女職工假期設置對女性權益維護的影響及國際經驗比較*

林燕玲

（中國勞動關系學院 勞動關系系，北京 100048）

一、引言

（一）本項目研究的意義

女性因其獨特的生理特點，需要給予特殊的勞動保護。為維護女職工權益，國家在《勞動法》、《人口與計劃生育法》、《女職工勞動保護特別規定》等法律法規中對女職工“四期”的保護做出明確規定，并規定了相應的假期天數。2015年12月31日中共中央、國務院發布《關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》，對實施全面兩孩政策、改革完善計劃生育服務管理做出全面部署。全面兩孩政策實施后，各地紛紛修改完善本地區《人口與計劃生育條例》，對延長生育假的獎勵做出具體規定，女職工的假期在不同程度增加。

由于假期的長短對用人單位的人工成本、生產經營具有直接影響。實踐中，一些用人單位因女性特殊的生理特點不僅更傾向招用男性勞動者，甚至有些單位為避免女職工休產假等假期帶來的崗位人員空缺、用工成本增加等問題，以各種理由解除或終止勞動合同，侵害女職工合法權益。近年來，隨著全面兩孩政策推進，育兒問題日益突出，社會上呼吁設立育兒假的呼聲不斷。因此，探討有關女職工假期對女性權益維護的影響，對完善有關女職工休假和勞動保護政策，推動女職工假期落實，維護女職工合法權益具有較強的現實意義。

（二）研究思路和研究方法

課題研究的基本思路是：用人單位是落實女職工生育假期保護的關鍵環節，它們對女職工生育假期的態度會直接影響女職工權益保護落實狀況。因此，把女職工假期增加對用人單位用工成本的影響，作為研究主線，并把非公企業作為調研重點。

對用人單位或企業，調研集中但不限于以下問題：全面二孩政策實施后，(1)企業內部是否有女職工假期規制？在落實規制時存在哪些困難和問題？(2)在女職工休產假期間，單位是否出現人員緊張、其他員工工作壓力增大的問題？(3)女職工假期的增加對企業用工成本的具體影響能計算出來嗎？(4)對女職工就業、工資、培訓，及社保等有何影響？

對女職工調研的問卷分為電子和紙質兩種，內容相同。電子問卷在全國發放，發放500份，回收496份。和電子問卷來自多種用人單位相比，紙質問卷96.32%來自民營企業。發放200份，有效問卷190份。兩種問卷不僅反映出女職工生育假期權益的落實狀況，而且反映出生育假期在不同用人單位落實狀況的差距。

二、我國女職工假期相關概念界定

1.女職工是女性從業人員的統稱，主要指在企事業單位、機關中工作，以工資收入為主要生活來源的勞動者。從理論上講，女性自主創業者、非正規就業女性等群體也是女職工，但沒有被涵蓋在生育保護制度的受益范圍內。還有一些女職工，因違反計劃生育政策而被排除在生育保護之外。

2.女職工假期。女職工假期是指女性勞動者根據法律法規規定，在機關團體、企業事業單位以及其他組織任職期間內，不必從事生產和工作而自行支配的時間。在中國，女職工假期既有與男職工共有的假期，如全體公民放假的節日11天、年休假、探親假以及婚喪假；也有女性獨享的假期，如婦女節以及與女職工“四期”甚至“五期”（經期、孕期、產期、哺乳期、更年期）保護相關的假期。這些假期包括：經期假、產前假、產假、哺乳假、流產假、計劃生育獎勵假、更年期假等。考慮到本研究的主題，本文把“女職工假期”定位在全面二孩政策后，圍繞生育保護，社會關注度較高、影響較大的若干生育假期。這些生育假期以女職工假期為主，如婚假、產假、生育獎勵假等；但考慮到國際經驗比較，在梳理分析時，把男職工的婚假、陪產假等也納入其中。假期設置體現在休假對象、休假時間、休假條件、福利待遇、成本分擔及對假期落實的監管等眾多方面。

3.女性權益主要是指《婦女權益保障法》中規定的政治、文化教育、婚姻家庭、人身、財產、勞動和社會保障等六項權益。與女職工假期關聯最為密切的是勞動和社會保障權益、婚姻家庭權益、政治權利。圍繞女職工假期，則主要指女職工在“四期”中享有的特殊權益，主要包括平等就業、生育保險待遇、特殊勞動保護和勞動合同延續等方面。

三、全面二孩政策時期女職工假期設置

（一）女職工假期設置的歷史沿革

在這里，僅梳理產假和婚假的歷史沿革。

1.產假規制的歷史沿革

新中國成立以來，黨和國家制定了許多法律法規，以維護女職工權益。國家政務院公布的1951年的《勞動保險條例》和1953年的《勞動保險條例實施細則修正案》，對女職工的產假、產假待遇、托幼園所的設置、費用來源作了具體規定。如《勞動保險條例》第十六條規定，女工人與女職員生育，產前產后共給假五十六日，產假期間，工資照發。

黨的十一屆三中全會以來，黨和國家更加關心和重視女職工勞動保護問題。國務院1988年7月公布的《女職工勞動保護規定》第八條規定，女職工產假為九十天，其中產前休假十五天。第四條規定，不得在女職工懷孕期、產期、哺乳期降低其基本工資，或者解除勞動合同。為配合該規定的貫徹落實，勞動部與有關部門發布《關于女職工生育待遇若干問題的通知》，對孕、產女職工的休假、工資待遇及有關費用的報銷等作了明確規定。勞動部1990年下發《女職工禁忌勞動范圍的規定》，對于女職工處于經期和哺乳期等特殊時期應禁忌從事的勞動范圍做出了明確的規定。由勞動部、人事部、衛生部、全國總工會、全國婦聯等部門于1993年11月聯合發布的《女職工保健工作規定》，對女職工在經期、孕期、產期、哺乳期、更年期的保健作了明確規定。

1995年《勞動法》正式實施，其中第六十二條規定，女職工生育享受不少于九十天的產假。《勞動法》明確要建立生育保險制度。1994年勞動部發布了《企業職工生育保險試行辦法》，其中對企業職工生育保險的基本原則、實施范圍、待遇標準、基金管理、監督機制等方面做出了明確規定。此后，全國有31個省（區、市）相繼出臺了相關法律法規和其他規范性文件。

1994年10月，第八屆全國人民代表大會常務委員會第10次會議通過《母嬰保健法》，對女職工婚前、孕產期、母嬰保健作了具體規定。2005年8月，第十屆全國人民代表大會常務委員會第17次會議通過新修改的《婦女權益保障法》，該法第四章勞動和社會保障權益，對女職工的勞動權益、特殊利益等作了明確規定。

2010年全國人大常委會頒布《社會保險法》，將未就業配偶重新納入生育保險享受范圍，擴大了生育保障的覆蓋范圍。2012年《生育保險辦法（征求意見稿）》曾經向社會公開征求意見。但是，五年多過去了，《生育保險辦法》始終沒有出臺。

2012年，國務院公布《女職工勞動保護特別規定》，對1988年國務院公布的《女職工勞動保護規定》進行修改，增加女職工產假至98天，并強化了用人單位的法律責任，規定女職工產假期間依法享受生育津貼。2015年國家全面實施兩孩政策并授權地方就再生育和生育假獎勵以及其他福利待遇作具體規定。

2.婚假規制的歷史沿革

1959年，原勞動部《對企業單位工人、職員加班加點、事假、病假和停工期間工資待遇的意見》（[59]中勞薪字第67號）規定，職工有三個工作日的婚喪假，假期工資可以照發。1980年，原國家勞動總局和財政部《關于國營企業職工請婚喪假和路程假問題的通知》（[80]勞總薪字29號）進一步規定，除1-3天的婚喪假，還可以酌情給予路程假。1994年全國人大常委會頒布的《勞動法》第五十一條規定，勞動者在法定休假日和婚喪假期間以及依法參加社會活動期間，用人單位應當依法支付工資。

我國于20世紀80年代提出了晚婚晚育政策，為鼓勵晚婚，各地分別在本地區的《人口與計劃生育條例》中規定了7-30天不等的假期。也即如果職工符合晚婚條件，可以在婚假的基礎上再休晚婚假。2015年我國取消了晚婚假獎勵，但也有不少地區直接將晚婚假天數轉變為婚假天數。[1]

（二）我國現行女職工（生育）假期及其待遇

《人口與計劃生育法》中規定了符合相關規定的生育子女的夫妻可以獲得延長生育假或其他福利待遇，但缺乏具體安排的內容。2010年頒布的《社會保險法》同樣如此，僅在生育津貼方面規定女職工在生育、生育手術和法律法規規定的其他情況下按照國家規定可以享受生育津貼，但未對生育假期的時間、受益人范圍以及陪產假和育兒假等做出規定。2012年國務院頒布的《女職工勞動保護特別規定》也僅規定女職工生育可以享受產假，并未涉及陪產假和育兒假等問題。[2]

