扶貧領域的腐敗現象及廉政風險預警機制的構建

邱怡慧

摘 要：隨著精準扶貧工作的深入開展，我國的扶貧事業取得了階段性的成果，但配套預警機制的缺位導致扶貧領域也出現了一些消極腐敗現象。在中央紀委公開曝光的9起典型案例中可以發現，當前扶貧領域腐敗的主要特征是：以“微腐敗”為典型、涉事表現形式多樣化、貪腐所渉額度較大、集體腐敗影響惡劣。應從確定扶貧系統中腐敗風險點、健全廉政風險預警措施體系、廉政風險預警機制評估、廉政風險預警機制修正四個環節構建扶貧領域的廉政風險預警機制，為形成扶貧領域反腐敗的震懾效應、保障脫貧攻堅戰取得成效提供堅強的機制保障。

關鍵詞：扶貧領域；腐敗；廉政風險預警機制

中圖分類號：D630.9 文獻標識碼：A 文章編號：1674-9170（2018）01-0068-08

全面脫貧攻堅是實現全面建成小康社會和深化黨執政基礎的一項事關全局的重要基礎性工作，具有重大而又深遠的歷史意義。但是隨著精準扶貧政策的深入落實，我們發現，扶貧開發領域仍存在著監管和預警漏洞，不少消極腐敗行為正在以各種名義和方式侵害人民群眾的根本利益，嚴重阻礙了我國扶貧事業的順利推進。為加大對扶貧開發領域腐敗問題的問責和懲治力度，中紀委對相關腐敗問題線索進行了多輪次滾動式督辦，并對其中的典型案例進行公開披露。據統計，2016年全國共查處侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題82064件、處理100396人，其中扶貧領域16193件、20083人。[1]從部分扶貧領域貪腐的典型案例來看，虛報冒領、截留挪用、揮霍浪費以及基層工作人員失職瀆職等問題呈現出頻發易發的狀態。這充分警示我們必須懲治和嚴防扶貧開發工作中的腐敗問題，尤其是必須建立健全廉政風險預警機制。通過采取有效措施，著力建構全覆蓋、無死角、無盲區的精準反腐，有助于更好地落實脫貧攻堅的具體責任，從而有效推進全面從嚴治黨向縱深發展。

一、扶貧領域的腐敗現狀及主要特征

（一）扶貧領域的腐敗現狀

至2020年實現貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽是黨中央對人民立下的莊重承諾，而當前在扶貧領域中存在的一些貪腐問題則是阻礙各項扶貧開發工作有效落實的“毒瘤”。它不僅蠶食了人民群眾的獲得感，更影響了黨風廉政建設進程的順利推進。鑒于此，文章選取了中央紀委公開曝光的扶貧領域中的9起典型案例，從而為深入分析扶貧領域不正之風和腐敗問題的特征提供了事實依據（見表1）。

（二）扶貧領域腐敗問題的主要特征

1.以“微腐敗”為典型。從上述的9起典型案例清晰地反映出當前在扶貧領域中所曝光的腐敗案件大多發生在基層地區，縣級及以下的基層干部是最主要的涉事主體。村干部的腐敗行為相對于其他的“蒼蠅”“老虎”而言，只能算是“微腐敗”，但是對基層農民來說卻危害巨大。這些發生在群眾眼皮之下的腐敗行為往往是基層干部利用其職務和工作之便進行的，與非法管理和使用各項扶貧資金相關，且只有與其具有切身利益關系的當事人才能感受得到，因而具有明顯的經濟性和隱蔽性。另外，近年來判處的基層干部腐敗案件中逾八成最終被判處緩刑。而判處緩刑幾乎不會影響基層干部的正常工作生活，自然也就無法形成震懾效應。扶貧領域中的“微腐敗”是對社會公平正義的巨大損害，嚴重割裂了黨和人民的深厚感情，這提醒我們應嚴懲侵害群眾利益的不正之風和腐敗問題，切實加強扶貧系統的廉政監察力度。[2]

