中國拒收洋垃圾背后的故事

楊凱奇 羅逸爵

中國環保行動的輕舞蝶翼，在全世界卷起了風暴。美國的廢品回收站，日本的電子工廠，馬來西亞的稀土礦，柬埔寨的生物質電廠……看似相對獨立的事物，從進出口貿易、產業轉移到政府決策乃至個人的生活方式，都在發生著改變。

現在，假設你是一個英國倫敦白領。

清早，你習慣帶一杯咖啡上班。不過，2018年2月份開始，你會因為使用外帶咖啡杯，承受更高的價格——倫敦市中心的星巴克每杯要漲5便士，相當于人民幣8角。不僅如此，英國環境審計委員會還建議，向一次性咖啡杯征收25便士的“拿鐵稅”。

晚上，你走進英國連鎖酒吧威瑟斯本，點了一杯雞尾酒，卻發現沒有配吸管。酒保一臉歉意地說：“對不起先生，所有威瑟斯本酒吧今年開始禁止使用一次性塑料吸管。”

你滿頭問號，卻不知道英國多座城市垃圾堆積，讓政府堅定了減少塑料垃圾的決心。2018年初，中國“洋垃圾”禁令生效，讓許多發達國家苦求應對之策。

中國環境治理新格局是影響世界的“另一個轉折點”，不僅傳導速度更快、影響更深刻，而且還提供了一種新的路徑。“之前我國以保護國內環境、資源為主，現在也開始關注海外投資是否綠色。”

要強化垃圾分類水平的美國人

“如果英國人聽說迄今為止英國三分之二的廢塑料都會被運到中國處理，我覺得他們會感到很驚訝。”英國環保組織“綠色聯盟”政策主管Dustin Benton說。

不過，在獲得好評的BBC海洋紀錄片《藍色星球2》的共同影響下，接下來十年，他們對“廢塑料危機”的感覺會更加強烈——歐盟委員會于2018年1月16日推出一項計劃：2030年前，歐盟公民喝完的礦泉水瓶、用過的塑料袋，乃至所有塑料制品，都將可以回收利用。

與歐洲相比，更早感受這種影響的，可能是大西洋彼岸的美國人。

2017年10月，美國俄勒岡州“望紙興嘆”。俄勒岡州環保局稱，因為中國拒收“洋垃圾”，當地廢品回收體系陷入癱瘓，回收站爆倉，廢紙堆積如山。

俄勒岡州人正被倒逼著改變生活習慣。俄勒岡州環保局官方網站為中國“洋垃圾”禁令設了一個專門頁面，號召俄勒岡公民提高垃圾分類的水平，以減少廢品回收商們分揀垃圾的難度。

美國廢品回收行業協會（ISRI）表示，全美國出口的價值165億美元的廢料中，原有40%進入中國市場。“美國的一些地方政府正在將高價值的廢料送進垃圾填埋場。”談及中國禁令的影響，ISRI的回應中不免惋惜。

填埋是萬不得已的選項。俄勒岡州的廢紙回收商們為了將廢紙重新出口到中國，正在對廢雜紙（mix paper）進行分揀，盡力剔除里面的混雜物——書釘、膠水、有異味的垃圾碎片。這事情并不簡單，一位美國回收商說，他的公司進行了無數次測試來獲得更好的分揀質量，包括減緩生產線以更細致地分揀，以及添加更多的分揀機。

進口大國：從煤炭到天然氣

除了進口固廢，作為世界工廠的中國，還是許多資源的全球最大買家。中國環保改變了進口產品結構，小則波及該產品的國際價格，大則影響該產業的盛衰。

為了治理空氣污染，中國北方多省份在近兩年里開展“煤改氣”，這是造成天然氣供應緊張的原因之一，也助推了國際LNG（液化天然氣）價格走高。

美國自然資源保護委員會高級顧問楊富強注意到，2017年中國LNG消費量比去年同期上漲18%。“原來東亞就是全球LNG消費高地，中國消費排第三。現在中國可能會擠掉韓國，更加鞏固東亞高地。”他預測，中國進口天然氣需求量會不斷增加，未來中國在全球LNG市場的定價權、話語權會提升。