1.各地婚假、產假、生育獎勵假、陪產假狀況

依據我國2015年修改后的《人口與計劃生育法》及省、自治區、直轄市的《人口與計劃生育條例》以及其他相關的法律法規和地方性規章，我國各地婚假、產假、生育獎勵假、陪產假長度狀況如表1所示。

2.產假（含生育獎勵假）的時間和待遇

目前，我國女職工生育休假由兩部分組成，一是產假，二是各地規定的計劃生育政策獎勵假。而且，這些假期規定源自多部法律法規。

關于產假時間和待遇，2012年國務院頒布的《女職工勞動保護特別規定》中第七條規定，女職工的產假為98天，其中產前為15天。第八條規定，已參加生育保險的女職工，產假期間的生育津貼由生育保險基金支付，其標準為用人單位上年度的職工月平均工資；未參加生育保險的，

產假期間的生育津貼由用人單位支付，其標準為該女職工的產前工資。同樣，生育或流產的醫療費用，也按照女職工是否參加生育保險，分別由生育保險基金或用人單位支付。

表1 各地婚假、產假、生育獎勵假、陪產假總表

關于生育獎勵假的時間和待遇。全國31個省、自治區、直轄市修訂了地方的《人口與計劃生育條例》，在《女職工勞動保護特別規定》98天產假基礎上，都增加了生育獎勵假或延長產假，假期從30天到267天不等。其中，從短到長，最短的30天有8個省市：北京、天津、上海、江蘇、浙江、湖北、廣東、重慶；50天的有廣西；60天有16個：湖北、山西、內蒙古、遼寧、吉林、安徽、江西、山東、湖南、四川、貴州、云南、陜西、青海、寧夏、新疆；60-82天的有福建；82天有2個：黑龍江、甘肅；三個月有2個：河南、海南；最長的西藏，在98天產假基礎上增加267天，產假（含生育獎勵）達到一年。

在一些地方比如吉林、重慶和北京，用人單位擁有除基本產假之外的獎勵假的決定權。其中吉林、重慶的《人口與計劃生育條例》均規定，經女職工本人申請并且得到單位同意，產假可以延至一年。如《吉林省人口與計劃生育條例》（2016年修正）第四十一條規定，女職工經本人申請，單位同意，可延長產假至一年，產假延長期間工資按原額的百分之七十五發放，不影響調整工資、晉升級別、計算工齡。而北京的生育獎勵假為30天，經所在單位同意，可再增加一至三個月。天津規定不能增加產假的，給予一個月基本工資或者實得工資的獎勵。

此外，為了鼓勵年輕人參加孕前檢查，優生優育，陜西除增加產假60天外還規定，參加孕前檢查的可再增加10天產假（98+60+10=168）。為了鼓勵純母乳喂養，四川省的產假規定，除了《人口與計劃生育條例》，還有《〈母嬰保健法〉實施辦法》第二十四條規定：“實行純母乳喂養的女職工增加一個月產假，產假視為出勤”（98+60+1個月=188）。

在各省、自治區、直轄市《人口與計劃生育條例》中，雖然同為生育獎勵，但假期名稱并不相同，有的稱為“生育獎勵假”，如北京；有的稱為“生育假（產假）”，如天津、上海、四川、云南；有的稱為“延長產假”，如河北、山西、江蘇、安徽、青海；有的稱為“增加產假”，如內蒙古、遼寧、吉林、江西、山東、河南、湖北、湖南、廣西、海南、重慶、貴州、陜西、寧夏、新疆；有的稱為“產假”，如黑龍江、福建、西藏、甘肅；有的稱為“獎勵假”，如浙江、廣東。①課題組認為，綜合各種稱謂，考慮到生育獎勵與產假的性質并不相同，建議統一稱為“生育獎勵假”。

關于各地生育獎勵假津貼來源。根據各地《人口與計劃生育條例》以及其他相關的地方性規章，女職工生育獎勵假津貼來源也不相同，有15個省份源于生育保險基金，如北京、上海、天津、河北、山西、黑龍江、浙江、福建、安徽、江西、廣西、甘肅、寧夏、新疆、西藏；14個省、自治區、直轄市沒有規定，如內蒙古、吉林、遼寧、江蘇、山東、河南、湖北、海南、重慶、四川、陜西、云南、貴州、青海；僅有湖南、廣東兩個省規定由用人單位負擔。湖南省人力資源和社會保障廳《關于城鎮職工生育保險女職工產假待遇等有關問題的通知》（2016） 明確規定：“我省《條例2016版》新增加的60天產假暫不納入我省生育保險生育津貼發放范圍，女職工在此期間視同出勤，其工資福利等有關待遇由用人單位按規定發放。待國家《生育保險法》出臺后，按照國家的有關規定執行”。②考慮到各地地方性法規還在持續修改中，女職工生育獎勵假津貼來源還會發生變化。

3.護理假/陪產假的假期和待遇

護理假/陪產假是生育婦女配偶享受的假期，各地《人口與計劃生育條例》以及其他相關的地方性規章，對陪產假的假期也做出規定。如《北京市人口與計劃生育條例》第十八條規定，女職工的配偶可以享受陪產假15天。

各地對假期的稱謂也有不同，有的稱為“陪產假”，有的稱為“護理假”，有的稱為“看護假”，有的稱為“照顧假”。假期最少7天，最多30天，多數地區的陪產假為15天。目前，陪產假最短的為天津、山東兩地，為7天；其次是上海、湖北，為10天；北京、河北、山西、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、浙江、福建、江西、廣東、海南、重慶、貴州、青海、新疆等省份的陪產假都為15天；假期最長的省份是云南、西藏、甘肅，為30天，河南為一個月（法規規定一個月，不知如何實行）。

關于男職工陪產假期間待遇來源，除內蒙古、江蘇和廣東外，絕大多數省份（28個）《人口與計劃生育條例》以及其他相關的地方性規章，并未做出規定。內蒙古和江蘇規定出自生育保險基金，廣東規定由用人單位負擔。

4.婚假

依據我國《人口與計劃生育法》及省、自治區、直轄市的《人口與計劃生育條例》，各地取消晚婚假后，11個省份，包括天津、浙江、廣東、廣西、安徽、江西、湖南、山東、四川、寧夏、陜西確定婚假為國家法定的3天，其余20省份婚假假期從10天、13天、15天、18天、21天、23天到30天不等，極為分散。山西、甘肅的婚假最長為30天（見表2所示）。為了鼓勵辦理結婚登記的夫妻進行婚前醫學檢查，黑龍江、陜西規定增加婚假10日，河南規定增加婚假7日。婚假假期工資照發，或視為出勤。

（三）我國現行女職工生育假期的特點

1.時間延長和待遇水平提高。經歷法律法規的修改，以產假為主的女職工假期設置發生了兩個重要變遷：時間延長和待遇水平提高，國務院規定順產98天，各地產假延長從30天到267天（西藏）不等；至于女職工產假待遇，各地根據行政法規確立了更高保護標準，產假待遇由“基本工資”提升為“工資和福利待遇”。

2.各地假期名稱有別，長度各異。梳理全國31個省、自治區、直轄市女職工假期，發現一個不解的現象：越是發達經濟省份，婚假、生育獎勵假越短；越是欠發達經濟省份，婚假、生育獎勵假越長。生育獎勵假最少30天，最多267天。婚假從3天到30天不等。山西省甚至設置了“經期”休假，規定醫療機構證明患有痛經或者經量過多的，給予一至二日的休息。

3.假期由多部法律、法規和地方規章規定。規定假期的授權機構既有全國人大、國務院、各部委，也有省、自治區、直轄市。假期由多部法律、法規和地方規章規定。這些授權機構之間如何進行統籌協調，如何解讀法律法規條文，如何推進法律的實施，如何對已生效的法律法規進行監督，并不清晰。這些法律規制之間如何協調，也不明確。

三、延長產假對企業勞動關系的影響

女職工的假期要在具體的用人單位得到落實，用人單位對女職工假期的落實狀況直接會影響女性權益保護的狀況。調查發現，不同用人單位對延長產假的反饋不同，延長產假增加了企業的用工成本，企業采取管理策略應對女職工假期延長，因此，作為全面兩孩的重要激勵措施之一，延長產假并不能達成勞資政三贏。

（一）用人單位對延長產假的反饋不同

課題組發現，各種用人單位在女職工產假的落實方面的狀況參差不齊，不同性質的用人單位對延長產假的反饋也不盡相同。產假執行情況最好的是國家機關和事業單位；其次是國有大中型企業；而非公企業的情況比較復雜。外商投資企業，特別是歐美日企業遵紀守法，雖然它們對女職工假期延長導致企業人工成本增加表達了強烈的意見，但依然會無條件落實女職工假期。民營企業呈現多種樣貌，但總體上似乎對成本增加反應并不強烈，似乎有各種辦法去消化成本。

