新時代民辦高職院校治理能力的提升路徑

張德文

(無錫南洋職業技術學院，江蘇 無錫 214081)

黨的十九大報告指出：建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業放在優先位置，深化教育改革，加快教育現代化，辦好人民滿意的教育①。習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第45頁。改革開放40年來，民辦高職院校日趨壯大，已經成為我國社會主義教育事業的重要組成部分，為加快教育普及、增加教育服務供給、創新教育體制機制和促進經濟社會發展作出了積極貢獻。

自從黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，各領域展開了關于“治理體系”“治理能力”的研究。在中國知網的主題檢索中，輸入“高校治理能力”進行檢索共有199篇論文，輸入“民辦高校治理能力”進行檢索僅有27篇論文，可見這方面的研究比較匱乏②。檢索時間為2013年12月1日—2018年2月28日。關于民辦高校治理能力提升路徑，學者們給出了不同的應對之策：楊劍(2014)認為，采取決策、執行和監督三邊治理的步驟，是民辦高校內部治理的核心內容③；楊劍：《民辦高等職業院校治理研究》，石家莊經濟學院2014年碩士學位論文，第31-40頁。靳曉光等(2016)認為，要依托治理、利益相關者理論，借鑒法人治理結構，以章程建設為途徑，以合理設置內外部權力邊界、多元共治為著力點，提升治理能力④；靳曉光、鞏麗霞：《民辦高校內部治理模式探究》，《現代教育管理》2016年第4期，第36-41頁。韓玉亭(2017)認為，要在優化章程、豐富董事會結構和提升師生素質等方面入手改善民辦高校的治理能力⑤；韓玉亭：《民辦高校內部治理機制的困境及出路》，《高教發展與評估》2017年第1期，第18-33頁。徐緒卿(2017)認為，治理能力的提升在于構建政府主導、董事會決策、校長執行、黨委把關、教職工參與以及社會廣泛輔助的民辦高校治理體系⑥。徐緒卿：《我國民辦高校治理及機制創新研究》，中國社會科學出版社2017年版，第397頁。筆者認為，民辦高校只有認真分析環境的變化，樹立治理體系的新思維，才能探索出適合自身發展的治理新方法。

一、新時代民辦高職院校面臨的新挑戰

2017年，我國民辦教育發展環境發生了重大變革，國家新法新政密集出臺，各省級政府實施意見相繼跟進，給轉型發展中的民辦高職院校帶來了新的挑戰。

(一)政策制度多樣

2016年11月，《民辦教育促進法》得以修訂，揭開了民辦教育分類管理的序幕；同年12月，《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育 促進民辦教育健康發展的若干意見》《民辦學校分類登記實施細則》《營利性民辦學校監督管理實施細則》相繼印發，大致構建了民辦教育上位法律、國務院文件與部門配套政策相銜接的相對完整的分類管理改革制度和實施體系，初步完成了國家頂層設計。2017年9月，《遼寧省關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》率先得以發布，掀起了地方政府新一輪民辦教育政策制定的浪潮。截至2018年4月26日，遼寧、安徽、甘肅、天津、云南、上海、湖北、河北、浙江、內蒙古、陜西、河南、海南、江蘇及青海15個省(市、區)相繼公布了促進民辦教育發展的地方政策。

(二)教育需求多元

黨的十九大報告指出：中國特色社會主義進入了新時代，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾*習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第11頁。。隨著我國經濟由高速增長轉向高質量發展和人民物質生活水平的不斷提高，人民的教育期待與支付能力相應提升，對優質教育的需求更加旺盛，已經不再滿足于“有學上”，而是更期盼“上好學”。對于民辦高職院校而言，人們更希望學校能在專業設置、人才培養模式以及學生管理與服務等方面，提供更高標準、更加多樣化和個性化的教育服務。

