地方標準法治化的新發(fā)展
——新修訂的《上海市地方標準管理辦法》立法評析

文/常 江 羅培新

標準是經(jīng)濟活動和社會發(fā)展的技術支撐。新修訂的《上海市地方標準管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）于2018年8月28日經(jīng)市政府第23次常務會議通過，2018年11月1日起施行。《管理辦法》的頒布施行，為上海的標準化工作帶來了新的發(fā)展契機。

2015年3月，國務院印發(fā)《深化標準化工作改革方案》，明確建立政府主導制定標準與市場自主制定標準協(xié)同發(fā)展的新型標準體系，健全政府與市場共治的標準化管理體制。2017年11月，全國人大常委會審議通過《標準化法》修訂草案，從標準的范圍、種類、實施效力、反饋評估等方面對標準化工作提出了新的要求。新《管理辦法》的通過與施行，是上海在標準化工作方面落實國家戰(zhàn)略的全新舉措。

提供法治保障改善管理機制

市委市政府歷來高度重視標準化工作，積極推進實施標準化戰(zhàn)略。據(jù)統(tǒng)計，目前上海地方標準總數(shù)達到888項，每年制修訂約100項。多項地方標準上升為國家標準，在全國范圍內(nèi)復制推廣。在制度建設方面，早在1998年，《管理辦法》就已出臺，實施20年來，經(jīng)歷了多次修改完善，積累了較豐富的實踐經(jīng)驗。

但是，在上海標準化工作取得較大進展的同時，地方標準管理工作還面臨著一些困難和問題：一是上位法相關制度設計較為原則，需要地方細化落實。新《標準化法》僅規(guī)定地方標準由省級政府標準化主管部門制定，對具體的制定程序等缺少相應規(guī)定。二是舊《管理辦法》屬部門規(guī)范性文件，層級較低，執(zhí)行力不夠，且缺少有關標準實施和監(jiān)督管理方面的內(nèi)容，需要予以補充完善。三是部分領域的地方標準存在缺失、老化和滯后等問題，有必要建立反饋評估和復審機制，加速地方標準的更新?lián)Q代。

為了有效解決上述問題，貫徹落實新《標準化法》，適應標準化工作改革需要，提升城市能級和核心競爭力，有必要制定政府規(guī)章，為上海地方標準管理工作提供法制保障。新《管理辦法》共5章37條，分為總則、地方標準的制定、地方標準的實施、監(jiān)督管理和附則。

強化統(tǒng)一管理合理界定部門職責

新《標準化法》規(guī)定了我國實施統(tǒng)一管理、分工負責的標準化管理體制，同時明確地方標準的制定主體是省級標準化主管部門。新《管理辦法》據(jù)此明確了市標準化管理部門統(tǒng)一管理本市地方標準工作，負責地方標準統(tǒng)一立項、審查、編號和批準發(fā)布；市有關部門分工管理本部門、本行業(yè)地方標準工作。同時，考慮到個別領域上位法對地方標準管理還存在一些特殊規(guī)定，如《食品安全法》規(guī)定省級衛(wèi)生部門可以制定食品安全地方標準，《環(huán)境保護法》規(guī)定省級人民政府可以制定地方污染物排放標準，《上海市建筑市場管理條例》規(guī)定市建設部門組織編制工程建設地方標準等。為此，新《管理辦法》在適用范圍中作了除外規(guī)定，即法律法規(guī)對標準的制定、實施及其監(jiān)督管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

優(yōu)化制定程序加強標準全生命周期管理

新《管理辦法》將實踐中行之有效的地方標準管理經(jīng)驗固化為長效機制，從立項、起草、審查、編號、批準發(fā)布、備案等環(huán)節(jié)進行全生命周期管理，明確標準制定參與各方的權利義務。例如：明確地方標準的制定要求，包括合法性、協(xié)調(diào)性、科學性等；優(yōu)化立項程序，包括發(fā)布立項指南、提出立項申請、編制項目計劃等。再如：為保障重大公共利益或者應對突發(fā)事件等情況，建立快速立項的綠色通道；明確地方標準起草要求和征求意見的范圍，提高標準制定的公開性和透明度；明確批準發(fā)布、統(tǒng)一編號和標準公開、備案的具體要求。

多重審查機制保障地方標準質量

標準決定質量，有什么樣的生產(chǎn)服務標準，就有什么樣的生產(chǎn)服務質量。為了切實提高地方標準質量，確保符合科學進步方向，避免標準之間的重復矛盾，杜絕行業(yè)壁壘和地方保護，新《管理辦法》在標準起草過程中建立了多重審查機制：首先，在立項論證環(huán)節(jié)，對地方標準立項建議進行科學論證，把好立項關，從源頭提高標準質量。其次，落實技術歸口單位審查責任，由技術歸口單位對地方標準草案中的技術內(nèi)容開展技術審查，并出具審查意見。第三，強化主管部門審查責任，由市標準化管理部門負責最終審查，包括形式審查和專家審查，并明確了審查時限。

推動標準實施發(fā)揮示范引領作用

地方標準是推薦性標準，是政府主導制定的公益性標準，代表著政府提升特定領域產(chǎn)品服務質量的導向。

為了鼓勵社會廣泛采用，明確地方標準的實施過渡期一般不少于3個月，以便企業(yè)在新標準發(fā)布后有足夠的時間更新技術。

倡導社會應用，鼓勵單位和個人把地方標準作為生產(chǎn)經(jīng)營和提供服務依據(jù)并對外公示；凡公示執(zhí)行地方標準的，不得降低執(zhí)行要求或者執(zhí)行已經(jīng)廢止的地方標準。

倡導政府應用，鼓勵本市有關部門和各區(qū)政府在制定政策時，積極引用地方標準開展宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)推進、行業(yè)管理和質量監(jiān)管。

鼓勵企事業(yè)單位、社會團體和教育、科研機構等開展地方標準的宣傳、咨詢、培訓、評估等技術服務和地方標準符合性評價，推動標準實施。

建立評估機制促進標準新陳代謝

標準發(fā)布實施后，需要密切關注實施中是否存在問題，是否持續(xù)符合經(jīng)濟社會發(fā)展需要。新《管理辦法》細化落實上位法的規(guī)定，建立地方標準的反饋、評估、復審機制，促進地方標準新陳代謝。

建立信息反饋機制，要求市標準化管理部門建立方便快捷的渠道，主動收集標準在實施過程中的問題。建立評估機制，由市有關部門對標準實施情況進行評估，形成繼續(xù)有效、修訂或者廢止的建議，并報送市標準化管理部門。建立復審機制，明確復審周期一般為3年。當出現(xiàn)地方標準所依據(jù)的上位法修改或廢止、標準所涉關鍵技術發(fā)生重大變化等情形，應當即時復審。市標準化管理部門對市有關部門依據(jù)評估提出的復審建議進行研究論證，作出繼續(xù)有效、修訂或者廢止的結論。

加強監(jiān)督管理確保制度落實落地

加強事中事后監(jiān)管，有助于保障各項制度得到有力執(zhí)行，推動地方標準工作順利開展。明確監(jiān)督檢查職責，分別規(guī)定了標準化管理部門和有關部門的監(jiān)督檢查責任。加強對技術歸口單位監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)技術歸口單位未按規(guī)定開展工作的，通過約談、發(fā)送警示函等方式督促其及時履職。經(jīng)督促仍未履職的，可以取消項目或者調(diào)整、撤銷標準化技術委員會。加強對復審的監(jiān)管，市標準化管理部門應督促有關部門報送復審建議，經(jīng)督促仍未報送的，可以將復審建議視作廢止處理。