行政訴訟有限司法變更權(quán)制度研究

陳煜威

【摘要】從我國2014年新行政訴訟法的規(guī)定來看，有限司法變更權(quán)是肯定說與否定說相妥協(xié)的產(chǎn)物。新行政訴訟法第77條關(guān)于行政處罰“明顯不當(dāng)”以及“涉及款額的其他行政行為”的規(guī)定，是對(duì)舊行政訴訟法有限司法變更權(quán)的新發(fā)展，同時(shí)，進(jìn)一步明確有限司法變更權(quán)的適用條件和范圍仍是亟待解決的問題。

【關(guān)鍵詞】有限司法變更權(quán) 行政訴訟 明顯不當(dāng)

1989年行政訴訟法第54條在“行政處罰”與“顯失公正”的雙重限制下適當(dāng)承認(rèn)了法院的有限司法變更權(quán)，2014年新行政訴訟法第77條進(jìn)一步完善了舊行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定：“行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對(duì)數(shù)額的確定、認(rèn)定確有錯(cuò)誤的，可以變更判決”。與舊法相比，新法在保留行政處罰的基礎(chǔ)上進(jìn)行有限突破，增加了涉及款額的其他行政行為；其次，針對(duì)行政處罰行為，改變?cè)姓V訟法中關(guān)于“顯失公正”的提法，取而代之以“明顯不當(dāng)”的用語；最后，確立了禁止不利變更原則，明確了對(duì)行政相對(duì)人、利害關(guān)系人的保護(hù)。筆者認(rèn)為，現(xiàn)行立法雖對(duì)舊行政訴訟法關(guān)于司法變更權(quán)的規(guī)定進(jìn)行了完善，有限司法變更權(quán)制度有了新發(fā)展，但從本質(zhì)上來看，立法并沒有擴(kuò)大司法變更權(quán)的適用范圍，在此背景下明確適用有限司法變更權(quán)的條件是亟待解決的問題。

一、關(guān)于行政處罰“明顯不當(dāng)”的規(guī)定

行政訴訟法將“明顯不當(dāng)”的行政處罰行為納入司法審查，有觀點(diǎn)認(rèn)為這是我國行政自由裁量權(quán)司法審查制度又一次突破。一是體現(xiàn)為行政自由裁量權(quán)司法審查廣度的大大拓寬，由“顯失公正，擴(kuò)大至“明顯不當(dāng)”；二是體現(xiàn)為行政自由裁量權(quán)司法審查深度的逐步推進(jìn)，在保留對(duì)于“行政處罰明顯不當(dāng)”的司法變更權(quán)的同時(shí)，還賦予了法院對(duì)于“明顯不當(dāng)”行政行為的撤銷權(quán)，并可以判決被告重新作出行政行為。筆者認(rèn)為，若僅從將“顯失公正”修改為“明顯不當(dāng)”這個(gè)層面來看，新行政訴訟法并沒有擴(kuò)大變更判決的適用范圍，二者的本質(zhì)內(nèi)涵并無不同，都是表達(dá)了裁量權(quán)的明顯不適當(dāng)、不合理。之所以采用“明顯不當(dāng)”，這個(gè)術(shù)語一方面是因?yàn)槊黠@不當(dāng)與裁量權(quán)之間的關(guān)系更加緊密，理論界也習(xí)慣性地將明顯不當(dāng)用來表達(dá)裁量權(quán)的嚴(yán)重不合理。另一方面，也使其與行政復(fù)議法的“具體行政行為明顯不當(dāng)”相銜接，使我國行政訴訟制度與行政復(fù)議制度在用詞上保持一致。

