淺議我國農產品質量安全執法機制的完善

吳鵬 田鳳

摘 要：我國農產品質量安全法律制度已經較為健全，但在具體的執法層面依然存在執法對象過于分散，執法主體職權交叉協作不暢等現實問題。再加上農產品產地環境污染問題日益嚴峻，農產品質量安全追溯法律制度欠缺等外在困境，使得我國農產品質量安全執法問題日益突出。為此，該文提出了完善農產品質量安全執法機制的幾點對策建議，主要包括：加強農產品質量安全執法隊伍建設，加大對執法對象的監管力度，建立完善的農產品安全追溯制度和積極防治環境污染等。

關鍵詞：農產品；農產品質量安全；執法

中圖分類號 F322 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2018）06-0128-03

Abstract：In the Saihanba area，there are a few natural forests with complex forests，severe natural differentiation，and dead trees. In order to accelerate the succession of biological communities in natural forests，combined with the commercial logging operations of natural forests，this article investigates natural differentiation and put corresponding countermeasures against existing problems.

Key words：Agricultural products；Agricultural products quality safety；Law enforcement

1 我國農產品安全執法面臨的困境

當前我國農產品質量安全執法存在較多問題，這不僅包括執法本身，如執法對象、主體等方面的內在因素，也包括執法的一些外在困境。當然，目前農產品質量安全監管法律制度不完善也在一定程度上加劇了執法問題。

1.1 執法對象層面存在的問題 首先，農產品生產者主體分散。雖然我國農業的規模化趨勢不斷加強，農產品的生產和經營規模日益擴大，但與農產品產業化水平較高的發達國家相比，我國農產品生產者主體較為分散，農產品質量安全監督執法難度大為增加。其次，農產品標準化生產程度低。由于生產規模化程度低，經營主體分散，加之農戶文化程度相對較低，生產習慣差異大，大量農產品生產者農藥的使用做不到科學合理施用，在農產品農藥殘留和質量安全方面存在嚴重的隱患。再次，非正式農產品交易所占比例大。農產品的交易方式對質量安全的監管具有明顯的影響。在日常生活中，大量農產品交易屬于非正式渠道，生產者和商販流動性強，相較于正式渠道而言靈活多變，難以實現有效監管。最后，農產品質量安全違法成本低。商品化的農業生產以收益最大化為目標。農業生產者是理性的經濟人，其行為遵循“成本—收益”原則主導。農產品生產中的違法成本=發現違法行為的賠償額/罰款額*被發現的概率。目前最主要的問題是違法被發現的概率較小。受限于執法力量不足，農產品生產者點多面廣，加之檢驗技術要求高且專業化程度高，一些地方農產品生產過程中違法被發現的概率較小，造成違法成本普遍偏低。

1.2 執法主體層面存在的問題 首先，為數眾多的農產品質量安全執法部門易造成監管缺位、監管越位、監管錯位等結果[1]。日常農產品質量安全管理中這些問題都存在，形成了很多監管盲區。雖然一些地方也嘗試了多部門聯合執法，如甘肅省定西市每年組織的“春秋季農資市場聯合執法檢查”，但這些聯合的多部門執法檢查多表現出“運動式”治理的特征，主要針對特定時間、特定領域，尚難以做到長期性、全覆蓋性，在常態化的日常農產品質量安全執法中還沒有形成特別有效的合作機制[2]。其次，基層執法隊伍建設嚴重不足。一般縣級農產品質量監管人員只有幾十名，監管難度大。同時，農產品安全監督執法經費也非常有限。一些監管人員甚至需要動用私家車進行監督執法，嚴重影響了他們工作的積極性[3]。再次，農產品安全監督執法隊伍專業化水平有待改善。大部分基層農產品質量監督執法人員并沒有專門的知識，也沒有受到過系統全面的專業知識培訓。最后，部門協調銜接不到位。實踐中，突顯了農產品質量監管執法中行政執法與刑事司法銜接的問題，同時也在一定程度上浪費了執法資源和司法資源。

