全面提升電動自行車安全質量管理

文/本刊編輯部

據統計，2013—2017年，全國共發生電動自行車肇事致人傷亡的道路交通事故5．62萬起，造成死亡8 431人、受傷6．35萬人、直接財產損失1．11億元。電動自行車引發一次性死亡3人及以上的火災事故累計達到34起，共造成158人死亡；5年來，電動自行車肇事致人傷亡的事故起數、死亡人數均呈現逐年上升趨勢，年均分別上升8．6% 和 13．5%。由此可見，電動自行車安全事故主要是：交通安全事故和引發的火災事故。

1.電動自行車安全事故發生的主要原因

（1）電動自行車交通安全事故發生的原因

第一，電動自行車自身的質量問題。當前電動自行車行業的規范力度不夠，各項監督工作沒有到位，致使許多不法廠商有了可乘之機，生產出許多超標電動自行車，這些電動自行車不但能通過質檢，還能出廠銷售并上道路行駛。據國家質量監督檢驗檢疫總局組織對天津、江蘇、浙江、上海、山東、廣東、四川等7 個省、市部分企業生產的電動自行車產品進行質量監督抽查，有 73．8%的產品合格。抽查結果表明：此次抽樣發現最高車速、車架以及前叉組合件的震動這幾項指標違規問題嚴重。小型企業合格率為65．7%，大型企業的合格率約為 90%，這體現出中小企業生產的電動自行車存在較多質量問題。不合格“電動自行車”大量生產并流入市場銷售是導致電動自行車交通事故日益嚴重的重要原因。

第二，電動自行車使用者安全意識有待提高。電動自行車在使用中騎車人違反交通法規的行為比較突出。由于交通管理部門對電動自行車安全行駛的宣傳不到位以及騎車人對相關的法律法規也知之甚少，所以大部分電動自行車的使用者都會有違規行駛的現象。電動自行車違規現象最為嚴重的是超速行駛，最快的騎行速度可達 60 km/h。這種現象的出現，一方面是電動自行車生產超標所致；另一方面是由于人們在騎行時有明顯的求快心理，在超速行駛的條件下如遇緊急情況，很難在短時間做出反應，容易引發交通事故。

第三，電動自行車相關法律法規有待完善。電動自行車按照《道路交通安全法》應歸入非機動車行列。因此在日常管理中，交通管理部門也只能按非機動車進行管理。目前的電動車性能及在行駛中的速度等均與輕便摩托車相差無幾。按法律規定，這2類車在管理上是大不相同的，最突出的差別在于摩托車駕駛員需經過技術培訓，且經過交通規則考試，持證才能上路。電動自行車騎車人上路則沒有這一限制，買車即可上路。電動自行車騎車人可以講基本上是“交通規則”的盲點。這種奇特的現象及交通管理部門在管理上所處的尷尬境地，是對電動自行車的定性不準而形成的。

（2）電動自行車火災事故發生的原因

第一，由于電動自行車本身電氣線路、充電器、蓄電池等零部件設計不合理、質量不合格、安裝不規范、使用不當等因素，在停放充電過程中就容易發生短路、過載等電氣故障引發火災。

第二，生產電動自行車所用的塑料、聚氨酯泡沫、橡膠等非金屬材料一旦被引燃起火，會很快發展成猛烈燃燒并且產生大量高溫有毒煙氣，極易造成人員窒息中毒。

第三，我國城鄉居民習慣將電動自行車停放在室內充電，有的甚至停放在建筑首層門廳、樓梯間、共用走道等公共區域，一旦起火燃燒，產生的火焰和高溫有毒煙氣在很短時間內就可將與其連同的空間通道蔓延充實，導致人員疏散逃生困難，從而造成大量人員傷亡。

