金托管銀行開立的賬戶進行間接監管；一種則是統購生產資料，涉及資金只在社內虛擬賬號上流轉，并不轉至任何實際的個人貨幣賬戶。從經營角度看，嚴密的措施是有必要的，可以保護社員集資的資金安全。但是從我國農村合作金融體系建設的高度來看，仍存在較大局限性。專業型資金互助社作為農村合作金融的絕對主導力量，是以忽略小農戶各類支出平滑的借款需求為代價的。即使身處脫貧攻堅任務的背景當中，仍有許多不屬于建檔貧困戶、生活困難農戶在諸如紅白喜事、求醫住院上有臨時資金周轉的借款需求。如果我國最基層的農村合作金融組織拒絕為非生產性用途提供借款，那就將廣大農戶推向了商業銀行貸款體系甚至民間地下金融的高利息當中。相反，將更有獲利空間的生產性借款留給擁有更低利息、更低成本的合作金融當中，這又違背了在農村發展普惠金融、微型金融的初衷。

三、發展村社型合作金融組織的必要性

要實現鄉村振興，首要就是振興社區。社區是指聚居在一定地域范圍內的人們所組成的社會生活共同體，社區合作制集體最能激發村莊活力和形成經濟社會良性循環。合作金融組織必須立足村社本身，調動內部和外部的要素充分流動，助力集體經濟發展本村新產業、開發新功能。應該基于社區（村）內部組成僅限于成員間不斷借貸的信貸基金，滿足成員的各類小額信貸資金需求的組織。

（一）以小農為中心發展現代農業的需要。

1.滿足扶助貧困小農平滑支出的需要。一是扶助貧困戶脫貧的需要。村社型合作金融組織作為小農的企業聯合體，決定了是弱勢群體參與并管理的合作金融組織。歷史上，農村合作基金會為貧困家庭提供比自我積累更有效的儲蓄方式，使貧困家庭可以盡早購買到不可分割的耐用品。農村合作金融的存在和發展，是實現農民共同富裕不可替代的制度選擇，尤其是合作金融對促進貧困地區農戶的脫貧致富更具有特別意義。近年來，我國各地農村基于本村本社，按照社區合作集體制的原則，利用財政扶貧專項資金建立“貧困村資金互助社”，將原來無償的資金援助，改變為有組織的無息或低息貸款，從根本上改變貧困農戶的“造血”機能。二是為平滑支出提供各式借款。我國東部農戶家庭的借貸趨向生活與生產均等，中部地區農戶則是趨向強化生活借貸弱化生產性借貸的模式。例如，山西省運城地區永濟市蒲韓鄉村社區為農民具體的需求提供相應的小額貸款，其中涉及農產品銷售、老幼服務等項目。目前，貸款余額達2000多萬元且沒有一筆壞賬。村社型合作金融不僅滿足了小農戶平滑消費的需求，也給村集體帶來了一定的經濟收益。

2.扶助小農與現代農業有機結合的需要。當前我國正在大力培育農業新型經營主體，其中不僅包括了龍頭農業企業和專業合作社，還包括家庭農場。發展壯大家庭農場被認為是中國解決農業發展內生動力不足的長效機制。與專業型資金互助組織將小農同一納入到生產鏈上的方式不同，村社型合作金融支持小農和種養大戶通過自我發展壯大成為新興的家庭農場。依靠社區合作制集體重在“社”、重在人、重在一定地域內的人群實現互聯互信的人際關系的特點，實現“義利并舉”。村社型合作金融組織支持小農走“人緣聯合”的路子，不再是簡單的資本整合村莊土地后將小農擯棄一旁，而是通過擴大“家庭生產”的方式，通過正式或者非正式的方式整合土地、勞動力等資源，把參與協作生產者始終看成是鄰居老鄉而非雇員。一方面，有助于緩和伴隨規模生產引發的勞務矛盾和薪酬糾紛；另一方面，可以在產權不清晰或產權未變更的狀態下促成大農小農協同的集體行動，規避了公司領辦專合社所慣有的非核心社員搭便車問題。