1.機關事業單位和國企：延長假期打亂工作秩序

國家機關、事業單位，甚至國有企業，它們對全面二孩影響的反饋基本上是一致的，主要是出于孕產哺乳期員工增多，造成的“產假式缺編”，打亂了正常的工作秩序。在某省某市調查顯示，國有企業、機關事業單位女職工假期總體上執行狀況較好，但教育行業面臨嚴重的“產假式缺編”，導致產假執行落實上的困難。

2.非公企業：延長假期難以落實

相對于國家機關和事業單位側重于工作任務安排、人員調劑的憂慮，非公企業的反饋，主要集中在企業成本的考量和對延長假期政策的應對。某省規定增加產假三個月，加上法定98天產假，一共188天，是除西藏之外，延長產假最長的省份之一。一些企業主管在訪談中直接表示，假期太長了，難以負擔假期延長的成本，延長假期無法執行。

其實，不僅僅是在教育行業和女工集中的制造企業，只要女性從業比例較高的行業都有可能存在“產假式缺編”的風險，這給用人單位帶來的壓力可想而知。2010 年全國人口普查資料顯示，女性比例超過50%的行業主要有農、林、牧、漁業、批發和零售業、住宿和餐飲業、金融業、衛生，這些行業中的用人單位相對于其他行業，用工成本增加與人員短缺壓力會更大。

（二）延長產假增加了企業的用工成本

延長產假（不包括生育獎勵假）到底會給企業增加多少用工成本？以前的研究中未有明確答案。下面通過兩個案例將女職工假期成本量化出來，或許會使政府和研究者真正了解企業的視角，明白生育假期，特別是延長產假給企業造成了哪些成本增加。這對于更大范圍女職工假期成本分析具有參考價值。

1.女職工假期管理及影響分析

非常規范的企業，會通過內部規章制度，將女職工假期成本量化出來，并進行制度化管理。如調研中的某外商獨資企業制作了《女職工假期管理及影響分析》，清晰地說明了延長產假給企業造成了哪些成本的增加。該企業是制造企業，共有員工512人，其中女工83人，占比16%，分布在不同的層級。通過全面梳理女員工婚育狀況（未婚23人，已婚未育15人，已育一胎40人，已育二胎5人），預測未來5年生育30人。

圖1 女職工假期成本增加示意圖

女職工（每人）假期成本增加清晰地顯示在圖1中，該圖從左到右顯示：產檢假成本（相當于7天產檢假工資）、產前病假成本（2個月病假工資和單位繳納社會保險）、孕期成本（工作量影響50%，懷孕期間工資及單位繳納社會保險）、產假期間（產假4.8個月，單位繳納社會保險）、哺乳時間（20個工作日，哺乳期工資及單位繳納社會保險）、替代人員成本（替代期間14.8個月）。累計增加人工成本19.2萬元。企業表示，考慮到地方性法規又規定了6個月哺乳假，哺乳假給企業用工成本增加45,553元。這樣算起來，孕產期加上哺乳期延長6個月后，累計人工成本增加238,510元。

該企業計算的依據是2011-2017年生育女員工的統計數據，發現很多女員工會選擇在產前休病假，因長期休假，給企業部門工作安排和假期人員管理造成影響；還有部分員工會選擇在產假期滿后離職。從該企業成本計算可以看出，企業成本的增加主要體現在孕期成本和替代成本的部分，即女工由于生育不僅需要休產假，還包括產假之前的產檢假、產前病假，以及產假之后的哺乳時間；而企業不僅需要為產假期間的女工支付社會保險，還需要承擔期間的替代人員成本，再加上懷孕期間工作效率的損耗。

還有的企業通過對男女員工人工成本的核算，發現女工的人工成本要比男工高出8472元，即女工的人工成本是男工的1.8倍（參見表3）。

表3 男女員工人工成本對比

2. 女職工假期成本分析模型

有的企業設計了女職工假期成本分析模型，對于更大范圍女職工假期成本分析有參考價值。該企業也是外商獨資企業，屬于制造企業，既有制造，也有高科技研發，員工11000人，大約半數是女工。

女職工假期成本分析模型：

（1）設定成本增加測算的基本前提

前提1：職工起始工作平均年齡為20歲，退出工作崗位為57.5歲(女55歲/男60歲)，共有37.5年生育保險繳納積累過程。省或直轄市內所有企業全員繳納社保/公積金平均基數為N（元RMB）、職工總人數為X（人）、女工人數為Y（人）。

前提2：所有企業年綜合獎金為2個月標準薪資、月加班按36小時計，標準薪資則為N/1.53。

前提3：以制造業測算，1/3的非一線崗位女工請產假時通過分解工作應對，2/3的一線崗位+少部分非一線崗位通過補充新人應對。

（2）2012 年5 月前 90 天產假一胎政策情形下，企業成本增加：

①企業繳納的生育保險費為：N*0.8%*X*12*37.5=3.6N*X

② 女工享受之生育津貼+生育醫療費/產檢費/計劃生育費=(N/30.4*90+A)*Y=(2.96N+A)*Y=3.96N*Y（生育醫療費/產檢費/計劃生育費A 約為 N)

以省/直轄市范圍考量，3.6N*X＞3.96N*Y，即在一胎情形下，企業繳納之生育保險費可滿足女工生育津貼發放，并會有節余。

女職工請產假期間，企業需增加的成本：

① 支付女職工產假的社保/公積金：N*(32%+11%)/30.4*90*2/3*Y=0.85N*Y

② 補充新人成本=招募成本+培訓成本+離崗期間成本+替代成本=N/1.53*3*2/3*Y=1.31N*Y（補充新人成本按最低經驗值3個月成本計算）

（離崗期間成本為離崗前的低績效期+新人不適應組織環境的離職風險成本、替代成本為新人不能達到離崗女職工的工作績效所造成的損失成本）

③ 非一線女工產假期間工作分解，在崗人員增加的加班費用：(N/1.53/21.75/8*1.75*174-N/1.53)*90/30.4*1/3Y=0.48N*Y

合計增加成本為=0.85N*Y+1.31N*Y+0.48N*Y=2.64N*Y

（3）2012年5月起，產假提至128天并提倡二胎情形下，企業成本增加：

①企業繳納的生育保險費為：N*0.8%*X*12*37.5=3.6N*X

② 女工享受之生育津貼+生育醫療費/產檢費/計劃生育費=(N/30.4*128+A)*2Y=10.42N*Y

二者平衡的狀況為 3.6N*X=10.42N*Y，即Y/X=34.5%（即女職工占比在 34.5%以下時，企業繳納之生育保險費可支付生育津貼等）

女職工請產假期間，企業需增加的成本：

① 支付女職工產假的社保/公積金：N*(32%+11%)/30.4*128*2/3*Y*2=2.41N*Y

②補充新人成本=招募成本+培訓成本+離崗期間成本+替代成本=N/1.53*3*2/3*Y*2=2.62N*Y

③ 非一線女工產假期間工作分解，在崗人員增加的加班費用：(N/1.53/21.75/8*1.75*174-N/1.53)*128/30.4*1/3Y*2=1.38N*Y

合計增加成本為=2.41N*Y+2.62N*Y+1.38N*Y=6.41N*Y

（4）結論

二胎每胎128天產假較90天產假一胎，企業增加成本為=6.41NY-2.64NY=3.77NY，估算在職女工 1/4 已生育一胎，折算系數為 7/8，故企業增加成本為 3.77NY*7/8=3.3NY。如果政策調整后不致明顯增加企業成本的情況下，才會不影響女職工就業，故此增加之成本大部分最好由政府補貼給企業（實際操作可在支付生育津貼時同時同步補貼給企業，每人次按3.3N*1/2補貼）。

女職工產假由2012年5月的98天（一胎）調整至2016年1月的128天（二胎）①這是增加生育獎勵假最低的省份，按30天計算。， 企業因女職工產假增加了多少成本呢？如果將98天產假與128天產假企業需增加成本的計算公式加以比較，可以發現，企業考量的女職工產假成本主要包括三部分：支付女職工產假的社保/公積金、補充新人成本、以及非一線女工產假期間工作分解，導致在崗人員增加的加班費用。前后兩種情況中，在繳納社保/公積金平均基數N和女工人數Y相同的情況下，企業增加的成本，需要多支付增加的女職工產假期間158天（30+128）的社保/公積金；需要多支付的補充新人成本，比一胎情況增加一倍；需要多支付增加的158天產假期間，因非一線女工產假期間工作分解，在崗人員增加，企業支付的加班費用。

從這個分析模型可以看出，企業女職工產假成本增加的原因有兩點：一是生育“二胎”，導致女工休假的各項成本均加倍；二是每次產假時間從98天延長到128天，因而導致女職工每次生育增加了企業成本。

（三）企業管理策略應對女職工假期延長

一些企業，特別是民營企業呈現多種樣貌，遵紀守法的企業會抱怨生育假期的成本問題；但也有相當數量的企業對放開二胎生育、延長產假，反應并不強烈，似乎有各種辦法去消化成本。這從另一層面反映出企業對女職工休假權益的規避行為。從各地企業調查中，可以從企業在招聘、培訓、薪酬和社會保險的管理手段，了解它們如何應對女職工假期延長。