(三)生源結構多變

隨著人口紅利的消退，近年來高考生源不斷減少，導致主要依靠學費運行的民辦高職院校辦學經費不足，并可能陷入辦學質量下降、生源進一步減少的惡性循環。與此同時，高考錄取率在逐年提高，兩者之間形成的剪刀差越大，民辦高職院校生存的壓力就越大。以江蘇省為例，該省近十年的高考報名人數呈現出明顯的萎縮態勢(見表1)。截至2017年5月31日，該省高職院校共有90所(其中有11所是2009年以后升格或新建的院校)，其中民辦高職院校23所(含1所中外合作辦學高校)。按招生制度的規定，民辦高職院校錄取批次較晚，盡管從2016年起江蘇省民辦高職院校也可以參加提前招生，但由于政策導向、社會認同度不高等因素，這一批次民辦高職院校的報名者少、報到率低。此外，隨著中高職教育立交橋的搭建，有意向上學的中職學生都可以通過注冊入學進入高職院校，極大地改變了民辦高職院校的生源結構。通過對全省23所民辦高職院校的調查發現，目前在校高中生與中職生的比例約4∶6，有些院校甚至達3∶7。兩類學生之間有著不一樣的學情，教學運行與學生管理的難度隨之增大，這對希望通過提高教學質量來提升學校知名度和競爭力的辦學者來說，無疑是一個嚴峻的考驗。

表1 江蘇省2009—2018年高考報名人數/萬人*根據江蘇省教育考試院網站數據整理而成。

二、更新民辦高職院校的治理理念

黨的十九大報告指出：全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，要“堅持破除一切不合時宜的思想管理和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬”*習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第21頁。。民辦高職教育是我國高職教育的重要組成部分，在推進國家治理體系和治理能力現代化的政策背景下，應加快更新治理理念，優化治理體系，創新治理機制，提升治理能力。

(一)從管理到治理

民辦高職院校在改革開放、社會發展、思想解放、市場經濟推動和人民群眾迫切需要的環境中應運而生，其選聘的校長絕大部分來自于公辦高校，在辦學模式與管理方法上通常沿襲公辦高校的做法，因此，吸收現代管理科學理論成果并勇于實踐，是民辦高職院校打造后發優勢的必由之路。從傳統“管理”到現代“治理”的理性跨越，雖只有一字之差，卻意味著民辦高職院校權力配置的深刻變革和主體行為方式的重大轉變。兩者的區別如表2所示。

表2 民辦高職院校治理與管理的區別

兩者的統一表現在：治理是管理的高級階段，是管理達到內在和諧的最佳狀態和目標追求。在管理的低級階段，管理行為追求的是一些外在的可見目標的實現。只有當管理進入高級階段，在理念上依靠自我管理而不需要外部強制，注重內在和諧，既追求可見目標更追求隱含目標，重視各主體創新性的發揮，才能達到治理的境界。治理具有集體行動、理性溝通及制度化途徑等理論特性和實踐優勢，為民辦高職院校提供了一種全新的治校模式和管理路徑，有利于協調民辦高職院校的各方利益，調動師生參與學校管理的積極性，大大提升治理能力*歐陽恩劍、劉波：《從管理到治理：我國高職院校權力運行模式的軌跡變遷》，《職教通訊》2015年第22期，第6-7頁。。

(二)妥善處理利益相關者的關系

利益相關者理論最早源于企業管理。該理論認為，利益相關者是指與公司生產經營行為和后果具有利害關系的群體或個人。其核心思想是：企業的經營管理活動要為綜合平衡各利益相關者的利益要求而展開，任何一個公司的發展都離不開各利益相關者的投入或參與*李聰：《利益相關者理論視角下的民辦高職院校可持續發展研究》，《高教學刊》2015年第20期，第155-156頁。。民辦高職院校利益相關者包括以下幾類主體。一是董事會和校長：董事會成員是民辦高職院校的主要出資者，提供學校創建和運行的物質資本；校長執行董事會的決議，管理學校的教學和行政工作。和諧的校董關系，是民辦高職院校治理能否正常運行的前提與基礎。二是教師和學生：教師是民辦高職教育的具體組織者、執行者，沒有穩定的教師隊伍，教書育人的質量就無法充分得到保障；學生是民辦高職院校生存與發展的根本，一切治理行為都要充分考慮學生的利益。三是企業和政府：企業能夠檢驗民辦高職院校的人才培養質量，進而評價一個學校的治理成效；政府的支持與關懷影響著民辦高職院校的治理方式。