《華爾街日報》稱，自2014年LNG價格達到高位后，隨著澳大利亞、美國、俄羅斯新建一批天然氣項目，LNG價格持續走低。“中國突然出現的巨大需求對全球天然氣公司來說是個好消息。”

“煤改氣”的另一面，是中國致力于削減煤炭消費。中國本是煤炭凈出口國，但2008年后因限制國內煤炭開采，加之國產煤質低而價高，中國煤炭進口量一路飆升，轉而躍居世界最大煤炭進口國。

2013年，中國煤炭進口量達到峰值——恰在當年，“大氣十條”發布，確定了煤炭消費量的下降目標，僅河北省五年間就要削減燃煤四千萬噸。2014年，中國煤炭進口量旋即下滑10.9%，從此進入下行軌道，引起世界煤炭供給的進一步收縮。

“美國、澳大利亞的煤炭跟中國掛鉤，兩國煤炭出口過去三年都在下滑，業界共識都是因為中國在重視環保，在調整自己的能源結構。”《中外對話》副主編馬天杰說。

楊富強也提醒，2014年，中國禁止銷售或進口高灰分、高硫分劣質煤炭，而煤炭出口大國印尼的煤炭質量不大好，印尼煤炭出口受到明顯的影響。

“一出一進”的新格局

中國對“洋垃圾”關上大門后，一些發達國家固體廢料出口商把目光瞄準了中國周邊勞動力成本較低的發展中國家，比如東南亞各國。

“當一個國家或經濟體提高污染行業的管控標準，就有可能導致這些行業通過境外投資，向其他環境標準和監管不那么嚴格的國家和地區轉移。”北京師范大學全球環境政策研究中心主任毛顯強解釋其中原理。

印尼塑料回收業協會會長Christine Halim證實，越來越多的歐美固廢正被出口到印尼，“但我們國家對固廢進口的管控也是很嚴格的”。Christine有些矛盾：她覺得中國禁令“當然是機會”，卻也不希望印尼淪為歐美新的垃圾場。

在國際貿易鏈條上，中國曾經只是一個齒輪，現在則已成為引擎。引擎輸出功率上的些微差異，足以影響鏈條的運轉。

長期關注此領域的毛顯強分析這種傳導機制：“中國制定嚴格的環境政策，倒逼經濟發展方式轉型，改善資源、能源需求和消費結構，從而改善進出口產品結構，再通過國際貿易和投資，將這種影響傳導到世界。”

Dustin Benton表示，短期來看，英國的廢料可能會被送往印度、越南等回收標準較低的國家，代價是“英國固廢企業拿不到像中國那樣高的回收價格”。長期而言，“可能有兩種途徑：英國投資更好的回收技術和設備，在本土處理這些固廢;還有一種就是減少垃圾的回收利用（填埋或焚燒）。第二種方法意味著公共政策的徹底失敗。”

除了產業轉移，中國環保還可能對國際產業格局帶來意料之外的連鎖反應。

2012年，中國為保護稀土資源及減少稀土開采帶來的環境破壞，制定了稀土出口配額，限制稀土出口。由于中國的稀土產量長期占世界的90%，此舉引起國際震動。馬天杰回憶起當時國際上產生的兩個現象：頂著國內的反對聲，馬來西亞重啟稀土礦建設，以及日本電子工業加強電子元器件回收利用。“這些行為都旨在擺脫對中國出口稀土的依賴。”

馬天杰用“一出一進”來解釋中國環境治理給世界帶來的新格局。“出這一面，以前中國用資源環境代價換取的一些產品比如稀土，不再那么大量地出去，習慣了這些產品的外國一時受不了;進這一面，隨著國內對環境質量的重視，外國的污染類產品，比如洋垃圾，更難進來，但有利于環境的產品則需求旺盛。”

焦炭、稀土、洋垃圾

翻看世界地圖和近幾十年的歷史，經濟發展、環保標準提高……類似的前傳故事并不陌生。

毛顯強回憶，在影響世界之前，中國的環境治理蹣跚學步，在被國際社會審視的同時，也在逐漸接受國際環保理念。早些年中國政府也積極參與多項國際多邊環境公約，包括簽署《控制危險廢料越境轉移及其處置巴塞爾公約》《生物多樣性公約》、加入《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》等。