1. 招聘：減少育齡女性，用實習生作為替代

應該說，現在對企業而言是兩難選擇，一方面，用工市場求大于供，企業招聘合格的員工比較困難；另一方面，企業為了規避女職工假期成本，還要設置招聘門檻，從而加劇了招工的難度。有的調研企業說，現在企業好多工作是需要女性的，但沒有再招生育期的，企業平均年齡35歲以上，招聘也比較困難。有的調研企業的領導說，企業和大專院校合作，設立實習基地。學校提供實習生，企業提供培訓，這樣一來能夠緩解用工的壓力，也能為學生提供就業機會。某地方女工部長坦言，法律有時雖然保護了女職工，但是沒有保護到企業，因此好多企業不愿意招女職工。

到底如何看待企業的態度和做法？一位雇主組織負責人說，二孩對女性就業肯定有影響，這種影響只體現在用工方如企業，以及招聘群體如人力資源部門的反感態度和稍微消極的行為，但無實質性的普遍影響，未形成具有實質性影響的就業歧視，只是女性就業歧視中增加了一個原因罷了。多數企業能理解和包容二胎女性。另外，不能混淆女工產假規定和二胎歧視兩者的關系，即假期規定的合理性，以及企業對過長假期的意見甚至反對，都不能簡單判斷這類企業存在生育歧視。對于假期長短的意見是企業爭取權益的行為。

2. 培訓：不向員工宣傳生育假期政策

培訓包括很多方面和內容，這里僅涉及職工對法律法規的知情權。如某省《人口與計劃生育條例》第二十七條規定，除去正常的婚假外，如果是依法登記，可以增加婚假18天；如果參加婚檢，可以再增加7天；如果合法生育子女，增加產假三個月，且配偶可享護理假一個月；上述婚假、產假和護理假期間均視為出勤。也就是說，婚假有可能達到28天；增加產假3個月，產假和增加產假之和約有188到190天；配偶護理假一個月。該條例是2016年5月27日修改發布的。

時隔一年半以后，課題組在職工座談會上向職工詢問她們婚假多長時間，職工回答各異，人力資源部主管解釋說，規定婚假10天，但根據生產進度和身體情況可以另外增加或者減少。當問及產假時有沒有生育津貼，職工回答，產假休了4個多月，沒有收入。人力資源部主管解釋說，最近單位剛剛參加生育保險，但只有部分人繳納了。產假期間是有產假工資（按照最低工資標準發）的，超假了就沒有產假工資了。意思是說，這個女工超假了，所以沒有拿到產假工資。當問及休不休護理假時，職工回答，一般都是配偶請事假，陪產假1個月只能在國有企業才有可能。人力資源部主管說，企業內部陪產假規定是10天，但是不提倡，也不給職工宣傳，休的人也很少。

員工對生育假期不清楚，對自己的休假權利不知情，首先，表現出人資部門在全面兩孩政策背景下的人力資源管理策略手段，即對于生育假期，不告知，不宣傳。其次，也反映了員工對自己身處非公企業地位的無奈接受，她們知道，有些假期只有國有企業的員工才可以享受。因此，她們對企業管理者并無怨言。當然，法律規定與企業現實的差距是一個更為根本的問題。

3. 薪酬和社保：企業與企業差異很大

即便是非公企業，在薪酬和社會保險方面，企業與企業差異也非常大。且不要說生育獎勵假期間的薪酬和社保，就是產假98天中的薪酬和社保，差異也是比較大。在現實中，繳納了社會保險，特別是生育保險的企業，產假期間女職工會得到生育津貼；但是，調研中發現，一些很有規模的企業并不參加生育保險（它們也不參加社會醫療保險，而是讓員工繼續參加新型農村合作醫療，這種做法是企業和員工的一種默契）。

女職工產假期間，企業有的只提供當地最低工資標準的產假工資，有的提供基本工資（在職時，實行計件工資；或者底薪加提成），員工迫于經濟壓力放棄休假。正如員工們自己所說，收入與業績掛鉤，休假就沒有獎金。比如，像房地產銷售的一些專業技術人員三萬、五萬、八萬都是不封頂的，如果銷售不好的話3000和4000就沒了。制造業大多實行計件工資，休假只能拿基本工資；如果超假，連這些微薄的基本工資也不會再發。

在非公企業的調研中，員工提到最多的是“生活的成本高”，以及“生育假期是為機關事業單位定的”。她們說，如果讓她們做一個調查，肯定是主動要求休98天的人要比休188天的人多得多。20-40歲女員工生活壓力大，因為四線城市底薪很低。不上班不能夠承擔生孩養孩的負擔，她們只能是來上班。她們也強調，法律假期是為事業單位和政府設置的，很多工人給她們六個月的休假，她們也不會休，因為會影響她們的收入。

4.員工休假服從于企業生產管理需求

企業分布在各行各業，經營性質各不相同，但有一點是相同的：就是在激烈的市場競爭中，它們都以生產為中心，以業務為中心，以服務客戶為中心，員工休假必須服從于企業生產管理需求。當問及員工休假對企業生產經營是否有影響時，回答是肯定的。人力資源部主管說，對于私營企業來說，就是一個崗位一個人，甚至是兩個崗位一個人。在這種情況下，人力資源部都會去分析女職工3-5年內是否有生育的需求，如果有，就要提前做好準備找崗位的接替者。特別是像在五星級酒店，必須要保持服務質量，因此，只能找人替代休假員工的工作。而休假員工也會想盡辦法，安排好嬰兒，盡早返回工作崗位。對休假員工而言，一方面，休假時間長了，她的工作崗位有可能被他人徹底替代；另一方面，自己的工作和崗位技能也在退化，如果不參加培訓，有可能難以勝任職位要求。

至于制造企業，一線員工休假不能做了，或者其他人分解她的工作，甚至是組長或者中層管理人員承擔分解工作。只有在不得已的情況下，才會采取招聘新人替代，為的是最大限度節約成本。從員工的角度看，如果她認為這是一份不錯的工作，她也會盡可能縮短假期，盡早回到工作崗位，工作和收入是她考慮的最基本的兩個要素。

（四）延長產假并不能達成勞資政三贏

國家修改《人口和計劃生育法》，規定生育獎勵假或延長假期，目的是鼓勵育齡女性生育二孩。但現實的情況是，政府請客，企業買單。企業認為生育假期使企業付出過多成本，企業不僅沒有積極性，而且想辦法規避法律義務，女職工權益的落實自然是紙上談兵。

調研中發現，一部分非公民營企業不足額參加社會保險（或選擇性參加保險，或不全員，或不足額參加保險）。在相對規范的企業，女職工最多休98天產假，基本上不知道生育獎勵假；即便有生育獎勵假也不會休，因為休假會影響收入和就業。更糟糕的是，一般企業并不參加生育保險，女職工懷孕五至六個月就自動離職。在這種情況下，這些企業因為不用負擔女職工的生育成本，因此也未增加成本負擔。深度訪談中，企業和職工普遍認為，生不生二孩，最重要的是經濟上是否承擔得起。養小孩的成本越來越高，單純增加假期是有刺激作用，但是這不是根本。醫療和教育是相應的，國家應當大力投入。她們也指出，機關事業單位女職工喜歡休長假，原因是有經濟保障。

因此，延長產假并不能提升生育意愿，對女職工而言，只有降低育兒成本，她們才敢生；對用人單位，特別是非公企業而言，只有政府和全社會能夠合理分擔這些成本，企業才有積極性，并惠及到生育男女職工；最終實現中國人口戰略的轉型，達成勞資政三贏，真正“增強人民群眾的獲得感和幸福感”。

四、我國現行女職工假期對女性權益維護的影響

女職工假期延長，給相當一部分職工帶來了福音，但多數非公企業無法落實女職工假期及其待遇，導致不同用人單位女性保護水平的差距擴大；同時，困擾工作女性的主要問題如工作與家庭的平衡更加突出，與二孩政策是否加劇了就業歧視的憂慮相比，一部分工作女性游離在生育保護之外卻是不爭的事實。更需要政府和全社會“盡力而為”加以解決。

（一）不同單位女性（生育）保護水平的差距擴大

自從2016年1月1日全面二孩政策實施以來，產假延長，生育獎勵假和陪產假的設置，給相當一部分職工帶來了福音。國家機關、事業單位和國有企業的女職工享受了更長時間的產假，生育獎勵假期間或者得到生育津貼，或者用人單位按照出勤支付工資和福利待遇。她們的配偶，如果也是在機關事業單位，同樣可以享受陪產假，得到按照出勤支付的工資和福利待遇。但是，多數非公企業的女職工和男職工的情況就大不一樣了。用人單位不參加生育保險，在女職工產假期間支付給女職工的只有極低的基本工資。支付的前提條件是在90天，或98天產假結束就上班；如果不按時上班，就不再支付產假期間的基本工資了。

