精準扶貧視域下的民族地區全域旅游：經驗和思考
——以貴州黎平為例

朱寶莉，劉曉鷹

（1.西南民族大學 民族研究院，四川 成都 610064；2.長江師范學院 管理學院，重慶 408100）

一、引言

改革開放以來，我國扶貧工作取得了舉世公認的輝煌成就。《中國農村扶貧開發綱要（2001－2010）》的實施完結，標志著我國開始進入到了扶貧攻堅的托底階段。全面啟動精準扶貧，集中解決好貧困線以下絕對貧困人口的脫貧問題，是現階段我國扶貧工作的重要戰略任務。據國家民委2015年發布的少數民族地區農村貧困監測數據顯示，截止2014年，我國民族八省區的貧困人口為2205萬，占全國貧困人口總數的31.4%；從貧困發生率來看，民族地區高于全國7.5個百分點。[1]這表明，民族地區居民脫貧是國家精準扶貧戰略中所要著力應對的問題，也是一塊難啃的“硬骨頭”。

經濟指數是衡量貧困的重要指標。重視發揮產業扶貧的龍頭作用，促進貧困地區經濟發展，實現貧困人口增收，其意義是毋庸置疑的。2016年，習近平總書記在視察安徽省金寨縣花石鄉大灣村時就曾指出：“要脫貧也要致富，產業扶貧至關重要”。旅游業是民族地區在資源有限的條件下，發揮比較優勢實現區域經濟增長和居民脫貧致富的理想選擇和絕佳路徑。作為一種重要的產業扶貧方式，旅游扶貧也被寫進了國務院《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》（中發（2011）10號）中。然而，實踐中旅游扶貧的效果并不顯著，普遍存在著諸如扶貧目標錯置，將旅游扶貧簡單等同于貧困地區的旅游開發[2]；管理體制不健全，多頭管理導致行政“飛地”[3]；旅游發展中貧困人口自我發展受限，被排斥在利益的邊緣[4]；旅游漏損嚴重，影響了旅游乘數效應的發揮[5]等問題。表面上看，這一系列問題的出現與旅游扶貧認識不到位、旅游利益分配機制不合理等有關，但究其根本，則在于傳統的景區（點）旅游扶貧效應不明顯，具有“社區排斥”、“產品單一”和“受益不均”等“硬傷”，致使貧困人口尤其是景區外的貧困人口難以有效參與和獲益。

2016年全國旅游工作會議上正式提出了“全域旅游”發展理念，標志著我國旅游業發展開始由傳統景區（點）旅游向全域旅游方向邁進。所謂“全域旅游”，是指“在一定的行政區域范圍內，以旅游業及其相關產業為優勢產業，通過對區域資源進行有機整合、形成產業深度融合、社會共建共享的經濟社會發展的一種新的區域發展理念和模式”[6]。事實上，“全域發展”并不是一個全新的理念，其在一般城市發展規劃和產業發展規劃中早就得到了踐行，比如大連市早在2010年就提出了“全域城市化”的規劃目標。作為一個學術議題的全域旅游近幾年來才引起了國內學界的關注，相關研究遠遠稱不上不豐富。[7]將全域旅游和精準扶貧關聯起來的專門研究更是稀見。胡志毅對全域旅游與精準扶貧的目標進行了理論上的探討[8]。薛兵旺則圍繞湖北黃陂全域生態旅游區建設對精準扶貧的實現機制進行了實證研究[9]。從實踐層面看，2016年第一批“國家全域旅游示范區”創建單位名單的發布，標志著全域旅游在我國已經正式進入到了實施階段。在這一背景下，如何發揮好民族地區旅游業的強大優勢，使全域旅游成為民族地區貧困人口脫貧的制勝法寶，無疑是一個值得關注的課題。

二、全域旅游與精準扶貧內在邏輯上的一致性

全域旅游代表了行業發展理念、規劃和方向，精準扶貧則是關系國計民生的戰略選擇和工作模式。雖然二者分屬于兩個不同的范疇，但無論是在發展目標上，還是在實現條件上，都存在著必然的聯系和高度的關聯。具體體現為：

