多中心治理視角下的農村環境治理研究
——以L村環境整治為例

陳 芬

（中山大學南方學院 廣東 廣州 510970）

1 多中心治理

美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆教授提出了多中心治理理論，該理論模式中存在著主體的多中心和權利的多中心，“它們在形式上是相互獨立的。無論他們是真的獨立運作，或者構成形式上的相互依賴的關系體系，這是一個特定情況下的經驗問題”[1]。

多中心治理中，在公共物品的生產過程中，消費者、生產者和連接消費者與生產者的中介者是由不同的主體來承擔的[2]，政府、市場和社會成為治理的主體，通過各主體之間的自愿合作機制，形成相互促進、共同制約的整體，以此來達到治理的目的，降低成本，提高公共產品和公共服務的質量，以期提供更好的公共服務。

2 L村環境整治概述

L村地處廣東省H市，自然生態條件優越，座落在著名風景名勝區腳下，依托著名生態旅游圈，目前成為新農村建設示范區，農業以種植業為主，主要種植果樹、蔬菜等，由于是生態旅游和水源保護區，該村無工業企業，村民早期主要靠傳統種植和外出打工作為主要的經濟來源，近些年由于當地旅游業的發展，外出務工人員逐漸減少，許多村民直接在當地經營餐飲住宿。

由于當地發展生態旅游，又是處于水源保護區范圍，所以沒有工業污染，主要的環境污染問題一是來自于日常生活的污染，如生活垃圾、生活污水等；二是旅游產業興起帶動的餐飲、旅館等經營性活動帶來的大量消費型垃圾。影響L村人居環境的因素主要來源于日常生活的污染，故本文研究的重點就是由L村日常生活污染延伸出的生活環境治理。

3 環境治理中各方行動者行為分析

3.1 管委會在環境整治中的主導作用。政府自身的環境資源優勢注定了其在環境治理中的主導作用，承擔著為環境治理制定宏觀政策方針和各方參考者的行動規則等責任。當地風景名勝區管理委員會作為縣政府派出機構，管轄范圍包括了L村。管委會專門成立了負責環境綜合整治活動的領導小組，開展和推動環境整治的方案和活動。通過宣傳環保意識、學習先進經驗、制定環境整治一系列方案等，確保環境整治的順利開展。農村環境治理過程中牽涉到各種關系和利益，政府、村民和其他相關組織在其中或多或少都存在著一定的關聯，如何平衡利益主體間的利益，基層政府無疑在這紛繁復雜的關系中充當協調者的作用。3.2 村干部的雙重調解策略。王思斌[3]認為，我國的基層社會管理系統是指存在于鄉村兩級，由鎮干部、村干部、村民組成的系統。鎮干部、村民兩個系統的對接即社會管理系統的完成，而村干部就處于這兩個系統的對接部分，這就使他們處于干部、民眾兩個系統利益一致的結合點和利益矛盾的觸發點上。在這個系統中，村干部處于中心位置，幾千年的傳統文化積淀使村民更加相信非正式規劃在解決問題時的重要性，在農村政府政策并不是僅僅依靠行政指令就能順利貫徹執行的。所以一方面，鎮干部的正式規則在實施過程中，村民往往并不買賬，需要借助村干部的力量去實施，另一方面，在農村的鄉土特質中，又充斥著熟悉的社會中的非正式規則式的關系運作，農村存在的政治精英、經濟精英、宗族關系等都在無形中影響著人們的行為規范。

3.3 村民基于社區歸屬的環境自主合作式治理。農村利益共同體在某種程度上和社區等同。滕尼斯[4]早就對社區進行了定義，他認為社區是指“一種具有共同價值觀念的同質人口所組成的關系親密、守望相助、存在一種富有人情味的社會關系的社會團體”。強調了社區構建中的成員關系的重要性，而農村社會正是基于遵守約定俗成的鄉規民約的特點，是典型的熟人社會，在這個社會關系中，村民的行為受到熟人行為的影響。因此，我們有理由相信在社區里居民之間可以自主合作，通過自我組織與自我管理來實現共同的生態利益，有效地保護社區的生態環境。