由于多數非公企業無法按照《人口與計劃生育條例》的規定，落實女職工假期及其待遇，使得這部分男女職工的保護水平仍然停留在2016年以前，甚至更糟。以產假為例，2016年以前，兩部分群體之間的差距，是98天帶薪產假和無薪產假的區別；2016年以后，兩部分群體之間的差距，是98天+（30-267天）帶薪產假和98天帶薪產假的差距，甚至90天無薪產假。一部分群體的保護水平確實提高了，有些提高的幅度還很大；但另一部分群體原地踏步，甚至倒退。不同單位女性（生育）保護水平的差距擴大，是個不爭的事實。

不同單位生育保護水平的差距擴大，也體現在陪產假的落實狀況。在全國的電子問卷中，當問“您配偶所在的單位是否有護理假的規定? ”回答“有”的占49.8%，“沒有”的占50.2%。進一步分析發現，回答“有”的，基本上來自國家機關、事業單位、國有企業以及外商投資企業；回答“沒有”的基本來自民營企業。在針對民營企業的紙質問卷中，當問及同一問題時，回答“有”的占13.16%，“沒有”的占86.84%。兩種問卷說明，基本上民營企業的女職工配偶都不能休陪產假。與女職工生育獎勵假落實情況相比，她們配偶陪產假的落實情況更差。

全國總工會女工部的調查，也從一個側面支持了上述的觀點。根據全國總工會女工部2016年重大課題《關于全面兩孩政策下生育保障制度實施情況的調研》的結果顯示，在法律法規執行不嚴格的條件下，非公企業產假落實情況并不樂觀，非公企業仍有32.70%的女職工休產假為90天以下。也就是說，被調查的非公企業尚有1/3的女職工休產假未達到1995年《勞動法》不低于90天的水準。

目前，經濟新常態下中小微企業生存艱難，它們認為，企業外部的生育津貼僅能補償產假工資，而計劃生育獎勵假、替補人員的費用等只能由企業補償。因此，許多企業會盡力回避對生育高峰期女性的雇傭。這樣，表面上一視同仁的法律條文，面對不同用人單位，就顯示出它的不公平：中小民營企業存在人員調配空間小的問題，不易執行，而公務員等群體更容易享受到政策好處。

（二）困擾工作女性的主要問題更加突出

中國工作女性的比重在世界上是最高的，在工作的同時，又肩負著孕育下一代和家庭責任，這些都要付出時間和精力。法律法規賦予女職工更長的生育獎勵假，似乎并沒有緩解她們遇到的主要問題，反倒是強化了她們“主要承擔照顧責任”，是“次要的收入來源”等。國際勞工組織早就指出，只強調婦女承擔照顧責任的立法出發點時，會強化婦女在勞動力市場上的不利地位。

在問卷中，當問到：作為女性，您在工作方面遇到的主要問題有哪些？一共七個選項：(1)招聘及晉升中的性別歧視；(2)職業技術培訓的性別歧視；(3)性騷擾；(4)經期工作的不便和困難；(5)結婚生子對工作的影響；(6)平衡工作和家庭責任；(7)沒有問題。在回收的問卷中顯示，平衡工作和家庭責任、結婚生子對工作的影響，成為困擾女性的最主要問題（圖2所示）。

圖2 您在工作方面遇到的主要問題有哪些

平衡工作和家庭責任、結婚生子對工作的影響，之所以會成為困擾工作女性的最主要問題，是因為我國平衡女性工作與家庭的社會支持體系缺失，導致工作女性面臨三大壓力：一是育兒的經濟壓力大。僅以學前教育為例，目前，3歲以前的幼托機構幾乎都屬于市場化的運作模式，價格昂貴已經是普遍的規律。二是育兒的時間壓力大。女職工既要在職場上拼搏，又要照顧孩子，整天處于疲于奔命的忙碌中。三是育兒的責任壓力大。和男性相比，女性擔負著孕育下一代的重擔。產假延長，更加強化了女職工育兒的責任。[3]

在對專家訪談中，專家明確表達了自己的觀點：首先，我國98天產假從女性自身恢復來說是適宜的，不少女性希望延長產假，考慮的是母乳喂養、陪伴孩子，這涉及的是育兒問題。其次，一味地提倡延長產假，是把育兒責任全部歸到婦女身上了，進而會影響到婦女的就業權。對女性來說，生育后最困難的時期只有幾年，但是勞動權一旦被侵犯，將會影響到終生的勞動權益。最后，全面二孩政策意味著照料子女的家庭責任增加，如果沒有一系列相應的配套措施，女職工的家庭負擔將會增加，導致女性更有可能從職場回歸家庭。

國外研究發現，生育對女性職業流動的影響，從長期來看，很可能進一步固化勞動力市場的性別隔離。大多數女性在生育后都傾向于“母親友好型”職業，即偏向工作時間較短、不要求加班或出差、能輕松請假或偶爾缺勤等特質，以便隨時照應孩子(Budig and England, 2001)。[4]即便如此，此類職業收入較低、培訓匱乏、職業前景黯淡，對勞動者而言是一種向下的職業流動。這也是大多數女性為解決“工作者與照顧者”，即工作與家庭之間的沖突，而采取的行動偏好。因此，國際勞工組織強調，對女職工生育保護的核心問題是幫助婦女結合好生育與生產兩個角色，防止因她們的生育角色而在就業中受到不公平待遇。

（三）對女性就業歧視的憂慮加劇

關于延長產假政策，新浪新聞中心一項調查“你認為二孩產假98天足夠長嗎？”，78.7%（1235票）的網友認為“不夠，兩個孩子媽媽要花更多的時間、精力。”“你贊成延長生二孩的產假時間嗎？”，有79.2%（1240票）的網友回答“贊成”。但當被問及“你覺得產假太長會導致女性就業難嗎？”同樣有60.8%（954票）的網友認為“會，老板不是慈善家，沒理由養著你。”從這簡單的三個問題，可以看到社會大眾對延長產假的態度，一方面，支持延長產假政策，因為它給予女性更多的家庭時間扮演母親的社會角色；但另一方面，公眾也擔心因為投入家庭的時間增多，而導致勞動力市場競爭力的下降，就業難問題或凸顯。因此，對就業歧視憂慮的加劇，并不是政策本身造成的，而是缺少政策的支持措施，即涉及到生育成本由誰承擔的問題。由于目前的生育成本主要由企業承擔，便可以理解大眾對女性就業歧視加劇的擔憂。

其實，基于性別的就業歧視由來已久。用人單位招聘時拒絕錄用女性、或將女性安排在次要和低薪崗位上，從而男女同工事實上的薪酬、培訓和晉升機會的不平等現象大量存在，甚至女職工的婚育也會受到種種限制。余秀蘭的研究（2014）認為，女職工由于需要維持工作和家庭的平衡從而分散了工作精力，同時勞動力市場供大于求的現狀等因素，也促使企業更愿意雇傭男職工，從而加劇了職場中的性別歧視。[5]目前，社會普遍認為，全面二孩政策實施后女性就業歧視會增加。

但是，這些或是沒有確鑿事實根據的揣測，或是對（政策出臺前）原有事實的論述，目前并沒有實證數據論證支持二孩政策加劇了就業歧視。

（四）一部分工作女性游離在保護之外

與二孩政策是否加劇了就業歧視相比，一部分工作女性游離在保護之外卻是不爭的事實。由于制度設計問題，女性自主創業者、非正規就業女性等群體沒有被涵蓋在生育保護制度的受益范圍內；受益對象也只有在符合生育政策規定和滿足生育保險的各項要求時才可享受生育保險待遇。根據國家衛生和計劃生育委員會網站、人力資源和社會保障部網站的數據顯示（參見表4），從2010年到2016年，享受生育保險待遇與當年全國出生人口相比，占比不斷提高，從2010年的13.25%，到2013年的31.83%，再到2016年的51.16%，但仍有接近一半的女性（48.84%）在生育時不能享受生育保險待遇。考慮到2016年51.16%涵蓋了體制內女職工生育二孩，兩次享受生育保險待遇的狀況，會有超過一半的生育女性游離在生育保護之外。

表4 享受生育保險待遇人數與出生人口之比

回收問卷中的數據也說明了這個問題的嚴重性。在回收的紙質問卷（針對制造業民營企業）中，休過產假的134人中，當問到“您產假期間是否享受生育津貼”，回答“有”的71人，占52.98%，“沒有”的占47.02%。生產發生在1987年至2016年。再繼續問“如果您享有生育津貼，在法定98天產假內，津貼的標準是什么？”有5個選項：(1)按照單位上年度職工月平均工資，由生育保險基金支付生育津貼；(2)單位按照女職工產前工資標準支付生育津貼；(3)單位只發放基本工資；(4)沒有經濟收入；(5)不清楚。回答(1)的占8.45%，回答(2)的占28.17%，回答(5)的占9.86%，而回答(3)單位只發放基本工資的高達53.52%。顯示出有相當比例的工作女性游離在生育保護之外。