2.涉事表現形式多樣化。隨著扶貧工作的不斷推進，各類扶貧資金和項目也逐漸轉移到基層地區，由于扶貧領域的資金較為集中，對資金的分配和使用也基本由基層干部主導，因而在此過程中往往容易發生大量扶貧公款與干部“私權力”相結合的貪腐現象。通過上述案例可以看出，在扶貧資金發放和管理的過程中，除了明顯的虛報冒領、截留克扣、貪污挪用、吃拿卡要等涉腐基層干部慣用的違法手段之外，一些“回扣式”的腐敗行為也逐漸成為這些涉腐基層干部涉案的新手法，此外以各種名義向百姓亂收費的現象也甚是普遍，涉事表現形式日益多樣化，“上有政策，下有對策”現象日趨嚴重。扶貧領域多樣化的貪腐形式和行為不僅截取了本屬于貧困地區人民群眾的“續命錢”，更是喪失了基層政權本身所具備的公信力。因此，必須加強對扶貧系統資金使用過程的監管和資金項目的審計，對“雁過拔毛”者發現一起、查處一起，確保各項扶貧政策真正惠及百姓。

3.貪腐所涉額度較大。湖南省新化縣溫塘鎮楓樹村村干部虛報截留移民避險搬遷安置總涉案資金額達877.35萬元、山東省青州市王府街道東劉井村村干部貪污低保、五保金總額達18.04萬元以及青海省共和縣扶貧開發局違規實施扶貧項目總涉案金額達113萬元等案例充分表明了在扶貧領域貪腐涉事金額巨大，其腐敗問題不容樂觀。扶貧官員對專項資金直接或間接地私吞和侵占，使得大量的扶貧資金無法“精準落實”，嚴重制約了貧困基層地區經濟社會的發展?？梢哉f，扶貧領域的腐敗問題造成了寶貴發展資源的低效甚至無效配置，這不僅會給“小官巨貪”留下隱患，而且還給國家和集體造成巨大的財產損失。在扶貧領域中出現的高額貪腐暴露出扶貧監管體制機制上存在的突出問題，為此，必須強化和壓實主體責任，有力遏制侵害群眾利益的不正之風，努力暢通扶貧政策執行的“最后一公里”[3]。

4.集體腐敗影響惡劣。扶貧開發工作的有序推進通常需要跨部門協同聯動，并且扶貧資金的調動和撥付也是一個逐級向下傾斜的過程，由此決定了扶貧系統內部的腐敗問題往往具有集體性、關聯性的特征，經常會“牽一發而動全身”。例如，上述發生在山西省芮城縣住建系統多名干部向危房改造貧困群眾收取“好處費”以及湖南省新化縣溫塘鎮楓樹村多名村干部虛報截留移民避險搬遷安置資金等惡劣事件，同一系統內部的官員利用層級關系和權責之便勾結成“腐敗利益共同體”，成為不當利益的獲得者，最終導致了集體的悲劇。鄉鎮（含村）公職人員、上級領導部門的工作人員上下串通以及“官商勾結”的腐敗行為較為普遍，尤其是掌握扶貧資金發放、管理和審計環節的基層部門更是成為了滋生腐敗的“重災區”。因此，要從源頭上杜絕扶貧腐敗現象，需要各級黨委和黨組織始終保持高壓狀態，壓實和強化主體責任，抓好預防和懲治工作，堅決同扶貧領域的腐敗問題作斗爭。

二、扶貧領域腐敗問題滋生的原因及懲治措施

（一）扶貧領域腐敗問題滋生的原因

通過對上述9起典型案例的分析，可以總結出當前扶貧領域的腐敗問題呈現出以“微腐敗”為突出表征、涉案金額巨大、表現形式多樣且容易導致集體腐敗等特點?？傮w來說，目前我國扶貧開發領域的貪腐形勢依舊十分嚴峻，而造成其腐敗的原因主要表現在以下幾個方面：