在民辦高職院校的治理體系中，董事會和企業行使社會權力，政府的權力可以間接通過學校行政系統來行使，也可以與董事會和企業一樣行使社會權力；教師行使教育與學術權力，學生行使受教育權力，管理人員行使行政權力。只有當上述權力各司其職時，才能有效提升民辦高職院校的治理水平。

(三)選擇合適的組織結構

組織結構是組織理論中的一個概念，是一個組織內各個組成部分之間所確立的關系的形式。民辦高職院校因師資力量相對較弱、學生學習基礎相對較差，在組織結構上更加側重教學與管理，科研與社會服務能力不強。這種特點反映在組織結構設計上，就是教學與管理機構設置、職能配置較為明顯。各職能處室、中心和二級學院(系、部)等，都是為了解決教育教學工作任務的分工、分組和協調合作問題而設立的。一般而言，民辦高職院校普遍沿襲公辦高校直線職能式的組織結構，管理層級從院長→副院長→處長(主任)→副職→職員。一旦管理層級過長，就會陷入“管事人多，干事人少”的窘境。可見，沿襲公辦高校直線職能式的組織結構形式已不能很好地適應新時代民辦高職院校的發展，需要通過組織設計實現其內部機構的變革。

三、提升民辦高職院校治理能力的路徑

黨的十九大報告提出“支持和規范社會力量興辦教育”*習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第46頁。，相較十八大報告提出的“鼓勵引導社會力量興辦教育”，“支持”比“鼓勵”的力度和實質性幫助更大，相關扶持和優惠政策也將逐步到位；“規范”則意味著深入推進民辦教育分類管理，依法認定和監管民辦學校，解決民辦教育領域存在的非營利性學校與營利性學校不分的問題，完善分類管理、差異化扶持的政策體系。

(一)建章立制，推進治理方式制度化

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出：“完善中國特色現代大學制度，要加強章程建設，依照章程規定管理學校。”大學章程作為現代大學制度建設的核心，在完善學校內部治理結構、深化專家治校和建設民主參與制度中起著重要作用。構建以章程為統領的民辦高職院校內部治理制度，是依“法”治校的載體，也是民辦高職院校內部治理的基本依據。按章程辦事、依制度管理，是推進民辦高職院校治理制度化的重要方式。

(二)校董和諧，推進治理主體多元化

根據利益相關者理論，治理主體應具有開放性、多元性的特征。董事會是學校重大決策的中樞，通過目標責任制、經費預決算制及審計制等，對學校的各項工作進行宏觀管理。校長是民辦高職院校的經營管理者，上要對董事會負責，下要維護師生權益，兩者關系的和諧是學校穩定發展的壓艙石。2016年中共中央辦公廳印發的《關于加強民辦學校黨的建設工作的意見(試行) 》強調：“要加大民辦學校黨組織組建力度，理順黨組織隸屬關系，健全黨組織參與決策和監督機制，充分發揮黨組織政治核心作用。”要構建董事會、校長及黨委政通人和的議事決策機制，就要確保董事會決策中心的地位、校長管理中心的權力以及黨委政治核心的作用。黨委領導班子主要成員進入學校董事會和行政管理機構，形成雙向進入、交叉任職的領導管理體制。校長既是董事會成員，也可兼任黨委書記，全面負責學校的黨政工作，這樣不但可以保證辦學方向，而且能有效調動各方力量參與治理。

(三)簡政放權，推進治理結構扁平化

民辦高職教育是市場資本進入高等職業教育的產物，因此在內部機構設置上須體現市場意識，按照高等職業教育規律的要求，避免機構設置過多及部門之間職責權限重疊、交叉及沖突等問題。民辦高職院校的治理結構橫向上表現為職能部門設置需要“簡政”，簡化辦事流程；縱向上表現為二級學院(系)運行機制需要“放權”，讓二級學院(系)真正會教學、懂管理并善經營。