（二）社群凝聚力推動村莊發展的需要。

1.培育新功能促進特色鄉村的建設。社群凝聚力產生于社群經濟模式中，能在鄉村的經濟資本與社會資本之間搭起橋梁，從而避免將經濟問題與社會問題割裂開來。建設社區不僅是為了實現本村經濟的重建和振興，更是以整合村莊內社群社會、經濟、文化和生態為目標。在充分考慮到村內傳統基礎上，按照“一村一品、一鄉一業”的方式，在村社層面發展現代農業，建設特色鄉村。發展社區型合作金融，是發展社區合作制集體經濟、發展綜合性服務組織的重要環節，起到“拓展農村社區”的戰略作用。相較于專業型資金互助社，村社型資金互助社不堅持純粹經濟思想，能因地制宜容納包括村規民俗在內的鄉村非正式制度到組織的正式制度當中去；資金配置的靈活性，有利于快速投放到農民群眾在生產生活中最需要的領域，在發展新興產業方面具有更久的持續力；也容易促成集體行動，鼓勵群眾參與到村莊內特色新產業的自籌自建當中去。

2.村莊內部要素聯動縮小農戶間差距。一是促進要素調整平衡大戶與小農間差異。專業型資金互助社的金融支持只能讓農戶在產業擴張上做二元選擇，無法做多元化配置。出于風險應對能力的約束，大多數小農社員都是風險厭惡偏好者，拒絕輕易借錢擴大生產，將參加資金互助社視為買入一份保單。由于社內農戶異質性情況嚴重、稟賦差異較大，村域內農戶間收入的差距也在逐漸拉大。而村社型合作金融組織可以更為有效地為小農提供各類借款，有利于實現家庭資產多元化配置，優化小農戶在農業和非農資產上的結構，在有效分散風險的同時實現收入結構的優化和收入的增長。二是促進多要素聯動。發展合作經濟、組建合作金融組織就是要把資金留在鄉村內，并激活土地、勞動力和資金三要素的聯動。但是專合社的產業單一性促使互助資金流向單一產業，要素整合也是單方向的，也引發了要素配置效應的異化，拉大了農戶種植業收入的差距，直接導致社區社會資本各要素的流失，農村社會內部難以依靠自身力量實現發展。所以，要規范重構要素交換市場，重建鄉村社區建設內生動力，在綜合型合作組織體系的框架下發揮要素流動的引導作用，利用資金要素合理調整“人地錢”三要素之間關系。

（三）鼓勵農民創業增進城鄉融合的需要。

1.立足社區支持新型職業農民培育。新型職業農民是以農業為職業、具有相當水平的專業技能、收入主要來自農業生產經營并達到相當水平的現代農業從業者。新型職業農民是發展現代農業、促進農業轉型升級的重要力量。當前新型職業農民的培育由各市縣的農林業等產業職能部門負責，在盡快完成上級工作任務的邏輯下，培育工作被弱化為種養技術的培訓班，存在著培訓時間過短、培訓水平參差不齊等缺點。更重要的是，各地并沒有建立與新型職業農民制度相匹配的配套服務和制度，且培訓的實施主體是政府，社會資源廣泛參與的機制尚未健全，也未建立與服務社區相掛鉤的強制認證機制，受培訓的農民普遍存在著“不知為何培訓”的疑惑。所以，需要立足當地村社，建立基于社區服務的認證制度。村社型合作金融組織完全可以參與新型職業農民的認證工作，為擬認證職業農民提供關于金融管理的實習崗位，不僅可以提高未來職業農民的金融素質、統一進行組織化生產的能力和水平，還有利于拓寬農村合作金融組織服務鄉村的功能和職能，“培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的‘三農工作隊伍”。