1.監督與嚴懲扶貧領域腐敗問題的體制機制尚未健全。扶貧領域的腐敗問題之所以會產生并且在短時期內迅速滋生發展，與當前監督和嚴懲扶貧領域腐敗問題的體制機制尚未健全是密不可分的。制度漏洞是造成當前扶貧領域腐敗問題的最主要原因，主要表現為：（1）基層扶貧隊伍管理機制不健全，未能有效建立起扶貧工作單位或部門“一把手”的考核培訓制度和常態化教育機制，致使該領域的公職人員辦事能力低下、服務意識和法治意識匱乏、紀律性松弛，無法為扶貧工作的順利推進提供必要的人才保障。（2）基層扶貧領域監督機制不健全。為官員權力尋租提供了空間。扶貧系統內設的相關監察部門和機構發揮不了應用的作用，對外實行“暗箱操作”，對內容易與其他部門結成“腐敗同盟”，致使許多違規違紀的腐敗行為無法得到有效的懲治。（3）扶貧領域腐敗問題的防控機制不健全。當前之所以會發生大量的腐敗現象并難以得到有效遏制和治理，一定程度上與現行預防和懲治腐敗的體制不科學或其功能發揮不佳有關。（4）扶貧資金的管理與審計機制出現監管漏洞。一方面，由于資金的劃撥需要經歷多道程序、多個部門及多個主體，工作難度較大且流程繁瑣，責任劃分后難以進行統一規范的管理活動，尤其是鄉鎮和村一級的基層部門，尚未建立完善詳細的扶貧資金流動賬目及相關登記制度，在此過程中，扶貧資金的去向往往處于無人監管或監管機制形同虛設的狀態。另一方面，隨著精準扶貧成為地方政府的一項重點工作，地方基層干部所擁有的權力和責任都大于以往，但對扶貧領域基層官員權力的制約，特別是對其財權的控制和監督機制未能及時跟進，嚴重影響了扶貧的力度和成效。

2.部分基層黨員領導干部道德底線和法律底線缺失。扶貧領域腐敗案件發生的另一重要原因在于部分基層黨員領導干部道德意識和法律意識的缺位。首先，脫貧攻堅的重任給予了基層地方官員更大的辦事權力，但是部分黨員領導干部在權力和金錢的誘惑之下往往忽視了自己身上擔負的對人民的莊嚴承諾，排斥嚴格按照政策辦事，做出違法亂紀的貪腐行為，基層地方官員的“權力任性”成為了扶貧工作順利開展的“攔路虎”。其次，我國農村地區人口外流程度較高，“空心化”和老齡化所帶來的農村人口結構失衡很大程度上導致了基層扶貧工作缺乏人力和人才支持，在此過程中很容易助長基層干部的膨脹心理，“一家獨大”的局面促使基層村干部思想觀念發生蛻變甚至松懈，進而導致其法律底線和道德底線的缺失。另外，扶貧領域的腐敗具有明顯的隱蔽性，加之反腐機構存在督查時間跨度大、懲治彈性空間廣等問題，部分心存僥幸的黨員領導干部也會由于其權責意識和底線意識的淡漠選擇鋌而走險、以身試法。

3.群眾自身維權意識和法制意識淡薄。就我國農村地區的現狀而言，青壯年外出務工，留守村內的基本是以婦女、兒童和老年人為代表的弱勢群體，這個群體知識層次相對較低、維權意識和法制意識淡薄，加之所處地區信息閉塞，對扶貧政策的知曉度和關注度也普遍較低，因而許多外界信息大多依賴于村民大會或村內宣傳公示。但部分村干部卻有意隱瞞相關政策事實甚至肆意扣留惠農扶貧資金，致使扶貧資源無法落實到困難群眾手中，且村民不知道如何為自己的合法權益進行申訴，也就更談不上對村干部工作進行有效監督。這在一定程度上為基層干部鉆扶貧系統內部的制度空子創造了條件。