4 環境治理中多元主體的缺位

4.1 政府內部壓力型行政體制長期存在。政府在行政改革和變革過程中，基于多種動機和目的，其中不乏來自于其他組織的競爭壓力、上級行政命令壓力、晉升壓力、主動變革的動力等因素，所謂壓力型體制這一名稱“并無任何文獻依據，而是來自于實際生活”。指的是“一級政治組織(縣、鄉)為了實現經濟趕超，完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的評價體系”[5]。

在這種體制下，為了完成任務指標，政府將管理目標一層層分解，通過行政命令的方法指派到下級，規定完成的時間、完成的標準。在上級交待的任務前提下，L村的環境治理也是圍繞具體的任務量化指標來展開的，遇到檢查時，一些清掃工作會尤其及時和認真，這種基于上級檢查式的治理很容易導致環境治理過程的敷衍。

4.2 政府公共產品供給缺位。政府作為公共產品和公共服務的生產者和供給者，對生態環境保護和其他必要的基礎設施投入力度仍然不夠，仍然不能滿足社會公共的需要。目前包括L村在內的三個行政村共有保潔員25名，負責所保潔區域內的所有公共范圍的垃圾處理工作，工作量大，很難保證清潔的質量；按目前的自然村數量，垃圾桶的配備可能要到1 000多個才能滿足需求，但目前三期共投入約400個垃圾桶，垃圾池平均一個小組建了約10個點，公共基礎設施投放數量不足，而且僅有的這些公共基礎設施經常會遭到破壞，特別是塑料垃圾桶，在使用過程中受到自然風化、人為破壞等一些因素的影響，更是需要定期置換，但從目前的實施情況來看，政府在公共物品的供給上存在明顯不足。

4.3 市場機制運行的配套機制沒有具備。市場機制的建立和運行不僅僅是依靠買賣雙方，還需要建立完善的交易規則和監督機制等等，需要政府在其中起到宏觀調控作用。目前L村的垃圾清運和污水處理系統的建立是通過市場購買來完成的，盡管清運和污水處理系統都有幾家公司參加招標，但從目前來看，數量和規模都是比較小的，有些甚至是通過個體承包，招標過程缺乏一些具體的流程，招標后對清運公司和污水處理系統承包公司的監督都是比較薄弱的。

4.4 第三方志愿組織發展不成熟。環境治理需要政府、市場和社會的有機協作和合作，市場會產生失靈，政府在挽救市場失靈的過程中也會出現政府失靈，這就需要第三方社會組織的介入，通過社會力量在一定程度上彌補政府和市場力量的不足。在過去近10年，中國環境治理的主要方式從自上而下的環保風暴轉為自下而上的社會運動。這種轉變是環境治理失效的產物。環境治理失效，原因在于環境治理本身具有結構性的缺陷，單靠加強環境執法力度并不能解決問題。

雖然目前一些環保志愿組織逐漸發展起來，但在L村的實際調研過程中發現，第三方志愿組織基本沒有介入其中，在環境治理過程中，往往管委會的成員充當志愿者，在初期通過以身示范，親自到村里察看，督促一些垃圾進行及時的清理，如果第三方志愿組織的作用得不到充分發揮，當地的環境治理的多中心治理秩序和格局是很難建立的。

4.5 部分村民的參與意識較差。環境治理最終還需要村民提高環保意識和素質，真正參與到環保工作中去。環境污染治理最有效的參與者是農民，直接受益者也是農民，因此農民自身素質的高低，環境保護意識是否普及對于農村的環境污染治理是十分重要的因素，它在一定程度上影響和制約著環境污染治理的效果。L村在環境治理初期，由于村民的傳統習慣等原因，對垃圾治理大多持觀望態度；另外，由于環境治理涉及到征用村民的土地問題，大多數村民是比較排斥和反對的，這對初期環境治理工作帶來很大的困難與挑戰，后期通過宣傳教育、相關人員的說服、以身示范作用，村民逐漸改變以前的觀望態度和抵觸情緒，逐漸參與到環境治理工作中來，但仍有部分村民為了維護自身利益，滿足自己的私人利益而忽視公共利益，對環境治理工作采取不配合的態度。