1.3 環境污染、可追溯制度欠缺等外在困境依舊存在 農產品生產需要利用土地、水源、空氣等自然資源，如果土地水源等受污染，農產品質量安全必然受影響[4]。但是，由于我國一些地區水污染、土壤污染、空氣污染等環境污染問題突出，這些地區農產品質量往往難以控制，污染對農產品生長安全造成了很大影響[5]。例如課題組在安徽巢湖市調查時發現，巢湖市壩鎮多家養殖場養殖的豬糞尿液、洗刷豬廁的污水流入村民農田，對周邊的水稻田造成了嚴重的污染，構成對水稻質量安全的嚴重隱患。農戶與養殖場協商補償問題，養殖場對因污染造成的水稻減產進行了一定的補償。但是，水稻質量安全造成的損害程度無從知曉，也沒有補償。最后，農戶的水稻自己不吃，全都出售，這些水稻具有嚴重的質量安全隱患。

此外，雖然一些地方和企業初步建立了部分食品可追溯制度。例如2001年7月，上海市政府頒布了《上海市食用農產品安全監管暫行辦法》，提出了在流通環節建立“市場檔案可溯源制度”。2002年，北京市商委制定了食品信息可追溯制度，明確要求食品經營者購進和銷售食品都要有明細賬，即對購進食品按產地、供應商、購進日期和批次建立檔案，甚至有些地區還進行了農產品可追溯系統的初步試點，例如2004年山東壽光田苑蔬菜基地和洛城蔬菜基地進行蔬菜質量安全可溯源系統[6]。但是，由于我國農產品質量安全法律體系、標準體系不夠健全，有關規定和標準缺失，滯后于國際標準和現實需要，使得可追溯系統的實施缺乏法律法規和政策保障，嚴重制約了農產品質量安全可追溯制度的建立和完善。同時，實施農產品質量安全可追溯系統對信息技術管理要求較高，而我國目前農產品生產主體多為中小企業或分散農戶，農產品生產與流通管理的集約化程度不高，技術水平和經營方式較落后。農產品供應鏈協調難度大，我國農產品流通方式主要是批發市場、集貿市場，其占有相當大比例，而現代流通渠道如連鎖超市還不夠普及，導致目前在全國范圍建立并實施可追溯系統困難較大。

2 從執法主體層面完善執法機制

2.1 促進農產品質量安全監管的多部門協同合作 農產品質量安全監管需要進一步明確各部門分工，避免出現管理盲區。同時，農業部門應該加強與各部門的協作，指導各級農業部門履行屬地責任，組織開展農產品質量安全風險評估，整合農業系統內的農業執法力量，建立常態化的合作機制，依法查處農產品質量安全違法違規行為，力爭降低或消除農產品質量安全風險隱患。

2.2 加強執法隊伍建設 安全監督執法隊伍建設是農產品質量監管的主導力量。首先，要建立一支人員數量相對滿足需求的較為穩定的農產品監督執法隊伍，他們是從事農產品質量安全監督執法的專業人員，減少或杜絕從外單位臨時抽調執法人員造成的流動性過大問題。其次，著力加強業務與素質培訓，不斷提高農業執法人員的法律素質和專業技術水平，特別是對基層農產品質量安全監管執法人員的培訓尤為重要。最后，提高執法人員的相關待遇，建立合理的工資收入績效機制，讓工作成績出色的執法人員獲取更高的收入，吸引優秀的人才進入執法隊伍。

2.3 推進執法工作制度化和規范化 以推進農產品質量安全監督行政執法責任制為重點，加強執法規范化建設，促進執法工作制度化、正規化。首先，建構合理的多層級農產品質量安全監管體系，確保行政執法力量的全面覆蓋。目前，大部分地方農產品質量安全執法都構建了“市、縣、鎮、企”四級農產品質量安全監管體系。其次，監督在環節上，重點把握生產、檢測、認證、消費等環節，實現從“田間到餐桌”的全過程監管。最后，在督查執法設計上，還需要進一步制度化，加強各個部門的協作和配合，減小執法盲區。

2.4 加大執法工作力度與創新處罰方式 農產品質量安全監督執法需要從以依靠專項整治、突擊檢查等執法方式為主向強化日常監管轉變，對生產、經營不合格農產品行為依法進行查處，加大懲罰力度，使違法行為得到應有的懲罰。處罰方式上也需要創新，改變單一的罰款的處罰方式，通過執法的懲戒功能來支持農產品質量安全管理。完善農產品質量安全的信用制度，通過信用等級評定作為客觀反映生產者質量安全的重要手段和方式，對出現問題生產者實行信用等級降級處罰。對于一些長期信用不加的企業和生產者，建立“黑名單”制度，公開曝光負面典型。