2.各地關于保障電動自行車安全出臺的政策法規

我國是全球電動自行車生產和銷售第一大國，經過多年發展，電動自行車逐漸成為消費者日常短途出行的重要交通工具，目前全社會保有量約2億輛，年產量3 000多萬輛。近些年來，電動自行車在便利群眾生活的同時，也逐漸變得越來越大、越來越重、越來越快，部分指標超出了現行《電動自行車通用技術條件》的規定。國家和各地方政府紛紛出臺政策法規加強對電動自行車的安全管理。

（1）《電動自行車安全技術規范》國家標準報批稿面向社會公示

按照國務院標準化工作改革的精神，中華人民共和國工業和信息化部、中華人民共和國公安部、中華人民共和國國家工商行政管理總局、中華人民共和國國家質量監督檢驗檢疫總局（國家標準委）四部門，組織電動自行車相關科研機構、檢測機構、生產企業、高等院校、行業組織、消費者組織等方面的專家成立工作組，開展《電動自行車通用技術條件》（GB17761—1999）強制性國家標準修訂工作，修訂后的標準名稱為《電動自行車安全技術規范》。2018年1月16日起，該標準報批稿在工業和信息化部、國家標準委網站面向全社會公示30天。

工業和信息化部、公安部、工商總局、質檢總局（國家標準委）四部門始終堅持從經濟社會發展大局出發，立足于引領我國電動自行車行業高質量發展，以“三確保一堅持”為根本原則，即確保消費者的生命財產安全，確保所有道路交通參與方的共同利益最大化，確保廣大消費者基本的出行需求，堅持電動自行車的非機動車屬性，指導標準修訂工作。新標準全面提升了電動自行車的安全性能，由原來的部分條款強制改為全文強制，增加了防篡改、防火性能、阻燃性能、充電器保護等技術指標，調整完善了車速限值、整車質量、腳踏騎行能力等技術指標。其中，最高車速由20 km/h調整為25 km/h，整車質量（含電池）由40 kg調整為55 kg，電機功率由240 W調整為400 W，并對具有腳踏騎行功能進行了強制性規定。

新標準從發布到正式實施擬設置0．5～1年的過渡期，給企業一定時間進行新產品研發、生產線調整和庫存產品消化，具體以標準正式發布稿規定的時間為準。在新標準正式實施前，鼓勵生產企業按照新標準組織生產，鼓勵銷售企業銷售符合新標準的產品，鼓勵消費者購買符合新標準的產品。

新標準正式實施后，對于消費者已經購買的不符合新標準的電動自行車，將由各省、自治區、直轄市人民政府根據有關法律規定和當地實際情況，制定出妥善的解決辦法，通過自然報廢、以舊換新、折價回購、發放報廢補貼、納入機動車管理等方式，在幾年內逐步化解。

（2）海口市工商、交警和質檢3部門聯動提升行車安全

2017年8月12日，海南省海口市發布無牌電動自行車限期上牌公告。為解決電動車車主集中上牌問題，海口市相關部門迅速行動，出臺了電動車上牌簡易預約、增設電動自行車預約上牌服務站等多項便民舉措。

目前，海口市工商、交警和質檢3個部門已形成聯動機制，工商部門在市場走訪時會邀請質檢部門的技術人員陪同檢查，而交警部門在上牌時發現超標電動自行車后，會將超標電動車的品牌、型號進行統計并匯總到工商部門，工商部門會依據數據對相關品牌銷售店進行重點檢查和打擊違法違規行為。同時受到處罰的電動自行車商家的信息，將會在企業信用信息系統上予以公示，消費者可根據企業的情況選擇是否購買其產品。

（3）山西太原審議通過《太原市電動自行車管理條例》

2017年10月25日，山西省太原市十四屆人民代表大會第六次會議審議通過了《太原市電動自行車管理條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》規定，從2018年5月1日起，太原市實行電動自行車實名登記上牌照，駕駛人應當年滿16周歲，成年人駕駛電動自行車可搭載1名12周歲以下兒童。《條例》中明確電動自行車是指以蓄電池作為輔助能源，具有2個車輪，能實現人力騎行、電動或電助動功能，符合國家安全技術標準的非機動車。