其一，全域旅游與精準扶貧在最終目標上是一致的。全域旅游以黨的十八大五中全會提出的“創新、協調、綠色、開放、共享”新發展理念為根本性指導原則。新發展理念在戰略目標上與國家精準扶貧有著高度的契合性，能夠確保旅游業發展朝著有利于貧困人口脫貧的方向上發展。其中，創新毫無疑問是旅游產業發展的驅動引擎，同時也是實現精準扶貧的現實必然選擇；協調體現了產業發展中資源分配的公正性、公平性，這其實也是精準扶貧戰略的內在訴求；開放意味著旅游業發展思路的創新，也意味著為“全民奔小康”“實現共同富裕”的精準扶貧的終極目標實現拓寬了路徑；共享旨在通過角色共享、機會共享和成果共享的方式，鼓勵并確保社區所有人口享有平等的參與機會，分享發展的成果，這其實也為精準扶貧目標的實現創造了條件。

其二，全域旅游為精準扶貧的精準落地提供了基礎和保障。以“統籌優化”為重要特征的全域旅游，既將區域整體發展作為重點，也同時兼顧了不同地區、人群的差異性，為旅游扶貧的精準落地提供了有力保障。一方面，全域旅游旨在形成一個全區域、全要素、全產業和全時空覆蓋的大旅游產業發展格局，克服了傳統“景點式”旅游結構單一、內容單一、形式單一，輻射力不強的弊病。大旅游產業格局所體現出的“全覆蓋性”和“高聯動性”，內在顯現出了“普惠性”特征，有利于精準扶貧目標的實現[10]；另一方面，精準扶貧雖然強調“一戶一策”、“因戶施策”的“精準性”，但在邏輯上與全域旅游的“全域性”并不矛盾。因為如果離開了整個區域旅游產業發展這一基礎性條件的支撐和整體協調發展，此種針對個體農戶的精準施策將會陷入“單打獨斗”的困境[8]，無法保證扶貧的有效性。同樣地，能使貧困人口持續受益的產業，必定是建立在一定規模基礎上的，否則精準扶貧就成了“無源之水、無本之木”。

其三，全域旅游的實施發揮了精準扶貧所強調的“扶智”功能。扶貧實踐證明，貧困人口的文化素質不高和參與能力匱乏是制約脫貧攻堅的“瓶頸”，“治貧先治愚”已經成為成為扶貧工程的基本共識。也正是因為如此，在精準扶貧階段，扶貧工作的戰略方向發生了由傳統的“輸血式”扶貧向注重貧困人口觀念、能力提升的“造血式”扶貧方式的轉變。全域旅游旨在形成一個完善的區域性綜合旅游目的地，首先意味著需要對區域內基礎設施、產業融合、旅游景點、生態環境等外在“硬件”方面進行全面提升和綜合改造，這就為當地貧困居民就業、創業和增收提供了更多的渠道；其次，要順利推進全域旅游，同樣意味著需要對區域內貧困人口素質和能力等“軟件”方面的不足進行補差，以增強他們參與和適應旅游發展的能力。

三、從景點旅游到全域旅游：貴州黎平的旅游扶貧實踐

黔東南州的黎平縣是一個集偏遠山區、革命老區和特困地區為一體的國家級貧困縣。黎平縣域面積4441平方公理，人口58萬（2012年統計數據），下轄25個鄉鎮（其中國家扶貧開發重點鄉鎮17個），251個行政村（其中扶貧開發重點村249個），共有貧困戶40569戶，貧困人口148724人，貧困發生率達到30.07%。貧困的發生一般和區域地理、交通狀況的封閉落后是分不開的。但是，也正是這種長期的封閉落后，使得黎平的自然風光和文化生態旅游系統得以完好的保存，為黎平發展旅游產業實現居民脫貧致富提供了條件。

（一）傳統景區（點）式旅游扶貧模式及其困境

2002年，黎平縣正式提出“旅游興縣”的發展戰略，將旅游產業確定為農民脫貧致富的重要抓手。但鑒于整體財力、物力的限制，政府在一開始將重點聚焦于肇興侗寨的旅游開發上，集中力量將其打造成為黎平縣區域旅游產業核心增長極，進而通過肇興侗寨的發展輻射帶動黎平區域旅游產業的發展，實現貧困人口脫貧致富的目標。