地方人社部門已經有針對落實女職工產假的問題展開調查。福建省邵武市人社局的調查表明，在招聘女職工時，約有21%的企業因女職工產假的因素而優先考慮男性；能夠給予女職工158-180天產假的企業不足一半。有82%的企業為女職工購買了生育保險，但約有21%的企業生育保險覆蓋率不足50%。產假薪資待遇標準也參差不齊，產假超過98天的約36%的企業不發薪資待遇。[6]

五、對女職工假期落實存在問題的分析

女職工假期落實存在問題有兩個層面，一個是假期規制的問題，如假期地區差異影響權利公平，假期性質含糊不清，假期成本承擔主體單一，政出多門缺乏監管；另一個是假期落實的問題，不同用人單位對延長假期的態度不同，不同單位女性保護水平不同，相當一部分工作女性游離在生育保護之外。這些問題背后的原因主要是：法律修改缺乏充分討論，假期設置存在先天不足；用人單位苦樂不均，對生育假期的成本分擔不同；而且，現存問題，多是原有生育保護問題的延續。

（一）法律修改缺乏充分討論，假期設置存在先天不足

中國的全面二孩政策從2015年10月26日中共十八屆五中全會提出政策主張，到2015年12月27日人大審議通過，到最終2016年1月1日正式開始實施，僅用時兩個月。兩個月的時間，就把黨的政策主張通過立法機關的法定程序變成為法律，上升為國家意志，實現了重大人口政策的轉型。

法律修改缺乏充分討論，討論中缺少企業代表，特別是中小企業代表的聲音。調研中，許多企業表達了這樣的觀點，無論是立法修法討論，還是法律實施狀況調查，都要注重了解和聽取企業，特別是中小非公企業的意見和困難。它們占比在70%以上，只有它們履行法定義務了，在其中工作的女職工的權益才能真正得到維護。同樣，政策出臺和法律頒行過于急速，未給法律和政策執行人群，特別是用人單位充分的準備時間，也是一個問題。

2016年6-12月，國家衛計委在全國組織開展了《人口與計劃生育法》落實情況專項監督檢查，發現部分地區新增生育假獎勵和生育津貼落實困難。單位用人成本增加，影響了女性平等就業。這種狀況，與法律修改缺乏充分討論，假期設置存在先天不足不無關系。這些不足主要表現在以下方面：

第一，《人口與計劃生育法》和《勞動法》的關系不清晰。我國并沒有專門的勞動基準立法，存在各層面、不同類別的不同法律法規不一致，甚至沖突和矛盾的現象，典型的如前述對產假和延長產假的規制方面。迄今為止，沒有形成一個和諧一致、銜接順暢的制度體系。給法律的實施造成了一定障礙。

第二，產假與計劃生育獎勵假的性質和功能不清晰。修改后的產假分為兩個部分，第一部分是原有的產假，其依據是《女職工勞動保護特別規定》，目的是保護女職工和嬰兒的健康；第二部分是獎勵性產假，其依據是《人口和計劃生育法》，目的是為了鼓勵符合條件的夫婦生育。獎勵產假期間的待遇各地規定不同，且待遇的支付主體均不明確。結果，實踐中就形成政府發福利，企業來買單的局面。

我國現行女職工假期設置最突出特點，就是通過延長產假獎勵生育，表明立法者并不明晰二者的關系。產假只是生育過程的一個組成部分，產假是婦女在妊娠、分娩和產后階段休假的權利。不少社會輿論在將女職工產假與育兒假和計劃生育獎勵假相混淆的情況下，甚至提出了延長產假1-3年的主張。

第三，假期地區差異影響權利公平。[7]2016年1月1日以來，全國31個省（區、市）均對本地的人口與計劃生育條例在取消晚婚假，明確產假、婚假和男方陪產假天數等方面進行了修改。但目前各地規定的假期差距較大。

各地因地制宜來制定本地的假期天數和待遇的做法，會造成同一企業不同地區的部門間成本負擔不一致，也導致跨地區企業用工單位執行法律時的選擇性困難，更不利于不同地區間企業的公平競爭。因此，從全國范圍考慮，提高立法層次，規范婚產假，勢在必行。[8]

第四，未對保障假期實施的法律責任和監督管理部門等作出規定，導致這些假期在實際執行中缺乏監管。由于法律法規未做出規定，一些企業特別是非公、中小企業女職工權益保護，更多的取決于企業主的守法意識，而不是強制性的執行。因此，實踐中，有人總結說，生育假期制度，誰（用人單位）有條件誰執行；不執行也無所謂，反正也沒人管（監管）。

總之，無論是在國家層面，還是省級層面，這種快節奏頒行的法律和地方性法規中，一些必須加以規制的問題卻沒有規制，一些必須加以討論，統一意見，以避免后患的問題卻沒有討論。這是導致生育假期無法全面落實的主要原因。

（二）用人單位對生育假期的成本分擔不同

關于生育假期成本分擔涉及兩個層面的問題，一是用人單位和政府的關系，用人單位承擔過多，政府承擔過少；二是用人單位和用人單位的關系，不同用人單位苦樂不均。

1.不同用人單位對生育假期的成本分擔不同

目前勞動者享有的結婚生育休假中，除用人單位參加生育保險的，其單位生育女職工在98天產假中的生育津貼和醫療津貼，明確由生育保險基金承擔外，全面兩孩政策前，勞動者的晚婚假、女職工的產檢假、產前病假、孕期成本（工作量影響50%）、哺乳時間成本，以及98天產假期間的社會保險等一直由用人單位承擔。全面兩孩政策后，勞動者的婚假、女職工生育獎勵假、男職工的陪產假等假期成本大部分也由用人單位承擔。造成用人單位負擔增加，影響勞動者假期權益的落實。獎勵性產假待遇各地規定不同：或由生育保險基金支付，或由用人單位支付，或沒有規定。從道理上講，既不應由生育保險買單，也不應由用人單位買單。應該是誰獎勵，誰買單。否則，如果由生育保險基金負擔，勢必會大幅增加生育保險基金的壓力（據人力資源和社會保障統計公報數據，2016年我國生育保險基金首次出現支大于收的狀況）。而如果提高用人單位繳納生育保險的系數，又會進一步加重企業成本，并沒有真正解決成本分擔的問題。

女職工假期落實狀況，之所以在國家機關、事業單位、國有企業、非公企業中參差不齊，一個重要原因就是這些用人單位的人力成本來源各不相同。國家機關和一部分事業單位是全額財政撥款，其生育假期成本，包括生育獎勵假及陪產假期間的工資部分，也從財政撥款中支出。當一部分女職工處于孕產期時，由于沒有編制，所以需要臨時聘用人員，簽訂勞動合同，參加社會保險。這些編外人員的工資和社會保險，成為機關事業單位的成本。如在中小學、幼兒園，這些替代成本會出自辦公經費。在這種情況下，它們的要求很簡單，即當女職工達到一定比例時，適當增加富余編制，以解決生育女職工的工作替代問題。國有企業一般規模較大，管理更加規范，也能按法律規定落實女職工生育獎勵假期間的各項費用。而在非公企業，特別是中小企業則存在更多問題，這類企業一般成本壓力較大，而且，它們也認為非常不公平。出于利潤最大化的目的，不愿意承擔女職工生育獎勵假期間的各種待遇成本。

2.生育津貼等實際均為企業承擔

全面兩孩政策出臺后，一般企業（特別是中小微企業）的最現實看法有兩點：一是由一胎產假98天調整為二胎每胎產假128天，直觀表現為產假女職工離崗天數從98天提高至256天。二是二胎政策下，女職工產假前后的產檢離崗時間及哺乳離崗時間增加1倍，懷孕及哺乳期間內不得安排加班及夜班的用工問題增加1次。

用人單位一般通過兩種方式解決女職工產假期間對工作的影響問題：方式一：調整其他職工的工作安排，將產假女職工的工作分攤給其他職工完成。這種方式主要適用企業的非一線崗位，且組織內同類相關崗位人力充裕的情形（按加班不超過36小時的法規下，組織內同類相關崗位在崗人力至少5人以上時，才可能分擔1名請假離職女職工的工作）。方式二：新招聘人員替代產假女職工的工作。這種方式主要為企業的一線崗位（如制造業的流水線/機臺操作崗）、人力緊張的非一線崗位（特別中小微企業）。

兩種方式各有利弊，企業通常會進行權衡。如果不補充人力，通過在崗人力分擔，在絕大多數計時薪資制下，增加了在崗員工工作負荷（中小微企業會更突顯），而薪資待遇未同比增加，會影響在崗員工情緒并致工作質量難以保證；同時也需要相應增加其他職工的待遇，如支付更多的加班費。如果假期離崗女職工的工作重要度或復雜度較高，短期替代性難，替代員工有適應期，此會嚴重影響工作。如果補充新人替代離崗女職工，除了繼續要承擔假期離崗女職工的社保+公積金外，還會涉及補充新人的招募成本+培訓成本+離崗期間成本+替代成本，而且會遺留產假女職工復職后的工作安排問題。