《條例》規定，本條例實施前購買的電動自行車，在規定期限內登記的，免收號牌、行駛證工本費。條例實施后購買且符合登記條件的電動自行車，初次登記的免收號牌、行駛證工本費。市公安機關交通管理部門可以在派出所、銷售企業、居民委員會等設立電動自行車臨時登記點。公安機關交通管理部門應當建立電動自行車登記管理信息平臺，對登記的電動自行車進行信息采集，實行檔案管理。

《條例》還對駕駛電動自行車上路作出了要求，要求駕駛人應當年滿16周歲；按照規定安裝號牌和隨身攜帶行駛證；成年人駕駛電動自行車可搭載一名12周歲以下兒童等。另外，《條例》還規定了不得在城市快速路行駛、醉酒后駕駛、牽引動物、手持方式接打電話、載物高度自地面起超過1．5 m，寬度左右各超出車把0．15m，長度前端超出車輪，后端超出車身0．3 m等。

3.現有電動自行車安全管理政策的執行效果

（1）理想化政策并不理想

政策的公共性、科學性和可操作性影響著政策執行效果的好壞，理想化政策的定義體現在合法、合理和可行3個方面。現有的電動自行車管理政策經過幾年的運行實施后，在政策執行中，都暴露出一些問題,反映出政策在設計上存在一些不足和缺陷，其原因主要有以下幾點：

第一，多元決策不足，政策的設計出臺沒有擺脫精英模式。多元決策觀點主張在決策的過程中要充分考慮全社會各個階層人士的利益。一般情況下，一個問題的提出及政策議程的建立大致經歷如下幾個階段：第一階段，某個社會問題進入公共議程；第二階段，公共議程引發政府的注意，進入到政府議程；第三階段，政府議程上升成為公共政策問題。然而，結合中國當前的現實情況可知，不少社會問題在被政府議程吸納前，甚至并非公眾議程，政策決策者往往會按照自己對社會發展變化的判斷而主動尋找社會問題并將其納入到議事日程中。有些受公眾關注的議程并未能及時如愿地成為政府議程。這是由于，相對于決策者、政府智囊團等而言，公眾處于弱勢地位，因而導致公眾議程也處于相對弱勢地位。中國當前的政策制定模式是一種精英決策模式，社會力量對公共政策的影響力極弱，權力精英的力量，在很大程度上決定著決策的最終結果。這種精英決策模式在中國已存在多年，在今后很長一段時間內將繼續存在。

第二，政策設計存在缺陷。政策設計存在缺陷主要有以下幾方面原因：一是政策制定的精細化程度尚不夠。二是政策的完備性不足，相關配套政策和制度有待進一步完善。迄今為止仍未見相關部門給出具體的配套政策、措施和執行時間表。三是政策的一些內容合法、合“標”但不合當前形勢的發展。

（2）執行機構執行不力

電動自行車引發的道路交通亂象，主要還是由于其不遵守交通規則所致。從執法角度來說，對于不遵守交規的行為，最好的辦法就是依照法律法規進行相應的行政處理。在電動自行車市場的準入監管中，由于涉及工商、質監等多個部門，監管責任劃分不明確，缺少制度性的聯合執法，容易出現監管上的真空。電動車推向市場以后，部分銷售商為了迎合市場的需要，在登記上牌后，為購買者改變限速器參數，使原本合格的電動自行車變成速度更快的超標電動自行車，要抓住此類違法行為的“現行”確實難度較大。對于不法商販這種“上有政策、下有對策”的情況，執法機構傳統的監管模式和手段己經難以實現政策目的。缺乏先進高效的管理手段，加之受限于執法人員的編制情況，難免會使執法人員在政策的執行過程中感到“有心無力”，影響政策執行效果。