肇興侗寨是全國最大的侗族村寨之一。全寨占地18萬平方米，共生活著1000余戶6000余居民。寨子坐落于四面環山的山間盆地，肇興河從寨中穿流而過，寨子中杉木建造的吊腳樓鱗次櫛比，錯落有致。由于歷史和地域等原因，相當長一段時間里肇興侗寨處于默默無聞的狀態。自上世紀80年代起，隨著徒步愛好者和散客的不斷光顧，村寨開始變得聲名鵲起。自黎平啟動“旅游興縣”計劃以來，政府先后投入資金對景區內的街道、河道等進行了集中整治，建成了民俗歌舞表演場、景觀長廊及旅游服務區等旅游業基礎設施，村寨內外的環境得到了極大的改善。為了應對景區發展的資金缺口，以及為了推動旅游開發上臺階，2003年民營企業——貴陽世紀風華旅游公司進駐肇興，逐步形成了“政府+公司+農戶”的旅游開發模式，景區進入了快速發展期。在“鯰魚效應”的激勵下，肇興景區吸引了大批的外來投資者，當地居民參與旅游的熱情也空前高漲。

在景區旅游業發展的同時，政府將“惠民強農”作為發展的重要坐標，根據市場需求，鼓勵貧困居民利用閑置房屋，發展特色民宿，解決和帶動了一部分貧困人口的就業問題。“十二五”期間，通過在景區就業、出售農副產品和從事運輸等，1464戶6333人實現了脫貧，2015年村寨人均年收入達2萬余元。旅游扶貧的成績固然明顯，但同時也暴露出一系列的問題。

一是旅游產品業態單一，旅游經濟的帶動效應受到抑制。肇興景區雖然具有豐富的歷史文化資源和秀麗的田園風光，但是，由于景區旅游開發層次較低，仍處于以觀光產品為主的初級發展階段，游客主要以參觀寨容寨貌、觀看民族風情表演為主，呈現出有數量而無質量的增長特點。這種淺表層的旅游發展模式，既不能滿足景區日益上升的散客群體的旅游體驗訴求，也無法更有效地帶動景區貧困人口參與旅游開發。

二是景區貧富差距擴大，旅游開發的益貧性體現不足。隨著外來資本大量入駐肇興，景區內商業競爭日趨激烈。由于缺乏經營所需的資金、能力和信息等優勢，大多數的本地居民傾向于將房屋租賃給外地經營者經營，依靠房屋租金獲得收益。調研發現，景區60%的住宿和餐飲由外來者經營，旅游漏損問題非常嚴重。與此同時，社區內部貧富差距也在持續擴大，位于沿河兩邊和主干道的居民，僅靠房屋出租一項每年就能獲得10萬元不等的收入，而核心區周邊的居民，只能以經營小攤點或在景區就業維生，參與層次低、收益少，遠離景區更多的貧困人口更是被排除在旅游發展的邊緣。

三是景區發展的負外部性，影響了社區居民的正常生活。所謂“負外部性”，指在交易中承擔了額外的成本費用或外部不經濟。肇興景區發展體現出來的負外部性，最明顯的莫過于前期景區擴容對村民土地的大量征用，引發了當地村民因為土地補償問題的社會矛盾。受景區發展所帶來的經濟利益驅動和家庭人口增加的壓力，村民普遍有擴建房屋的要求。為了維持古村落原貌，政府一方面在新擴建房屋方面不得不嚴格審批制度，另一方面計劃建設新區以緩解居民的住房壓力。但是村民為了能夠就近分享旅游發展的利益，多不愿搬往新區，這項規劃只能被擱淺。近年來，景區違章建房屢禁不止，房屋密度和高度超標現象嚴重，導致水災和火災等自然災害頻發。

四是封閉式景區發展，對整體縣域經濟帶動不夠明顯。肇興景區的知名度雖高，但是由于景區容量較小，加之沒有外圍的旅游集散地作為客源支撐，使得肇興景區的“溢出效應”無法在更大范圍內發揮，扶貧效應大打折扣。如何更好的利用核心景區的輻射帶動效應，更大范圍的帶動景區所在地黎平縣的發展，發揮更大的扶貧效應，成為地方政府亟需解決的問題。