2.扶助小型工商業發展推動鄉鎮建設。當前很多農民有離開鄉村進入城市居住的意愿，但是新市民的城市新生活面臨諸多障礙，市民化進程受阻。所以，要推進城市化進程，提高戶籍城鎮化率，走就地城鎮化的路子。無論是在空間上還是在經濟秩序中，小型場鎮位于城市和鄉村之間，起到信息交換和資源交流的作用。一方面，小場鎮是教育、醫療、康養等資源在城鄉之間的集散地，是傳統農村與城市生活方式的交匯點，對農民有極大的吸引力，但較為落后的基礎設施大大制約了城鎮化的進程；另一方面，在高速城鎮化的背景下，入城入鎮農戶有了實現多渠道創業的機會。相關研究表明，當前農民的非農生產性借貸需求已經大于農業生產型借貸需求。但商業銀行的小額信貸對農戶的非農小型信貸申請持有疑慮，專業型資金互助社則拒絕提供非農借款，只有村社型合作金融組織對支持農民發展小型工商業持積極態度，為入城入鎮農戶提供低息借款，幫助他們發展各類小型工商業。在增加農民創業機會、拓展增收渠道的同時，也支持了各地場鎮的建設，進一步夯實城鄉融合的基礎。

四、發展村社型合作金融組織的建議

（一）將發展村社型合作金融組織納入農村金融改革目標之中。要借鑒各地發展專合社的經驗教訓，有步驟地在有條件的鄉村建立村社型合作金融組織。在初期階段可借鑒運營貧困村資金互助社的經驗，初期組織的管理職能由村干部兼任，待完成初期事務并建立起完善的民主管理機制之后，按照選賢任能的原則和民主選舉的方式形成新的管理層，并探索發展職業經理人制度。財政應該有一定的支持，但應該引入“示范社”制度，財政扶持力度應與運營情況相掛鉤。村社型合作金融組織應享有當前專業型合作金融組織享有的一切政策優惠。

（二）扶貧資金互助社按合作金融組織標準擇優升級改造。在完成最初階段的集中精準扶貧的任務之后，可以通過引入金融機構管理制度，將合格的扶貧資金互助社升級改造成為村社型合作金融組織。經過十年的發展，我國貧困村扶貧資金互助社在脫貧攻堅上建立了不可磨滅的功績，應該通過走升級改造的路子繼續服務所在鄉村。對扶貧資金社的改造應該遵循以下四項原則，即保持村莊社區性質不變、引入正規金融機構管理規制、與專合社或其他合作經濟組織走外部合作的道路、適度靈活安排借款占用費。

（三）深化供銷社改革與發展村社型合作金融組織相融合。當前，應該優先發展在綜合服務社框架內的社區型合作組織，將專合社的專業型資金互助社按照橫向聯合的方式發展資金互助聯合社。按照“從上到下”的思路，將符合條件資質的農民自發成立的或由貧困村扶貧資金互助社發展而來的村社型合作金融組織納入到綜合服務當中，有條件地支持各地村社合作金融組織發展。

（四）將合作金融服務與新型職業農民制度建設有機結合。探索培育新型職業農民新體系，應與發展農村合作金融組織有機結合起來。新型職業農民應該是一群具備一定金融知識的新興農業職業人，村社型合作金融組織業務靈活，是培養、實習職業農民的絕佳場所。要建設新型職業農民認證制度，將服務村社型合作金融組織的情況納入考核內容，為新型職業農民申請人提供一個快速熟悉村社工作的實習機會。

（五）發展村社型合作金融，實現新型村級集體經濟的資本增值。復興集體經濟、探索建設村級新型集體經濟組織，是鞏固我國農村基本經濟制度、維護“統分雙層經營”的有力手段。當前鄉村普遍重視個人資本，集體經濟主要借用生產合作的方式，與真正意義的村集體經濟有本質的區別。未來應該鼓勵村級新型集體經濟在實現“資產變資本”的過程中，入股注資本村的村社型合作金融組織，在實現一定程度增值基礎上，同時支持本村村民的發展和鄉村建設，強化資本在村社內部循環的功能。

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（作者單位：江蘇省淮安市洪澤區三農辦）

責任編輯：欣文