（3）目標群體特點導致政策執行不利

政策執行能否達到預期目標，與政策目標群體有著直接的關系。目標群體對政策執行的影響主要表現在以下3方面：一是目標群體的數量。一般而言，政策涉及的目標群體人數越多，政策執行的難度就越大。二是目標群體的人員類型。人員類型越多，就越難實現對目標群體的約束。三是目標群體對政策的認同度。目標群體認同政策、接受政策，政策的執行效率就高、效果就好；反之，政策的執行效率就低、效果就差。目標群體對政策認同和接受的程度影響著政策能否有效執行。四是政策對目標群體的行為調控和改變的幅度。如果對目標群體思維方式和行為方式的調整與其原來的習慣差距較大，政策執行的難度就大。電動自行車使用群體人數眾多，涵蓋多個行業，群體中人員的收入偏低，各類人員受教育程度、對法律法規及其懲戒措施認識程度也大不相同。大部分電動自行車的使用人員對公共政策的制定關注較少，導致電動自行車管理政策出臺前并沒有得到目標群體的廣泛參與，使其在目標群體中的認同度并不高。

（4）政策環境制約

政策環境制約因素主要有以下2點：

第一，城市道路交通建設相對落后。現有城市路網密度低，次干路和支路配置不足，交通系統運行速度相對較低，嚴重浪費了行車成本和時間。在這種情況下，市民更傾向于在出行時使用電動自行車，這是因為這種交通工具具有運行成本低、靈活、輕便的優點。但是，就行車環境而言，選擇電動自行車作為出行工具也有其弊端。甚至可以說，一些電動自行車違規行駛是由客觀原因造成的：主城區不少路段路面寬度不足，并無專門公交車道、非機動車道之分，非機動車在道路最右邊行駛時，極易因機動車的啟動、轉彎等受到影響。在車流遇阻時，不少非機動車主為節省時間，穿行于機動車之間，在擾亂交通秩序的同時，給自身及他人的人身安全帶來了嚴重的問題。一些路口信號燈對直行燈、轉向標識不明，若在機動車放行前非機動車未能行駛，就有可能被機動車流所阻，甚至發生危險。

第二，社會環境規則意識缺乏導致“廣場效應”。通常情況下，在匯聚多人的公共場合，人們的言行表現都會和日常生活有非常大的區別，此時相比于個人的道德水平，群眾的群體道德水平明顯較低，這種群眾心理就是所謂的廣場效應。“中國式”過馬路就是“廣場效應”的一種典型體現。在對電動自行車的路面觀察中發現，電動自行車的違法行為中也存在“廣場效應”。部分違反交通規則的電動自行車駕駛人并非對相關法律法規不了解，而是出于一種“別人這么做了， 我也能這么做”“別人這么做沒事，我這么做也沒事”的從眾心理去實施了違法行為，屬于明知故犯。

4.提升電動自行車安全管理政策的對策

政策執行主體的執行活動在不斷改造著外部環境，而外部環境也時刻在影響著政策執行的過程。因此，政策主體對政策執行環境的認識不應始終停留在某一靜止的環境狀態，而應隨時關注政策執行環境的動態發展。適時作出調整以應對新生環境的考驗。不僅如此，對政策環境的持續關注和適時調整應有相應的制度保障，才能構建起和諧的政策執行環境。

（1）明確獎懲 出臺違規處罰實施辦法

造成電動自行車管理困境的一個重要緣由是缺乏對政策目標群體在出現違規行為時的具體處罰辦法。有規定，但是沒有處罰，就會讓規定形同虛設。在當前的社會發展階段，只寄希望于目標群體自律是不現實的，嚴謹、適當的處罰措施能保證政策執行的順利進行。“嚴謹”強調的是處罰辦法制定依據充分，過程合法，在執行處罰過程中處置公平。“適當”是提醒執行主體和目標群體，處罰并不是最終的目的，而是只為取締違規行為，維護社會公眾的生命財產安全。“以管代罰”、立法對電動自行車實施牌照管理，進行定期年審，對不合格車輛進行淘汰，不但可以減少超標車的使用，還可以防止有安全隱患的改裝車和廢舊車輛上路行駛。定期組織車主進行交規學習和考試，規范其駕駛行為。規范電動自行車的使用，增加其使用成本和違規成本，對車主購買和使用形成掣肘，能有效實現“限量”和“有序”的管理目標。