調研企業最終強調的是：不論98天一胎還是128天二胎，生育津貼等實際均為企業承擔，現有政策只是由政府社保部門通過統籌代替企業支付，其他增加的產檢及哺乳期時間等相關損失工時、用工不便等困擾均是企業在承擔，期待政策調整多綜合深入考量對女職工實際就業及對企業用工成本的影響。

3.當事人的權利無法通過勞動監察獲得救濟

如果用人單位不落實生育獎勵假，當事人的權利是否可以通過勞動保障監察方式獲得有效救濟？在法律層面，答案是否定的。國家《人口與計劃生育法》在法律責任一章中，沒有對不落實生育獎勵假的行為主體規定法律責任。地方《人口與計劃生育條例》中，如《北京市人口與計劃生育條例》第三十七條規定，如果用人單位不落實生育獎勵假，當事人的權利救濟途徑是“可以向衛生和計劃生育行政部門舉報”，然后，“衛生和計劃生育行政部門應當督促落實，并對當事人維護合法權益予以支持”。在現實社會中，衛生計生部門怎么可能去企業檢查生育獎勵假的落實情況，又怎么督促落實呢？這就是不少企業對職工生育獎勵假不理不睬的深層原因。

在現實層面，地方勞動監察部門明確表示，職工生育獎勵假或延長產假等《人口與計劃生育法》和《人口與計劃生育條例》規定的內容，勞動監察不管。因為沒有明確規定由勞動行政部門管，所以他們執法無據。勞動監察主要關注的是：企業是否安排女職工參加不適宜參加的勞動（等級），是否安排女職工每天1小時哺乳時間，是否允許勞動時間內帶薪產檢。而有關生育津貼和生育醫療待遇的爭議，勞動保障仲裁會受理。《人口與計劃生育法》一般由計生部門貫徹執行，所以違反計生法的行為也由計生部門管。地方勞動監察部門說，其實管也行，因為畢竟也是與勞動相關，也是一種用工違法行為，但確實是執法無據。這也是計生法的不足之處。

由此，如果用人單位不落實生育獎勵假，其違反的不是我國的勞動標準，而違反的是《人口和計劃生育法》，當事人的權利無法通過勞動保障監察方式獲得有效救濟。

（三）現存問題是原有生育保護問題的延續

現在女職工假期落實存在的問題，多是原有生育保護問題的延續。20世紀90年代初實行市場經濟以來，女職工生育保護面臨著一系列突出問題。以生育保險的覆蓋面為例，從企業方來說，非公有制企業和個體戶的參保率較低；從勞動者方面來說，農民工、非正規就業群體的參保率較低。女職工無法享受產假待遇，既有企業出于成本的考慮不繳納生育保險，也有女工自身因流動性大、工作環境危害等原因而不愿意繳納保險，甚至懷孕就選擇離職。這種情況下，很難說，女性因生育選擇退出勞動力市場是自愿的選擇。

2010年，全國婦聯婦女研究所開展“《女職工勞動保護規定》修改調查”項目。調查選擇了哈爾濱、南京、成都和北京4個代表性地區，黑龍江、江蘇、四川3省婦女研究所參與調查研究。關于生育保險的覆蓋范圍，調查發現，生育保險較多覆蓋到國企和用工制度比較健全的單位，但較少覆蓋到非正規就業部門、用工制度不夠規范的單位和農民工群體。生育保險是五險中執行最弱的一項。一方面，由于女工流動性大，異地續保難，女職工參保意愿不高，很多女職工懷孕后就會自動離職；另一方面，許多外企、私企、個體戶，在招聘時不會接受懷孕的女職工，導致有相當部分的女職工無法享受生育保險。[9]

黃桂霞從分娩費用、產假時間和生育津貼三個部分描述中國生育保障水平的現狀。[10]在分娩費用部分，私營/個體全部自費的比例最高，達到72.9%。生育保障水平的城鄉差異、體制內外的差異、正式和非正式員工之間的差異均較大。

無論是國家層面的法律法規，還是地方性的法規，都把女職工假期的法定義務賦予了用人單位。如《女職工勞動保護特別規定》中對用人單位規定了22項義務，而政府責任未有充分體現。2015年度全國參加生育保險人數為17771萬人，僅占當年參加全國城鎮職工基本養老保險人數35361萬人的50%左右。這種狀況與生育保險“一手托兩命”重險的地位很不相稱。[11]

因此，從上述分析可見，現在除了全面兩孩，除了假期延長，其他的狀況都沒有改變。以生育保險的覆蓋面為例，以往未參保的重災區，非公企業、農民工、非正規就業群體，情況并未好轉。在這種情況下，這些無法得到保護，或保護不完整的群體，只能自食其力生育小孩。她們生育意愿不高，也是情理之中。

六、在借鑒國際經驗基礎上的政策建議

在全面兩孩的政策背景下，保護女職工不能單純從延長假期入手，隨著男女之間地位和家庭責任的改變，一定要從工作生活平衡和男女共擔家庭責任的角度，全面考慮假期設置；同時，落實女職工生育假期保護問題的關鍵在于用人單位。因此，如何使用人單位能有落實政策的積極性，就顯得格外重要。目前，改革和完善生育假期設置，要從我國的國情出發，全面客觀地吸收和借鑒世界各國的先進經驗，在制度建設和覆蓋面上要“盡力而為”，而在假期長度和福利水平方面則要“量力而行”。

（一）理念引領：厘清保護對象

假期設置表面上是長度和待遇問題，但實質上是要厘清保護對象問題，以及用何種方法或措施實現保護的目的。中國強調女職工保護，認為女性是弱者、是易受侵害的對象。與國內強調女職工保護不同，國外圍繞生育保護設置相關假期，要保護的是參與生育行為和過程的主體。保護對象不僅涉及女性，也涉及男性；保護過程不僅涉及生殖，也涉及撫育；假期設置既有產假，亦有陪產假、育兒假。從這個意義上看，如何在假期設置中體現性別平等，首先是個理念問題。生育責任僅僅是女性的，還是女性和男性的共同責任？什么樣的制度設計有利于消除性別歧視，平衡工作和家庭？這些問題是世界性的話題。

國際勞工組織認為，在制定法律和政策時，要注意避免強化對婦女的成見。比如，要求擁有一定數量女職工的企業設立托兒中心，卻忽視了男性也有照顧子女責任這一點。因此，ILO強調，旨在促進工作與家庭責任平衡的措施，如育兒服務等，不應只針對婦女。這種立法容易促使雇主將女職工的數量控制在要求設立托兒站的標準之下。總體而言，所有將生育津貼的成本直接轉嫁給雇主的措施都可能強化婦女在勞動力市場上的不利地位。社會保險要想有效覆蓋從事非典型工作的婦女，必須要讓這個制度對她們以及男性都具有吸引力，并在經濟上負擔得起。

（二）頂層設計：統一假期標準，分擔假期成本

對于涉及基本勞動權益保障和具有普惠性質的假期種類和天數的設置，建議由國務院牽頭負責，或由一個部門統一協調，以保障我國各類假期制度銜接順暢、和諧一致。[12]女職工假期標準的統一，不僅涉及權利主體的公平，也涉及義務主體在市場經濟中的公平競爭。

女職工假期的長短對用人單位的人工成本、生產經營發展具有直接影響。因此，如果不能解決合理的成本分擔，女職工假期延長反而會對女性權益維護產生負面的影響。這個問題需要在國家層面加以明確和解決。否則，每一次延長假期，都會加劇不同用工單位職工享受女職工假期的差距，造成更嚴重的不公平。

建議國家層面統一婚假、產假、陪產假等標準，同時，鼓勵產業和企業通過勞資協商給予職工更優厚的假期。如可以考慮制定《關于生育保護的假期規定》，規定在《女職工勞動保護特別規定》確定的產假標準之上，統一順產產假天數為128天，男性護理假15天。同時，鼓勵用人單位在法定產假之外，設置內部有薪或無薪育兒假，經雙方協商保留崗位，計算為連續工齡，用人單位按照最低繳費基數繳納全部社會保險費，女職工或者男職工可以申請休育兒假至哺乳期期滿或一定年齡。此項靈活的休假制度可以兼顧雙方需求和權益。

假期設置要與經濟社會發展相適應。當前我國勞動者每年休息時間（包括法定節假日和雙休日）115天、帶薪年休假5-15天，每周工作時間40小時，已經基本與世界發達國家持平。產假不宜過長，產假待遇也不宜過高。實際上，產假128天已經超過了國際勞工組織191號《生育保護建議書》18周的建議水平。當然，將來隨著我國經濟社會發展水平的不斷提高，假期設置也可隨之做出必要的修改。