3 加強執法對象監管，完善相應執法機制

針對農產品生產者過于分散造成監管對象點多面廣的問題，可以考慮建立統一的市場準入執法機制，以此來杜絕不合格農產品流入市場。實施農產品質量安全市場準入管理，利用經濟杠桿和市場倒逼機制，有效促進各項安全生產措施的落實。建立生產主體備案制度，通過查證驗標等方式，對上市農產品進行篩查。例如合肥市將2hm2以上的糧油種植大戶和0.67hm2以上的蔬菜瓜果種植戶納入監管，建立監管檔案，實行了農產品質量安全網格化管理。再如云南普洱茶的生產實行了地理標志證明制度，地理證明商標的實施，不僅規范了云南普洱茶的生產加工和流通領域的運作，而且維護了生產者和消費者的合法權益。對于散戶生產且沒有主體備案的農產品，要進行批批檢，提高入市門檻，從而有效引導商販選擇收購備案主體生產的農產品，間接促進散戶集中，提高組織化程度。

針對農戶分散，農藥使用監管困難以及非正式渠道交易監管難等執法困境，應當積極完善公眾參與式執法機制，可以考慮建立以村規民約為代表的地方農產品質量安全管理規范機制。農戶是重要的農產品生產者，分散的農戶是農產品質量安全監管的難點。需要引導村莊內部制定相關的關于農藥、化肥使用的“村規民約”、“村級規章制度”等。利用村莊的熟人社會和村民的相互監督，實現農產品生產者群體內部的自我監督。此外，還可以考慮完善企業、合作社等經營主體的農產品質量監管機制，發揮農業行業協會在農產品質量安全監管中的作用，從而最大限度鼓勵社會公眾協助執法主體的監管工作。

針對違法成本低的問題，一是應當加大聯合執法的頻次和力度，或者建立完善的長效巡查機制。在積極鼓勵公眾對違法行為的舉報基礎上，探索基層居民自治監管執法機制，甚至可以通過地方立法的形式授予基層組織巡查執法權。二是加大對違法行為的處罰力度。根據違法情節設定階梯處罰數額，針對多次、嚴重違法行為執行倍數罰款、按日計罰等從重處罰措施。

4 加強產地環境執法，建立追溯制度保障農產品質量安全

4.1 加大對重點區域的環境監測力度 農產品產地環境污染與區域環境狀況密切相關。集中力量對優勢農產品區域、大中城市郊區“菜籃子”基地等重要農產品產地以及工礦企業區周邊、污水灌區、大中城市郊區等重點區域，采用大尺度網格布點方式，進行產地環境安全狀況調查監測，摸清底數，建立農產品產地環境監測數據檔案。

4.2 建立農產品產地分級分類監管執法制度 加快食用農產品生產區域劃分工作，根據土壤、水、空氣等環境狀況，劃定優質生產區、清潔生產區域、限制生產區域、禁止生產區域。加大對農產品產地環境污染治理和污染區域種植結構調整的力度。同時，控制農產品產地污染源頭，加大農產品產地的環境修復力度。嚴格控制工業“三廢”和城市生活垃圾對農業生態環境的污染，重點解決化肥、農藥、獸藥、飼料添加劑等農業投入品對農業生態環境和農產品的污染。

4.3 建立追溯制度 針對農產品質量追溯執法難的問題，盡快組織專家制定并公布《農產品可追溯指南》，為農產品生產經營企業在生產、加工、流通等不同階段建設可追溯系統提供詳細指導；同時對農產品生產、加工、流通到銷售整個供應鏈實現全程追溯；除政府強制實行外，讓一部分信譽高、嚴格守法的企業自主建立農產品可追溯系統，配合政府執法，保障農產品質量安全可追溯制度的有效實施。

參考文獻

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[4]蔣知棟，位蓓蕾，李耀.我國農村環境污染問題及成因分析[J].中國環境管理干部學院學報，2013（1）：4-5.

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[6]趙國，孫霞王，相友.基于物聯網技術和生物傳感器技術的蔬菜質量安全溯源系統研究[J].食品安全質量檢測學報，2015（3）：748.

（責編：張宏民）