有罰必然應該有獎，發起公眾對執行主體的監督和互相監督，曝光違規行為，贊揚守法行為，樹立守法榜樣。讓不侵犯他人權益，遵規守紀的市民契約成為文明的生活習慣，然后進一步內化成社會道德體系，人人共同遵守。

（2）培養政策目標群體的“公民精神”

如果政策主體搭建起溝通平臺，暢通了利益訴求渠道，卻沒有廣大公民的參與，民主決策就永遠無法實現。政策目標群體的利益訴求不一定是“關注整體的福扯或最大的利益”，而可能更多情況下仍停留在純粹的利己主義階段。雖然在既定的合適的法律和制度的結構下，會無意中造成有利于全體社會利益的結果，但是，“樂意為大多數人的利益承擔責任和義務，對公共事業和公共利益充滿熱忱，敢于維護合法的公民權利，理性地參與民主政治生活，注重自身權利與義務的統一”的“公民精神”更能夠主觀、積極地推動公共政策的科學化、民主化和法治化，推動政策系統的建設和完善，達成善治的目標。

政策目標群體的“公民精神“培養一靠教育，灌輸民主、法治、公平、正義、自由的現代社會信念，二靠參與實踐。政策主體依法保障公民的知情權、參與權、表達權、監督權等鼓勵公民關注公共事務，從各個層次擴大公民的有序政治參與。

（3）建立政策執行效果的評估和反饋體系

目標群體管理并不是放任其在“民主”的大旗下肆意干涉政策主體的政策制定和政策執行，絕不意味著培養“刁民”。大眾輿論如果不加以科學的引導也會異化成群眾暴力。政策主體應該形成制度，設立機構或委托社會機構對政策執行進行及時的跟蹤評估，分析政策執行過程中，對政治、經濟、文化等各方面產生的直接影響、間接影響和輿論反應。不僅有利于在執行中觀察反思預設目標是否合理、充分、全面，政策工具選擇是否恰當有效，還能及時發現執行活動中出現的困難和問題，制定有效的調整和補救方案，控制政策執行的進程和結果。當然，建立政策執行效果的評估體系必須先制定正確、可行的評估標準，依照標準來檢查執行行為，糾正偏差，評估執行效率。建立政策執行效果的評估體系關鍵還在于評估后要進行的反饋環節，要在監督評估和政策主體之間建立起溝通體系，有利于協調配合。透明科學的評估和反饋體系的建立，能在最大程度上“用事實說話”，培養出政策目標群體對政策本身和政策執行主體的信任感，同樣是保障政策執行過程順暢和政策目標最終達成的必要條件。

（4）完善電動自行車管理所需的設施建設

第一，建設非機動車專用道。電動自行車的管理不僅考驗城市管理者的水平，更關系到城市的整體規劃和長遠發展。隨著城市現代化的進程，機動車道路優先發展，機動車數量激增，導致道路交通量增加，減少了其他交通模式的共享。

第二，建設非機動車停車場（站）。可以考慮投資建設國家專利設計的“非機動車自助停車管理系統”。自助停車系統的自助停車裝置是一個車輛固定架與地面連接，并有電子系統控制的鎖具，能有效防止車輛停放時被盜。車主通過繳費卡實現車輛的自助存取，無需專人值守。另外還有配套的半封閉的停車設施，遮風避雨，滿足車輛全天候停放的要求。

第三，發展公共交通系統。要限制電動自行車數量過度膨脹，唯有提供更便捷，更安全的交通工具供群眾出行選擇。公交優先是現代城市交通發展的先進理念，是解決昆明市交通擁堵問題的重要手段。大力發展快速公交和地鐵等大運量的公共交通系統，減少長距離的電動車出行。