探索假期成本承擔主體多元化和公平性。國際勞工組織183號公約就強調應由強制性社會保險、公共資金等與雇主共同承擔生育津貼。而當前在我國主要由企業承擔職工的結婚生育休假等各類假期成本，負擔較重。建議考慮我國企業實際負擔狀況，建立職工假期成本共擔機制，明確各類假期的成本擔負主體和形式以及比例等要素。[13]總之，要明確假期中的政府責任，特別是政府的財政投入。同時，通過政府財政或稅收手段，將不同用工單位女職工假期成本的不同，變為大體相同，為中小非公企業創造更加公平的環境。

根據世界范圍的經驗，雇主責任制不利于女職工的權利，因為雇主可能不愿意雇用孕婦，或者尋找理由辭退懷孕職工，以避免支付產假期間生育工資的成本。雇主責任還會給小企業帶來過多的成本負擔，因此雇主責任制一直被認為會損害勞動力市場上促進男女公平待遇的努力。考慮到我國中小企業員工人數眾多，更需要避免雇主責任制對育齡女職工的不利影響，使女職工產假保護落到實處。

為了解決這個問題，一些國家的政府承擔一定比例的社會保險支出作為輔助，以便保護低收入職工或中小企業。比如，在韓國中小企業的產假津貼可以受到特殊照顧。通常情況下，產假期間，女職工可以獲得100%原工資水平的津貼（除去獎金、加班費外，勞動合同規定的工作時間收入）。前60天的產假津貼由用人單位承擔，剩余30天由就業保險基金（Employment Insurance Fund）承擔，最大額度為1350000韓元（約合8000元人民幣）。為了減輕中小企業的負擔，其女職工前60天的產假津貼也由就業保險基金承擔，最大額度為2700000韓元（約合16000元人民幣）。如果職工的原工資水平高于2700000韓元，原工資與產假津貼的差額將由用人單位承擔。關于中小企業的確定在各個行業中有所不同，比如：制造業中低于500人的企業為中小企業，建筑行業中低于300人的企業為中小企業。就業保險基金主要由用人單位和職工共同繳納，政府只繳納很少的比例。

（三）修改和完善現有女職工假期體系

中國女職工假期主要圍繞“四期”甚至“五期”保護，而國際上側重生育保護和兒童早期教育和發展，因此逐步發展完善成體系的假期。根據經濟合作與發展組織OECD的生育假期體系（Parental leave systems），這些假期大體可以分為四類：第一，產假（Maternity leave）的功能是確保婦女孕期健康和新生兒健康，以及經濟得到保障，亦被稱為在新生兒出生（或收養）期間的女性就業保護假期；第二，陪產假（Paternity leave）旨在鼓勵父親履行更多家庭職責，照顧新生兒和產婦，是平衡工作和家庭職責有效措施之一，亦被稱為在新生兒出生期間的男性就業保護假期；第三，育兒假（Parental leave）是指父母任何一方離開工作較長一段時間，照顧嬰幼年子女。孩子的健康成長是一切育兒假制度的主要出發點。因此，社會政策關注最年幼的兒童及其家庭。提供育兒所需的收入、服務（照顧和支持）和時間對孩子擁有更好的開始、促進工作與家庭責任的平衡非常重要。有的國家育兒假是針對父母中的每一方；有的國家育兒假是雙方共享的，并且部分假期是必須由父親或母親休息的；還有的國家育兒假如果父母雙方休假分配符合一定比例，將會獲得額外的獎勵假期（如德國和奧地利）；第四，家庭照料假（Home Care leave）是指少數國家規定在育兒假之后，父母中至少一方可以在家中照料孩子直到2歲或3歲。通常家庭照料假是無薪的，而且福利和補貼較低。此外，還有哺乳時間或哺乳假。客觀地看，國外圍繞生育保護的假期體系比較科學，值得我國在修改和完善現有女職工假期體系時加以借鑒。

反觀我國相應的假期設置，強調四期（經期、孕期、產期和哺乳期）保護，旨在“減少和解決女職工在勞動中因生理特點造成的特殊困難，保護女職工健康”。但是，實踐中發現，對女職工的特殊保護反倒成為用人單位實施就業歧視的口實。

因此，專家們建議，在制定和實施保護措施時，一方面，應當將兒童成長和家庭照料功能納入立法的初衷，將育兒假和家庭照料假納入到法律體系當中，形成更加完善的家庭政策體系。在兼顧用人單位經營需求的情況下，給男職工和女職工更靈活的工作時間選擇。另一方面，需要平衡男女雙方的假期分配，適當給父母雙方自主分配生育假期的權利。延長陪產假，或設置男女雙方協商的育兒假，使男性成為生育保護假期中的重要承擔者。從而使工作場所中的女性就業權利得到保障，性別歧視現象得到緩解。

至于是否設立經期假存在爭議，鑒于經期假在實際執行中很難操作，并且不是所有的女性經期都會痛經，應該讓痛經的女性通過休病假解決這個問題，而不是給所有女性都設經期假。

（四）建立和完善女職工假期的配套措施

延長假期并不能提升生育意愿，建立和完善全面二孩政策配套措施，才能緩解生育小孩的后顧之憂。繼2016年之后，“完善全面二孩政策配套措施”再次出現在2017年的《政府工作報告》中。配套措施主要包括兩個方面：一是給企業減負，二是幫助女職工解決后顧之憂。

1.關于給企業減負

調研中，所有企業都表達了，如果政府能夠通過減輕稅負或給予財政補貼的方式來減少女職工延長產假給企業帶來的成本負擔，用人單位就會減少甚至消除招聘用工時的性別歧視，從而最終實現女性的充分就業。

某企業依據女職工假期的成本分析，建議政府人社部門可通過大數據測算，并可依企業總人數、女工人數占比，設定不同補貼系數，給企業以補貼，緩解企業的“性別虧損”狀況（如表5所示）。

2.關于幫助女職工解決后顧之憂

表5 依據企業職工人數、女職工人數占比，設定不同補貼系數

女職工假期設置需要多種配套的制度建設，如考慮安居房、幼兒園、托兒所、小學、中學等等。在中國，特別要考慮農民工融入城市，以及農民工生育保護的特殊困難。調研中，有的受訪者動情地說，如果住房問題不能解決，農民工只能回老家生小孩，然后成為留守兒童，這些農民工不能夠真正的養育自己的孩子。有企業建議政府提供公租房，這樣年輕父母既能上班，又能照顧小孩，即使沒有6個月的哺乳假也行。同時，女職工假期設置要考慮小孩的成長需要，比如母乳喂養、半歲開始吃輔食等等，需要醫學專家的研究和建議。

我國早教體系0-3歲處于真空地帶，處于該階段的嬰幼兒一般是其父母自行解決照管和教育問題（據全國婦聯調研結果顯示，我國0-3歲嬰幼兒99%是由家庭照管和教育）。這個階段的年輕父母們特別辛苦，尤其是女性雙重角色的擔子十分繁重。3-6歲可以送托幼園所照管和教育，但現在孩子入托幼園所的費用比入小學、中學、高中讀書的費用還高。入園要繳納建園費、贊助費等，加重了家庭負擔。隨著我國國力的增強，應該將3-6歲幼兒的教育納入到義務教育當中去。如果現階段還解決不了納入問題，應該鼓勵企業（如一些大的、效益比較好的外企、合資企業和私企）興辦嬰、幼兒園；還要鼓勵工業園區等管委會興辦幼兒園，為整個園區的孩子服務，國家可以適當給一定的補貼，家庭和企業也各自交納一部分，共同解決入托難問題，也解決職工的后顧之憂。

[1][7][12][13]勞君雨.淺談我國結婚生育假期制度現狀及發展[J].中國人力資源社會保障，2017(4).

[2]周寶妹.“全面二孩”政策背景下的生育假期制度重塑[J].山東警察學院學報，2017(9).

[3]上海市總工會女職工委員會. 單獨二胎背景下上海生育期女職工權益保障狀況及改進建議[J].中國工運.2015(7).

[4] Budig, M. J. and P. England. The wage penalty for motherhood[J]. American Sociological Review, 2001, 66 (2): 204-225.

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[6]吳秀鳳. 淺析縣域企業落實女職工產假存在的問題及建議——以邵武市為例[J]. 就業與保障，2017(15): 25-26.

[8]王麗. 規范婚產假[J].中國人力資源社會保障，(2017)(04): 8.

[9]《女職工勞動保護規定》修改課題組.[R/OL]女職工勞動保護規定修改調查報告（2011-03-05）[2018-04-12].http://doc88.com/p-2052060545793.html.

[10]黃桂霞. 中國生育保障水平的現狀及影響因素分析——基于第三期中國婦女社會地位調查的實證研究[J]. 婦女研究論叢，(2015)(05): 103-111.

[11]蔣永萍.社會性別視角下的生育保險制度改革與完善——從《生育保險辦法（征求意見稿）》說起[J].婦女研究論叢，2013(1).