（二）黎平縣通過全域旅游實現扶貧的路徑創新

針對肇興景區旅游扶貧實踐中存在的一系列問題，黎平進一步創新了旅游發展方式，拓寬旅游發展的視角，將目光不再停留于少數幾個核心景點的打造之上，而是通過發展“大旅游”的產業聯動方式實現扶貧，初步走出了一條通過全域旅游實現扶貧的路徑。

1.實現統籌優化的管理路徑

發展全域旅游是一項復雜的系統性工程，破除管理體制機制上的壁壘，避免多頭管理所造成的行動阻滯是實現整體、協調的關鍵。黎平縣政府認識到，全域旅游要發揮旅游業強大的關聯輻射效益，必須改變傳統旅游部門“小馬拉大車”的扶貧模式，變為各相關行業“群馬拉大車”的聯動模式。發展全域旅游，除了涉及農、林、牧、漁等部門職能的整合之外，還涉及到交通、建設、工商、文化、民族宗教等多個部門間的協同。2016年，黎平縣委、縣政府從管理體制方面改革入手，打通了傳統以部門職能為核心的“條塊分割”的管理體系，成立了以“旅游發展委員會”為核心的社會綜合管理體系，實現了各部門協同共同推動區域旅游經濟發展一體化。

2.構建綜合旅游目的地建設路徑

從空間域來說，全域旅游改變過去以景區為主要架構的封閉的旅游空間經濟系統，構建起一個包括區域內不同地方、不同人群普遍參與的開放性的綜合旅游目的地，形成一個集景區、度假區、休閑區、旅游街道、宿營地、特色旅游小鎮、道路綠化等不同旅游功能分區為架構的旅游空間系統。旅游綜合目的地的建設成功是旅游發展的前提和基礎，相較于傳統的封閉的景區（點）式單點開發策略，全域旅游度假區目的地發展模式通過對規模效應、帶動效應的強化，更有利于實施面向貧困人口的精準扶貧戰略。

黎平縣投資1億元重點打造“百里侗寨踏歌行”，按照“肇興—天香谷—四寨—黃崗—銅關—述洞—地捫”的旅游線路將沿線12個村寨串聯起來，輻射帶動周邊32個傳統村落，解決了傳統旅游扶貧中因為距離核心景區太遠，貧困人口無法參與旅游的困境。目前，線路上的四寨、黃崗等6個傳統村落已經初步具備對外接待游客的條件。僅2015年，四寨村接待游客就超過5萬人次，旅游經濟收入達到500余萬元，居民人均創收約7120元。同時，黎平縣以貴廣高鐵、廈蓉高速和黎平機場建成通車為契機，利用自身三省交界的區位優勢，積極加強與周邊省份和景區的對接，現已成為黔、湘、桂三省交匯的旅游接待中心和游客集散中心。

但全域旅游突出“全域”，并不意味著抓大放小，顧此失彼。黎平縣以肇興侗寨國家5A級旅游景區創建為契機，進一步發揮了肇興景區（點）旅游業的既有優勢和龍頭效應，形成了以肇興鎮為中心，輻射周邊的唐安等7個侗寨以及薩歲山等在內的全國面積最大的“侗文化”旅游區。通過深入挖掘各村寨的文化內涵，形成“紀倫—自助徒步游”、“堂安—第一座侗寨博物館”、“廈格-侗族文化研究中心”、“紀堂-侗寨建筑博物館”等一批特色旅游項目和民族特色村寨群落。在肇興景區的發展帶動下，全縣已經發展“農家樂”70余戶，鄉村旅館158家，鄉村旅游接待點300多個。