（二）扶貧領域腐敗問題的懲治措施

我國在針對扶貧領域的腐敗行為制定了相當嚴苛的懲處機制，基本上是一種 “事后處理”的方式，主要有以下幾個方面：

1.加大扶貧領域的腐敗成本。圍繞在困難群眾身邊的腐敗問題，對其帶來的是最直接的傷害，為此，必須斬斷扶貧領域腐敗的利益鏈條，實施扶貧領域的腐敗罰金制，提高違法違紀成本，使腐敗分子在高額罰金和高壓態勢下保持廉潔自律。首先，要健全挪用扶貧資金高額罰金機制，對于扶貧系統內部職權較大的公職人員，如“一把手”等，其貪污罰金應是其貪污金額的10至20倍，職權較小者則為5至10倍。[4]其次，對于構成腐敗犯罪行為的，應慎用緩刑，要維護法律的權威地位和人民群眾的合法權益。再次，劃定扶貧專項資金使用紅線，按超過紅線的比例予以相應的處罰金，從而對腐敗官員形成有效的震懾。

2.加強扶貧領域腐敗案件懲處過程中的部門協作與制度建設。只有將嚴厲處置扶貧領域的違法違紀案件作為打擊扶貧領域腐敗問題的重要手段，以“零容忍”的姿態堅定不移地加大案件查處的力度，才能有力遏制扶貧領域腐敗案件滋生蔓延的勢頭。一方面，紀檢監察部門和司法部門必須明確職責，嚴格辦案的程序和制度，對于困難群眾反映強烈的腐敗問題，尤其是對那些以權謀私、權錢交易、失職瀆職的案件，應在加強上下級和不同部門之間的分工協作、細化各自崗位責任的基礎上，協同發力，聯合出擊，絕不姑息。另一方面，推行異地審判制度，打破體制內部的保護傘，防止受到外界干擾。同時，還要實行案件責任制，防止壓案施案、執法執紀不嚴、互相包庇等問題，切實保證扶貧領域的腐敗問題能夠得到懲處，真正實現標本兼治。

3.進一步發揮群眾舉報的警示作用。拓寬群眾舉報渠道，積極引導群眾參與到扶貧領域的反腐敗工作當中。首先，健全舉報人保護和獎勵機制，保護廣大群眾參與打擊扶貧領域腐敗問題的主動性和積極性。其次，完善村民舉報方式和手段，利用相關軟件和信息收集平臺將群眾意見直接傳達到相應的監管部門，減少反饋層級，確保信息的準確性和真實性。最后，信訪部門的工作人員要嚴肅紀律，對群眾反映的問題及時進行分類整理并認真開展調查和核實工作，對腐敗線索較為明確的，應將案件轉移到相關紀檢部門直接進行辦理，從而真正起到“通報一起，警醒一片”的效果。

三、構建扶貧領域廉政風險預警機制的有效路徑

打贏脫貧攻堅這一偉大戰役，除了應加大對扶貧領域腐敗問題的懲處力度，也應借鑒已有的廉政風險防控制度成果，完善扶貧領域的頂層設計，努力防范于未然。根據不同領域反腐倡廉建設的經驗，從中可以總結出適用于扶貧系統的普遍性規律，為扶貧系統的廉政風險防控機制建設提供參考。因此，基于上述典型案例，本文認為扶貧領域廉政風險預警機制的路徑建構應從確定扶貧領域中腐敗風險點—健全廉政風險預警措施體系—廉政風險預警機制評估—廉政風險預警機制修正這四項環節進行設計。

