絕不能讓“重大決策終身責任追究制”落空

裘莉

【摘要】當前，我國重大決策終身責任追究的法律法規體系還不健全，在明確開展追責的主體上缺乏具體規定以及對重大決策事項缺少統一的界定標準。建立重大決策終身責任追究制度需要遵循宏觀的法律規范體系，嚴格把握制度的法理根源和法律思路，形成以行政法律法規為主框架，以民事、刑事法律法規為補充的法律體系。

【關鍵詞】依法治國 終身責任追究 權責統一

【中圖分類號】D927 【文獻標識碼】A

責任追究制度體現了對決策的后續監督和管理，是黨領導全國各族人民進行中國特色社會主義建設偉大實踐的重要成果之一。在制度和監督還不完善的階段，個別官員“拍拍胸脯保證、拍拍腦袋決策、拍拍屁股調離”的不負責任行為，給區域經濟社會發展帶來了嚴重危害，損害了黨和國家在人民心目中的形象。隨著重大決策終身責任追究制度的不斷完善，這類現象正在大幅減少，中國特色社會主義發展取得了舉世矚目的成就，國家治理體系和治理能力現代化建設邁上了新臺階。

重大決策終身責任追究制度的歷史沿革與法律依據

構建完善的重大決策終身責任追究制度是非常必要的，原因主要有以下幾點：一是重大決策終身責任追究制可以有效督促決策者進行民主決策和科學決策。當一個決策者能夠認識到其決策所帶來的后果和責任將伴隨終身時，那么必然會引起高度重視，經過充分論證和仔細推敲后才能實行。二是重大決策終身責任追究制可以有效實現權責統一。權力和責任是一體兩面，行使權力就必須要承擔責任。只有把權力和責任有效地統一起來，才能真正規范權力的運行，使法律的威嚴得到彰顯，使治理體系更加完善。三是重大決策終身責任追究制度可以有效維護政府公信力。政府公信力是社會對政府認可程度的直接反映，是各項政策落實的重要保障。通過責任追究制度，可以鞭策政府制定更加科學、正確的決策，從而提高政府的公信力，實現更高效的經濟社會治理。

我國的決策追責制度經歷了漫長的發展完善過程，由于在相當長的一個時期內不能夠實現有效追責，導致一些重大決策不夠謹慎，不夠科學全面，造成了無法避免的損失。回顧責任追究制度的發展，大體經歷了三個階段。第一階段，新中國成立之初到改革開放前的基本空白階段。在這一階段，行政追責問責的重要性還沒有被認識到，演生了“大躍進”“糧食畝產上萬斤”等一系列問題。第二階段，改革開放后到20世紀末的初創階段。隨著改革開放所帶來的經濟飛速發展，我國開始逐步建立起了行政問責制度和體系。特別是1990年頒布實施的《行政訴訟法》，是我國首個以法律形式對行政行為追責的規定，標志著追責問責正式納入到司法監督范圍。第三階段，從21世紀初期開始的跨越式發展階段。在經歷了2003年“非典”考驗后，我國的責任追究制度開始進入跨越式發展的新階段。黨中央、國務院先后出臺了《關于特大安全事故責任追究的規定》等一系列文件。在法律層面，《中華人民共和國安全生產法》等法律法規開始把行政責任納入法律體系之中，實現了重大決策責任追究的制度化、體系化建設。

重大決策終身責任追究制度的法律依據主要有兩點。第一，來源于憲法層面的法律依據。《憲法》第二十七條規定：“一切國家機關實行工作責任制。”這是從國家根本大法《憲法》的層面對權力的限制和對責任的明確闡述，國家機關要實行工作責任制。對重大決策進行終身責任追究，不僅是履行憲法規定的義務，而且嚴格執行憲法精神。第二，來源于其他法律法規的依據。一方面，重大決策終身責任追究體現了法律面前人人平等的原則。這是法律所確立的社會準則，決策者同普通行政人員、公民一樣，在法律面前具有平等的地位，違反了法律規定就應受到處罰。重大決策的決策者，如果違反了法律法規，就必須受到應有的處罰，這才能維護法律的權威。另一方面，在我國許多現行法律法規中，也都對重大決策終身責任追究進行了具體規定。如《國務院關于加強法治政府建設的意見》中提出的第13條“加強重大決策跟蹤反饋和責任追究”等，這些都從法律法規層面明確了對重大決策責任的追究。