1.橫向整合，職能部門大部制改革。借鑒國家政府機構“大部制”改革思路，民辦高職院校可以將相關職能進行合并與重組，擴大單個部門職能，精簡機構數量，完善內部治理結構，加快構建有利于科學發展的內部治理體系，提高執行力和服務水平。可以嘗試將學校現有的黨政辦、財務處、人事處、教務處、質控辦、學生處、保衛處、后勤與資產處、招生辦及繼續教育學院等行政管理部門，整合為校務部、教務部、學務部、后勤部、發展部。管理層級由決策層、運行層和執行層構成，即校務會議是決策層，按照校務會議議事規則，負責關系學校改革、建設和重大發展問題的決策；五大部是運行層，負責學校政策方針和決策的貫徹落實以及內務的協調；各部門職員是執行層，按照崗位職責、任務清單和工作流程等辦理具體事務。

2.縱向放權，構建二級管理模式。要提高辦學規模和效益，須充分發揮二級學院的主體作用，實行“學校主導、二級學院主體”的二級管理模式。在這種模式下，學校主要起到整體規劃、計劃、協調、檢查、監督和評估的作用；二級學院則由原來單純的教學單位轉變為能夠經受住市場考驗的辦學單位。實行分層管理，在學校與二級學院之間進行事權、人權、財權和物權的合理劃分。在授權機制上，教學方面可以依據市場需求，在制訂專業建設規劃、人才培養方案、師資引進與培養計劃以及校企合作開發等方面享有充分的話語權；人事方面可以在學校核定的編制總數和崗位職數的范圍內，提出教職員聘任、續聘、解聘和考核的方案，加強外聘兼職教師的管理與考核；財務方面可以享有預算內的行政辦公經費使用權、學生工作管理經費核算權和創收核算后劃撥的發展基金支配權。

(四)目標管理，推進治理考核科學化

設定科學的工作目標，建立合理的考核機制，可有效激勵教職員工認真履行工作職責，努力完成工作目標，在提高辦學活力的同時有效提升治理能力。在目標管理上，可以依據董事會提出的發展目標與要求，編制各二級學院的學年目標任務。共性目標可以包括在校生規模、創收業績、師資隊伍建設、學生考證覆蓋率及學生鞏固率等多項指標，考核分數占80%；個性目標可以根據各二級學院人才培養的具體要求各顯特色，考核分數占20%。學年結束時，各職能部門依據各項目評分標準，通過定量與定性相結合的方式考核，得分高的二級學院年終分配多，教職工二次收益也多，反之收益就少。

實行全員聘任制，在對全體教職工實行定編、定崗、定責的基礎上，按需設崗、平等競爭、擇優聘任、科學考核和合同管理*喻友軍、黃澌、梁威等：《關于高職院校內部治理結構和治理能力現代化的思考》，《衛生職業教育》2016年第1期，第26頁。。對于行政人員，學年初根據崗位職責設定目標清單，學年末對照目標清單完成情況先自評，再由部門評議，最后參考網上民主測評確定分數。考核結果一方面可以作為年終績效的分配參考，另一方面可以作為提拔、競崗和評優的重要依據。通過目標管理與績效考核，實現責、權、利的高度統一，把學校與二級學院、部門與個人的責任、利益、榮辱緊密聯系在一起，使民辦高職院校的辦學目標得到有效的分解和落實，促進管理效能的進一步提升。

新時代必須有新作為。2015年教育部頒布的《高等職業教育創新發展行動計劃(2015—2018年)》提出：“推動專科高等職業院校依法制定章程，完善治理結構，提升治理能力。”民辦教育是教育事業發展的重要增長點，是促進教育改革的重要力量。探索新時代民辦高職院校治理能力的提升，對實現其社會價值、彰顯其辦學魅力、促進其持續健康發展以及提升其競爭力等都具有重要的實踐價值。