5 構建有效的多中心環境治理機制

5.1 堅持政府在環境治理中的主導地位。作為環境治理的責任主體，政府應該繼續保持在環境治理過程的主導作用，政府在農村環境污染治理中是主導性的角色。從宏觀上進行掌控全局，制定環境污染治理的政策體系，而不是全部承擔、任何事情都要政府親自去做[6]。在環境治理理念、治理方法、法理手段等方面，充分學習和借鑒一些先進國家的治理經驗，同時結合本地區的實際情況來開展工作。

對于農村來說，環境治理這個問題更多的應該由基層政府去決策并實施，上級政府只需發揮其規劃導向作用，其他的一些權力應該下放到基層政府，讓基層政府的決策權與事權對應，并在資金、政策等問題上予以支持。這樣既可以減輕上級政府的壓力，又給了基層政府環境治理的主動權，可以更加根據當地的實際情況因地制宜地進行環境治理，將環境治理作為基層政府日常工作的一部分，做好村莊發展規劃，保持環境的可持續性發展。

5.2 引入市場化運作模式，提高環境治理效率。在環境治理中引入市場機制，明確各方的產權界限和關系，清理過程之后的垃圾回收、處理以及再利用可以采用市場化的運作模式。清運過程主要可以采用明確政府和市場各自的角色，對于參與運作的企業的資質、工作過程、工作標準以及監督等等，政府都要有完善的流程；對于垃圾的回收處理，由于工程比較龐大，特別是基礎設施建設需要政府進行大量投入，可以考慮引入PPP模式，采用公私合營的方式，由政府引導，進行市場融資，通過市場力量完成基礎設施建設，再由企業經營一定的年限，通過市場的力量去解決環境治理中的一些問題，這樣可以在一定程度上緩解政府的財政壓力。

5.3 強化農民對環境污染治理的參與意識。農村環境治理，除了政府導向和市場運作之外，與之直接相關的是村民，環境的治理、改善需要每一位村民的積極參與配合。但農村長久以來形成的生活習慣在短時間內很難改變，這就需要采取多樣化措施提高村民的環境意識，讓農民積極參與到治理環境的行動中來。初期可以通過一些宣傳、學校教育等方式引導村民認識到環境污染的嚴重性，讓大家轉變以往對于垃圾處理的觀念；后期村民思想上形成一定的共識后，可以將國家關于環境污染的法律法規、排污標準、治理辦法等文件以一些簡單易懂的方式向農民宣傳，比如通過圖片的形式，或者講解一些典型的事件向村民說明，普及環境法律知識，讓村民知道自己對環境享有的權利，同時應對環境保護負有的義務，用法律的手段來維護自己的權益。

5.4 推動NGO組織積極參與到農村環境治理中來。在L村的環境治理中，基本沒有環保志愿組織參與其中， 《慈善法》的出臺放寬了NGO的注冊和登記門檻，許多民間NGO的非法身份得到認可，使得NGO組織參與社會管理的機會和平臺越來越多，對于農村的環境治理來說，一般是官方組織和民間組織的一些環保活動，政府應該拓寬環保NGO組織參與環境治理的途徑，加強NGO組織在環境治理中的宣傳、監督等作用。

6 總結

改變目前農村環境污染的現狀，不是一朝一夕的事情，長期以來我國環境治理都是以政府部門為主導，環境問題不斷涌現，政府發揮功能的局限性也在越來越多的方面體現出來，因此除了堅持政府的主導作用之外，還應該充分認識到其他多元化的力量在農村環境治理中的作用，充分運用多中心的主體，即政府、市場、社會，構建多中心治理框架的環境治理模式，通過三者之間的合作和協作解決日益嚴重的農村環境污染問題，實現農村環境的可持續發展。

[1]邁克爾·麥金尼斯.多中心體制與地方經濟 [M].北京：三聯書店，2000.

[2]E·奧斯特羅姆.制度激勵和可持續發展 [M].上海：上海三聯書店，2000.

[3]王思斌.村干部的邊際地位與行為分析 [J].社會學研究，1991(4)：46～51.

[4] (德)斐迪南·滕尼斯，林榮遠譯.共同體與社會[M].北京：商務印書館，1999.

[5]榮敬本.從壓力型體制向民主合作體制的轉變[M].北京：中央編譯出版社，1998.

[6]李彩宜.農村環境污染的成因及防治對策 [J].農業環境與發展，2006(4)：54～55.