2001年中國加入WTO，在毛顯強看來是中國環保影響世界的契機。其原因是：中國快速發展，環境問題暴露，逐漸得到政府重視。另一方面，WTO的貿易協商機制，實際也給中國環保影響世界經濟提供了介質。

入世后的2002年，當時的國家環保總局即成立“貿易與環境領導小組”，意味著環境保護對國際貿易的潛在影響，已經引起中國政府的注意。但毛顯強認為，其他有關部門在當時尚未對此提起足夠重視。

2004年，中國為了減輕煉焦行業污染壓力，于當年1月推出焦炭出口許可證制度，減少焦炭出口配額。此舉引起歐盟反彈。歐盟聲稱，如當年5月28日前不取消焦炭出口限制，將向WTO提起訴訟。

“這次事件是首次因中國為了環境保護的目的而有意識地限制產品出口，從而引發了與重要貿易伙伴的貿易爭端。”毛顯強稱。在此之后，環保逐漸成為中國國際貿易需要考慮的重要因素，“環境與國際貿易關系”也成為學術研究的課題。

類似的事日后重復上演。上述2012年中國稀土出口限制政策，被美國、日本、歐盟訴至WTO，中國最終敗訴，這也即轟動一時的“稀土案”;2017年10月3日，在WTO進口許可委員會的一場會議上，WTO五個成員國——澳大利亞、加拿大、歐盟、韓國和美國組成的代表團對中國“洋垃圾”禁令提出了擔憂。

《環境保護》雜志的一篇文章《以“稀土案”為例試論中國環保如何融入國際貿易框架》中指出，WTO對于中國而言是一把“雙刃劍”，既打開了世界市場的大門，同時又敞開了中國資源和環境的大門，帶來了極大的資源耗竭風險和環境污染風險。在此背景下，中國需要建立與WTO規則相適應的國內環境管理體制，在遵守WTO規則的同時降低風險爆發的可能。

資本與技術：溫和的影響

在這個發展和保護的傳統故事的當代版本——中國環境治理的新格局里，伴隨著“世界工廠”一起轉移的，同樣有環境污染的壓力。

這也正是全球環保研究所（GEI）項目經理彭奎關心的：“對污染轉移的監管，我國現在拿得出來的只有對外投資指南，這是沒有約束力的。”

“如果我們因為產能過剩，轉移的都是污染企業，就把招牌搞砸了。”楊富強強調。

不過，進出口的賬目之外，宇墨咨詢提供的另一組數據似乎不太引人注意：中國環保企業2016年共實施14例海外并購案，總金額超過160億元，接近2015年總金額的三倍。其中，北京控股一舉以105億收購了德國垃圾發電龍頭企業EEW，引發業界熱議。

在宇墨咨詢CEO徐榮看來，與剛性的環境政策相比，國內環保企業、技術的“走出去”與國外環保企業、技術“引進來”，成為中國環保影響世界的新介質。“這更是一種內生而溫和的影響。”

世界資源研究所（WRI）的工作人員付曉天在印度城市班加羅爾做過當地污水處理系統的調研。她對比發現，中國從“十二五”規劃開始，就強調要從污泥中回收能源和資源，國內對污泥的處理處置，也已開始更多地關注如何利用污泥的產品。“而印度市政領域對污泥的循環經濟嘗試，可以說幾乎是空白。”

為轉移企業建設配套環保設施，是國企航天節能公司的業務之一。董事長劉鈾光的經驗是，欠發達國家的環境標準也不是一成不變的。他見到過有向東南亞轉移的國內水泥廠，因為當地環境標準提升而遭遇停產。“這時候再補課，可能就來不及了。”

在徐榮記憶里，國內環保產業起步是在1990年代初，那時的中國環保遠談不上向周邊國家“傳道”，“國內企業主要是幫海外企業做代理。”直到2008年左右，國內掀起資本浪潮，中國環保企業通過購買外國技術或直接并購外國公司，開始了技術積累。