重大決策終身責任追究制度在法律執行層面尚有不足，應形成以行政法律法規為主框架的法律體系

客觀地看，雖然我國形成了相對完善和系統的重大決策終身責任追究制度，但是在法律執行層面，仍然存在著一些問題和不足。一是與之相配套的法律法規體系還不健全。雖然國家出臺了一系列相關的法律法規，但是具體到實際執行中，如何啟動追責程序，追責調查應該采取什么樣的辦案方式等，還沒有一個完整、詳細的規定和執行標準，這使得終身問責制度雖然有法可依，卻很難判定和執行。

二是在明確開展追責的主體上缺乏具體規定。重大決策終身責任追究，涉及時間跨度相對較長，被追責人可能出現多個崗位變化，甚至職務已經晉升，無論是調查還是取證都將面臨技術和權限上的困難，這就對開展追責的主體提出了更高的要求。現階段，還沒有形成完善的開展終身追責的管轄、移交、調查權限設定的制度。

三是對重大決策事項缺少統一的界定標準。對于“重大決策”，我們可以判斷為涉及國計民生、生態環保、國有資產處置等重大事項，但是具體到不同的行政級別和區域，對判定其是否屬于重大決策的個人理解標準不盡相同，這就給執行帶來了困難，造成無法追責的現象。

為此，應形成以行政法律法規為主框架的法律體系。一是通過行政法律法規來進一步明確責任主體、范圍，追責主體、程序等方面內容。二是通過民事法律法規對重大決策終身責任追究制度提供法律支持。雖然我國《公務員法》中明確了違法違紀會受到何種處分，但都沒有涉及到具體的經濟方面的處罰，從終身制的時間跨度來看，缺乏有效的震懾和處罰力度。三是通過刑事法律法規來增強責任追究的力度。在行政和民事追究都不足以懲戒的情況下，要依法追究重大決策者的刑事責任。目前，我國《刑法》對貪污受賄、瀆職等犯罪都有明確規范。但《刑法》第八十七條所規定的追訴期，最長為20年。超過20年后進行追訴的，需要報最高人民檢察院核準。訴訟期的規定同重大決策終身責任追究的執行有所抵觸，亟需做好調整和銜接。

出臺更加具體的重大決策終身責任追究制度

一是通過制度明確責任主體。這是建立重大決策終身責任追究制度的前提。由于追責往往是經過相當長的一段時間后啟動的，這就影響了準確尋找當時的決策主體，亟需通過建立重大決策備案制度來規范決策行為。同時，在明確責任主體過程中還要充分考慮上級對下級的不當干預行為，做到真正對實際決策者追責。還要正確區分個人決策和集體決策，落實行政首長負責制，避免個人決策事項通過集體決策的手段進行避責的情況。

二是通過制度明確重大決策范圍。要確定“重大決策”的衡量標準，根據不同的行政級別、經濟規模、區域實際等，合理確定納入終身追責的重大決策范圍。另外，進一步明確追責的范圍，有效剔除那些基本科學，沒有造成社會危害或嚴重后果的決策。尤為重要的是，要加強對那些不決策、不作為等行為納入終身追責范圍，避免決策者為了避責而懶政、怠政。

三是通過制度明確追責程序。在建立重大決策終身責任追究制度時，必須把構建追責規范程序放在首要位置。要對進行追責的機構、隊伍、權限等方面都做出明確的規定。發揮黨委、人大、上級機關等追責主體的作用，廣泛聽取社會公眾和媒體的意見。建立重大決策備案制度，通過規范的程序啟動追責，依法依規開展調查和取證行為，充分了解當時的政策規定和現實狀態，力爭全面還原決策時的情形，找到真正的決策責任人。同時，要采取多種形式對責任人進行追責。通過黨紀和政紀處分，民事和刑事責任追究等不同的方式達到應有的追責效果。

（作者為麗水學院馬克思主義學院講師）

【注：本文系浙江省教育廳基金項目“法律視角下重大決策終身責任追究制度的研究”（項目編號：Y201534181）階段性成果】

責編/孫垚 美編/楊玲玲