3.打造“旅游+”產業融合發展路徑

“全域旅游核心不在于空間上的各種‘全’，更重要的意義在于要從封閉的旅游自循環系統，向開放的‘旅游+’產業融合發展方式轉變，改變單一的以旅游產業為主導的產業結構，構建起以旅游為平臺的復合型旅游產業結構，推動旅游產業由‘小旅游’向‘大旅游’的轉型”。[8]旅游產業融合是指加強旅游產業內部不同行業之間的聯系，以及旅游業與其他產業之間進行相互滲透、相互關聯形成新業態的過程。這種新業態的形成將貧困人口納入到產業鏈條中來，實現了扶貧價值的最大化，反過來，扶貧效應的凸顯也促進了其他產業的發展，形成了良性循環（圖一）。

圖1 全域旅游扶貧價值實現的產業融合示意圖

今年來，黎平縣按照“產業圍繞旅游”整體發展的思路，開啟了“農文旅”產業融合發展的產業扶貧路徑。農業方面，通過種植油茶、中藥材、綠色無公害蔬菜，輻射帶動貧困戶和貧困人口發展經濟產業和觀光農業，增加了鄉村貧困居民的參與度；文化方面，依托世界級“非遺”——侗族大歌的品牌優勢，打造了“侗族大歌實景展演”項目，不但增強了景區的文化內涵，也延長了游客在黎平的停留時間，并輻射帶動周邊村寨的梯田觀光、徒步、攝影和攀巖等戶外旅游項目的開展；注重傳統產業和工藝品的開發，現已培育旅游商品生產企業94家，研發傳統旅游商品30多種，銀飾、侗布、侗繡、雕刻、茶葉、大米等已經成為旅游市場的暢銷產品。通過發展一些地方特色產業，推動產業鏈的本地化進程，減少旅游漏損，降低了市場風險，促使產業之間形成合力，抱團發展。

4.輔以多管齊下的多維幫扶路徑

針對貧困戶資金不足的難題，黎平加大了以農村金融創新為抓手的社會資金投入，為開辦農家樂、香豬養殖、特色農產品種植的貧困戶優先提供專項貸款等優惠措施，極大提高了貧困人口參與的機會。聯合貴州省有電公司成立“黔郵鄉情”精準扶貧電商平臺，匯集物流、金融、信息優勢，幫助農民解決農產品銷售難題。但是，貧困從來都不是一個單純的經濟現象，而是一項復雜的社會文化現象。黎平縣在實踐中注重發揮大戶和合作社的“示范引領”作用，對貧困戶急需的專業技術，聘請專門技術人員予以指導。

隨著黎平縣全域旅游的推進，縣域旅游產業得到快速發展，旅游人次由2011年的128.39萬上升到2015年的263.3萬，年均增長率為26.2%；旅游綜合收入實現了大幅增長，由2011年的7.33億元增長到2015年的16.7億元，年均增長31.96%；旅游村寨人均純收入也由原來的3940元達到人均6587元，旅游收入約占全縣經濟總量比重的25%[11]。

四、進一步的思考

通過構建“旅游+”的全域旅游扶貧體系，能夠為貧困人口就業、創業和增收提供廣闊的平臺。但是，目前全域旅游在我國整體上尚處在探索嘗試階段，還有諸多不夠完備的地方。筆者以為，通過全域旅游實現精準扶貧，以下幾個方面的矛盾值得重視：

第一，整體性和益貧性之間的矛盾。精準扶貧重在“精準”，對象指向了貧窮人口，目標是“消減貧困現象、減少或消除貧困人口”。地方經濟整體發展固然是精準扶貧的必要條件，但經濟整體增長并不自動意味著貧困現象的消除。實踐一再證明，一味將區域經濟增長奉為圭臬，必然會陷入“有增長無發展”的困厄之中。值得一提的是，國家旅游局出臺的“全域旅游示范區創建的驗收標準”中，明確將旅游業增加值對GDP綜合貢獻率達到15%以上擬定為一個重要的驗收指標。在這一背景下，為了達到旅游產業經濟指標的剛性要求，經濟增長極易成為政府眼中優先考慮的問題。因而，在全域旅游規劃和實施過程中，政府必須定好位、掌好舵，切實把握好整體性和益貧性之間的平衡。在政策上，政府一方面需要體現公共服務的職能，盡可能多地將政策的天平向區域內貧困人口傾斜，有意識地為他們參與旅游業創造更多的機會，讓貧困人口實實在在地共享旅游產業發展方式變化所帶來的紅利；另一方面，沒有整體經濟的帶動，貧困農戶就業、脫貧、增效等都將只能是一句空話[12]，同時需要注重保護和激發企業的熱情，使企業在這一過程中能發展壯大。

