關于政府投資項目傘過程監管的研究

薄濤

政府投資項目是指政府為實現其職能，滿足社會公共需要，實現經濟和社會發展戰略，利用財政陛資金或者其他政府隆資金進行投資的行為和過程。近年來，政府投資項目是由政府及其職能部門依靠其特有的行政權力和職能來管理和運作的，政府作為投資項目的主體，對其投資的項目從決策、資金撥付、確定施工單位到建成交付使用全過程實施直接管理，這種管理模式的特征是行政權力在經濟運行與資源配置中起主導作用。因此，分析和研究政府投資項目監管中存在的問題，探討加強政府投資項目監管的方法措施，不僅是經濟社會發展的必然要求，也是政府職能轉變的重要舉措。

政府投資建設項目實施監管過程中存在的主要問題

工程監管不到位。一是項目建設前期手續不全致使工程監管不到位。某些工程項目在未辦理工程報建手續，未取得建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證和施工許可證的情況下就先行開工建設，建設中邊施工邊補辦有關手續，使得工程前期建設過程監管不到位，導致質量和安全隱患。二是項目管理人員缺失。因企業在前期投標中采用掛靠資質投標，中標后，投標承諾的項目管理人員缺失，而實際的項目管理人員不具備相應的資質，導致施工管理不到位，組織松散，施工資料管理不規范等問題發生。三是工程變更流程不夠科學。有些工程項目變更設計、增減工程量，未按規定流程報有關部門審批，有的只是經過分管領導簽字同意，使得在變更設計、工程量計算、工程款結算等方面存在風險。四是項目主管部門和監理部門監管不到位。項目主管部門因專業理論知識不夠，導致對項目的管理上的缺失。

招投標活動不規范。目前政府投資項目招投標環節主要存在以下問題：一是招標人排斥潛在投標人或直接采用邀標代替公開招標。招標人以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，或把本應公開招標的項目采用邀標方式進行招標，在招投標中違規操作而內定中標企業。二是規避招標以及中標后將工程進行分包或轉包。項目主管單位將主體工程招標，附屬工程則直接發包，有的中標企業，將中標項目非法轉包或違法分包給其他單位。三是掛靠資質投標并以委托的方式進行施工。一些不具備資質要求的企業為了參與投標，采用掛靠或假借資質的方式進行投標，中標后再由所掛靠的公司以授權委托的方式委托其他企業進行施工。四是采用圍標串標排擠其他競爭者。招標人與投標人、代理機構與投標人、投標人之間相互串通，破壞社會公平，損壞競爭主體利益和公共利益。

資金管理有待加強。一是資金來源結構不合理。政府投資項目資金主要本級財政籌集，在一定情況下，可以利用相關政策法規，向上級和國家相關部門爭取資金支持，更多情況是，本級財政在資金不足的倩況下，向銀行借款或者發行債券籌集資金，缺少其他性質資金進入，地方債務壓力逐年增加。二是項目預算編制不科學。簡單按照費用項目比例進行編制，與項目設計和工程造價結合程度不夠，對工程成本結構掌握不完整，各項費用定額設置不合理。三是項目預算支出進度與工程實際進度不匹配。項目預算執行混亂，資金撥付隨意性較大，項目資金預算進度與工程形象進度步調不一致，項目預算得不到很好的執行，預算控制制度執行不到位。

加強政府投資項目監管的措施建議

政府投資項目管理是包含項目立項、招投標、建設、竣工驗收、運營、資金管理等環節，應加強監管，規范運作。要在現有監督措施的基礎上，加強對項目決策、實施、變更、驗收、決算等環節的監督，有針對陛地對重點環節、重點崗位和人員進行監督，提高監管效率。

加強組織管理，完善政府投資項目監管體系。目前對政府投資項目的監管部門較多，包括紀檢、監察、規劃、用地、財政、審計、建設和發改等部門，職責劃分不夠明確，工作協調難度較大。應進一步加強組織管理，明確相關監管部門的職責范圍，建立全過程可追溯的問責制度，在哪個環節出現問題，追究相關部門的責任。同時對政府投資的重大項目，專門成立項目部，定期或不定期召開項目推進會，研究政府投資重大項目管理過程中出現的新情況和新問題，對政府投資重大項目的資金來源、論證、立項、招投標、發包、驗收、合同執行及概算、決算等環節合法合規性進行評價，進一步加強風險防控，規范政府投資行為，提高投資效能。

加強制度建設，建立健全政府投資項目管理的規章制度。一是嚴格執行招投標制度。充分發揮工程建設項目招投標的制度優勢，同時建立項目竣工驗收備案制度，完善評標辦法，減少招投標工作中人為因素的影響。二是落實項目建設責任制。項目法人必須對項目建設的質量、安全、工期和投資負全面責任，并將管理責任分解落實到責任部門和責任人。三是建立內部風險防控制度。嚴格項目立項、招標、投標程序，做到沒有設計概算不立項，沒有施工預算的不進行招投標。同時對政府投資項目進行嚴格的事前、事中、事后審計，保證資金使用效果。

規范項目資金管理，優化項目預算管理。一是拓寬資金籌集渠道。改變以往單一依靠舉債彌補政府投資資金缺口的局面。大力倡導政府和社會資本合作項目（PPP），充分利用中央加強地方政府債務管理和在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的契機，大力實施PPP項目。將符合條件的地方融資平臺存量項目，在征得債權人同意的情況下，轉型為PPP項目，將政府性債務轉化為非政府性債務，減輕政府債務壓力，騰出更多的資金用于重點民生項目建設。對符合轉化為PPP項目的在建項目，通過包裝，整合成PPP項目，吸引社會資本投入。對新建項目，優先選擇收費定價機制透明有穩定現金流的項目，推廣使用PPP模式，吸引社會資本參與，達到政府和社會資本雙贏的目的。二是規范投資項目概預算管理。概預算編制部門要全面系統了解項目設計內容，優化工程造價流程，明確各種材料、設備、人工、拆遷等費用定額。要嚴格控制項目變更，防止建設單位隨意修改設計方案或者投資規模，最終導致政府投資項目投資失控。三是完善項目資金申報審核和撥付程序。為使財政部門全面掌握項副青況，項目立項批復以后，建設單位應及時將項目立項、工程初步設計和概算批復文件等相關材料報送財政部門備案。項目資金撥付時，要按照建設進度和工程驗收情況嚴格資金撥付。