（一）確定扶貧領域中腐敗風險點

確定扶貧領域中的腐敗風險點是建立廉政風險預警機制的基礎。在確定風險等級之前需要先查找出風險點，一方面，扶貧系統內部各級各部門的公職人員可以通過對照《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》的基礎上采取自查自糾的形式，提出該部門可能存在腐敗的地方，然后進行集體評定，確定自身的風險點。另一方面，可以通過派遣專職人員到基層積極聽取群眾意見，對照部門內部的腐敗風險，查缺補漏，制定出相應的廉政風險清單。在確定完風險點之后，可對其進行歸納分類。根據扶貧領域的腐敗現狀和典型案例表征，可將該系統的腐敗風險分為三類，分別為思想道德風險、外部環境風險、制度機制風險。做好這些分類工作，才能有針對性地“對癥下藥”。

（二）健全廉政風險預警措施體系

在明確扶貧領域腐敗風險點的基礎上制定有效的預警措施是構建廉政風險預警機制的核心內容。當前發生在扶貧領域的腐敗現象很大程度上都是由于腐敗預警和防控工作的缺失。[5]因此，通過考察近年來中央紀委在預防扶貧領域腐敗方面的有效做法，文章根據三類腐敗風險，擬建了一套完整的預警體系。

1.思想道德預警：加強對扶貧領域公職人員的反腐倡廉教育。要從源頭上預防扶貧領域腐敗問題的發生，應將紀律和法律擺在重要的地位，加強對扶貧領域公職人員的反腐倡廉教育。一是加強基層貧困地區的反腐倡廉建設，將家風黨風專題教育和扶貧領域的各項工作進行有效結合，充分利用微博、微信和門戶網站等現代媒體，采取多種形式和手段對扶貧系統內部的全體黨員領導干部開展反腐倡廉教育活動，努力提升其思想政治覺悟，自覺樹立責任意識和擔當意識。二是豐富教育內容和教育途徑，強化反腐倡廉教育的現實意義，營造扶貧領域清正透明的廉潔風氣。可以通過定期集中觀看反腐題材的紀實影視資料，使扶貧領域的廉政和法治教育常態化，形成震懾效應，從思想上不斷提高基層干部的自我約束和自我監督的能力。同時，要大力宣傳和學習基層干部的先進事跡，努力以奔赴祖國一線的先進黨員為模范，強化“情為民所系、權為民所用、利為民所謀”的服務意識，扎根基層，建設基層。通過健全扶貧領域的反腐倡廉教育機制，有力助推精準扶貧各項工作的有效開展，不斷提高扶貧隊伍的拒腐防變能力。

2.外部環境預警：努力構建“聯動協同、多方出力”的開放型監督體系。由于國家各類扶貧開發的項目資金都是層層下沉的，自上而下的監督力度只能加大，不能減弱。因此，上級領導部門應切實強化責任追究，將反腐壓力傳導到基層貧困地區。同時，要不斷推進基層黨風廉政建設和紀律檢查體制機制改革，上下聯動，共同提高拒腐防變能力。但同一體制內的監管又存在明顯的弊端，容易導致集體腐敗，為此，必須拓寬監督的渠道，構建一個既能“聯動”又有“參與”的開放型監管體系。在此過程中，一是應努力發揮各級人民代表大會及其常委、各級黨組織和農村合作社、貧困互助會等社會組織的多主體監督作用，搭建公眾有序、積極參與的平臺和橋梁。二是應充分發揮新聞媒體在公開曝光扶貧領域腐敗典型案例、責令腐敗問題整改及宣傳反腐敗工作的輿論監督作用，營造良好的反腐倡廉社會氛圍。三是扶貧系統內部的各個部門也應協同形成監督合力，積極處理好各項扶貧資源管理、使用和審計情況的追蹤監督、關鍵崗位的定期考核等預警工作。