二、關(guān)于“涉及款額的其他行政行為”的規(guī)定

行政訴訟法新增了“涉及款額的其他行政行為”適用司法變更權(quán)的規(guī)定，基于此，有觀點(diǎn)認(rèn)為，這是進(jìn)一步擴(kuò)大有限司法變更權(quán)適用范圍的體現(xiàn)。而筆者認(rèn)為，由于這一規(guī)定在本質(zhì)上并不涉及司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的干預(yù)，故不符合司法變更權(quán)即法院用自己的判斷代替行政機(jī)關(guān)的決定，從而直接改變行政行為內(nèi)容這一內(nèi)涵。同時(shí)，從某種意義上說，這種立法規(guī)定是在結(jié)合司法變更應(yīng)嚴(yán)格限制和必要擴(kuò)張兩種觀點(diǎn)下符合現(xiàn)實(shí)國情的中間道路。其中的“行政行為指行政處罰行為以外的性質(zhì)類似于行政補(bǔ)償、行政裁決等的行政行為，“款額”是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)客觀事實(shí)在做出行政決定時(shí)在數(shù)額上面做出的認(rèn)定，例如對(duì)涉及款額的撫恤金、社會(huì)保險(xiǎn)待遇等行政給付行為數(shù)額的認(rèn)定。因?yàn)榉蓪?duì)這一款額的確定、認(rèn)定有確定的標(biāo)準(zhǔn)，此時(shí)無論是法院還是行政機(jī)關(guān)都沒有自由裁量的空間，屬于羈束行政行為，法院經(jīng)過對(duì)案件的審理能夠形成對(duì)多少款額的確信。在這方面，只存在技術(shù)性問題而非原則性問題，不論是法院還是由行政機(jī)關(guān)糾正，結(jié)果都應(yīng)當(dāng)是一樣的，基于訴訟經(jīng)濟(jì)原則和及時(shí)救濟(jì)原則，法院可以作出司法變更，但本質(zhì)上不涉及司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的干預(yù)。

三、明確有限司法變更權(quán)的適用條件

通過上述對(duì)立法現(xiàn)狀的分析，筆者認(rèn)為，在法律層面仍體現(xiàn)了司法變更權(quán)應(yīng)當(dāng)受到一定限制的基本思路。在行政訴訟中授予法院以司法變更權(quán)，能夠通過司法權(quán)對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和制約，但在客觀上會(huì)對(duì)行政權(quán)的行使造成一定的影響，也有可能不利于發(fā)揮行政機(jī)關(guān)的職能，同時(shí)也會(huì)給法院增加負(fù)擔(dān)。為了防止司法權(quán)的無限行使乃至權(quán)力濫用對(duì)行政權(quán)的過度干涉，以及可能由此對(duì)國家權(quán)力分工的破壞，司法變更權(quán)的適用條件和范圍理應(yīng)受到一定程度的限制。

第一，在運(yùn)用撤銷手段足以實(shí)施有效救濟(jì)的情況下不得適用變更判決。比如在一件行政訴訟案件中，當(dāng)事人要求法院撤銷行政機(jī)關(guān)的相關(guān)決定，法院撤銷這個(gè)決定就已經(jīng)對(duì)相對(duì)人的權(quán)利實(shí)施了有效救濟(jì)，那么法院不應(yīng)當(dāng)變更行政機(jī)關(guān)的裁決，否則反而將導(dǎo)致訴訟資源的浪費(fèi)。

第二，行政爭(zhēng)議的解決必須依賴于行政機(jī)關(guān)專業(yè)知識(shí)的情況下，不得適用司法變更權(quán)。比如對(duì)專門技術(shù)性問題，應(yīng)該尊重?fù)碛杏嘘P(guān)方面專家的行政機(jī)關(guān)的判斷。同時(shí)為了解決“專門技術(shù)性判斷”的泛化和濫用與司法變更之間的矛盾，一般認(rèn)為，若需要解決的行政爭(zhēng)議具有“高度的專門技術(shù)性”，達(dá)到法院不能輕易介入程度的領(lǐng)域，司法變更權(quán)就沒有適用的余地。

第三，司法變更權(quán)應(yīng)僅適用于不合法的自由裁量行為以及羈束行政行為。就明顯不當(dāng)?shù)男姓幜P行為而言，根據(jù)全國人大法工委的解釋，行政訴訟法的修改是在堅(jiān)持合法性審查原則的前提下，對(duì)合法性原則的內(nèi)涵作了擴(kuò)大解釋，根本上是將明顯不當(dāng)?shù)男姓袨樽鳛檫`法行為看待。因此，行政處罰明顯不當(dāng)即不合法的自由裁量行為可以適用司法變更權(quán)。就涉及款額的其他行政行為而言，屬于羈束行政行為，只涉及技術(shù)層面的問題，因此可以適用司法變更權(quán)。除此之外的領(lǐng)域，筆者認(rèn)為應(yīng)考慮司法權(quán)不能過分干涉行政權(quán)的原理，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)尊重行政權(quán)，因此沒有適用司法變更權(quán)的余地。

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