第二，資源開發和文化生態保護之間的矛盾。相對于整個社會大系統而言，任何一個民族區域都是一個特殊的區域文化自組織體系。恰恰是這種深嵌于居民日常生活中的文化獨特性和自組織性，成為當地發展文化旅游的最大“賣點”。從這個意義講，民族文化生態保護不僅是區域旅游產業可持續發展的內在需要，也是民族地區居民實現脫貧致富的活水源頭。那種棄文化生態于不顧、漠視區域民眾文化主體地位的旅游資源開發，不僅會影響到旅游產業發展的可持續性，旅游產業扶貧效應也會大打折扣。因而，在全域旅游背景下，政府需要通盤考慮，系統規劃，力求民族地區旅游扶貧的長效機制得以形成。相關利益方在文化環境保護和資源開發上需要達成共識，共同樹立“在保護中開發”的意識，并明確各自的權利、義務和行為底線。

第三，政府主導和社會參與之間的矛盾。政府一直以來是貧困干預的主導力量。某種意義上說，正是得益于政府主導作用的發揮，我國大規模的區域減貧工作才取得了今日的成效。然而，隨著扶貧工作的推進，尤其是在全域旅游的背景下，政府工作的“科層化、治理區域廣、人員有限”[13]不足會表現得越來越突出。因而，構建社會力量共同參與的扶貧治理模式成為新時期精準扶貧目標實現的必然選擇。這一方面體現了社會治理能力現代化的要求，另一方面可以為貧困群體的參與的程度和質量提供保障。要真正實現全社會共同參與的“大扶貧”格局，各扶貧參與主體的角色、功能、關系的合理定位顯得至關重要。就政府和企業而言，為確保貧困居民有效受益，在企業正式進入區域旅游市場之前，政府作為社區代理人需要與之簽訂協約，明確企業在精準扶貧中的責、權、利。比如明確企業在員工招聘、農副產品采購、產品開發、宣傳推廣等方面對貧困村和貧困戶的幫扶義務，并通過精準考核的方式來檢驗其參與扶貧開發的脫貧成效。隨著社區參與的加深，貧困居民參與旅游中的“信息不對稱”問題會逐漸得到緩解，居民很可能對既有的利益分配規則和機制產生抵制，進而影響到扶貧工作的可持續性。針對此種情況，此時的政府不應再以單純的社區代理人角色出現，而是雙方聯合治理結構及規則系統的塑造和引導者角色出現[14]，需要及時有效地做好企業和社區之間的溝通工作。

第四，突出市場機制和農民市場進入能力不強的矛盾。習近平在闡釋農村扶貧開發時指出：“貧困地區發展要靠內生動力，但如果沒有經濟上的持續來源，這個地方下一步發展還是有問題。一個地方必須有產業，有勞動力，內外結合才能發展。”[15]因而，在全域旅游發展過程中，幫扶組織一方面要充分利用好市場機制在扶貧中的杠桿作用，合理實現資源配置，為扶貧工作創造良好的外部條件；另一方面，農民市場進入能力不僅直接關涉到精準扶貧的效果問題，也影響到全域旅游的順利實施。因而要始終將農民市場進入能力的幫扶作為重要工作來抓。比如積極利用大數據手段，及時獲取旅游目的地游客的詳細信息，指導貧困居民進行產品設計和精準營銷；建立專門網站進行宣傳，引導游客消費貧困村和貧困農戶的產品；通過第三方預定網站，直接搭建旅游者與貧困戶的直接銷售渠道，盡可能減少過多中間環節的介入所導致的旅游漏損。精準扶貧是一項復雜的綜合性社會治理工作，農民市場進入能力方面的幫扶固然重要，更重要的是對貧困居民精神、觀念上的幫扶。鑒于民族地區文化上的特殊性以及民族旅游業自身的文化特征，需要幫扶組織盡可能地考慮到這種特殊性，始終立足于民族文化傳統和關系結構中進行幫扶。

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