3.制度機制預警：著力推進精準監督與精準反腐。我國的扶貧開發工作已經進入沖刺階段，必須掃清一切阻礙扶貧工作順利推進的“攔路石”，尤其是扶貧領域的腐敗問題。因此，要保障精準扶貧的各項成果，除了在認真貫徹落實中央各項扶貧政策的基礎上，以“零容忍、全覆蓋、嚴執法”的態度懲治扶貧領域的貪腐行為之外，還必須著力推進精準監督與精準反腐：首先，在扶貧資源管理層面上，要盡快啟動扶貧專項資金建檔和登記制度以及資金項目績效審計制度，對每一筆資金的流向進行嚴格的追蹤和反饋，強化對扶貧資源的監督和管理。其次，在責任落實層面上，應不斷健全扶貧領域的清單制度，準確開列“責任清單”、“任務清單”和“負面清單”，加大對扶貧隊伍的執紀問責力度，加強督促督辦，推進精準問責，強化扶貧領域公職人員“不能腐、不敢腐、不想腐”的底線意識。最后，在社會監督層面上，應嚴格落實村務公開制度和基層群眾自治機制。一方面，要著力推進扶貧領域的各項信息公開工作，尤其是財務信息的公開，切實提高辦事流程的透明度，保證資金和權力在陽光下流動與運行。另一方面，要積極引導群眾參與到扶貧領域的反腐敗工作中，強化監督和制約工作，將群眾對扶貧工作成效的滿意度作為官員績效考核的一項重要指標，健全扶貧績效評價體系。群眾參與扶貧領域監督不僅有利于維護自身的合法權益，也有助于定向曝光更多隱形的腐敗行為，實施精準反腐。

4.效能預警：完善扶貧領域腐敗預警系統中的技術和方法。在思想預警、組織預警和制度預警全部就位的基礎上，只有不斷完善相應的技術和手段，才能為預防扶貧領域的腐敗問題提供效能保障。一是充分依托互聯網和大數據等現代信息技術建立扶貧云等數字平臺，實現科學化、專業化、智能化和全方位的監管，對扶貧資金去向、扶貧領域工作動態、扶貧對象反饋和整體扶貧成效予以及時追蹤和跟進。同時，通過大數據系統巡查扶貧領域中可能存在的腐敗風險，健全剛性制度約束，做到“早發現，早提醒，早糾正，早查處”，及時防控和懲處扶貧領域的腐敗問題。二是創新監督方法，經常開展專項巡視巡查活動，充分發揮巡視制度在扶貧領域中的重要作用，同時應制定專項管理辦法，規定針對扶貧領域腐敗問題的各項政策措施，不斷減少滋生腐敗的機會。

（三）廉政風險預警機制評估

為防止在廉政風險預警機制中出現政策手段落實不到位、問題與措施錯配等問題，需要對該機制進行正確評價，重點對腐敗風險排查是否全面、防控措施是否切實有效進行全面評估。特別是因為扶貧系統內部所涉及的領域和主體眾多，如果未能對該機制進行定期評估，就無法進行相應的調整和完善。文章按照上述預警機制的四大重要組成部分，構建了一組評價指標體系，并采用打分制的方法，致力于對廉政風險預警機制進行合理評估（見表2）。

（四）廉政風險預警機制修正

根據評估結果對廉政風險預警機制進行修正和優化，可以保證其高效運行。因此，針對評價得分情況，一方面，對不合理的措施進行改進，并針對潛在的風險點，制定對應的行之有效的預警措施。另一方面，對腐敗風險的評估材料進行整理匯總，建立風險檔案庫或數據庫，注重總結反腐經驗和成效，不斷提升風險預警機制的實操性。在此基礎上文章構建了扶貧領域內部系統的廉政風險預警機制（見圖1）。

扶貧開發工作作為全面建成小康社會、保障和改善民生的重要環節，在現階段仍存在著監管和預警工作不完善等問題，以至于消極腐敗行為蔓延到扶貧工作當中來，嚴重阻礙了我國扶貧事業的順利推進。因此，只有在明確腐敗風險的基礎上采取精準的預警措施，保障精準扶貧各項工作的有序開展，助推和改善民生，推動鄉村振興戰略的落實，只有這樣才能真正實現“用中國智慧創造人民美好生活的愿景”。

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責任編校 陳 瑤