韓國私學年金制度的實踐及啟示
——基于我國民辦學校教師養老保障制度建設的思考

肖林生

(北京理工大學 珠海學院，廣東 珠海 519088)

公共年金制度是韓國養老保障體系的核心，包括國民年金、公務員年金、軍人年金和私立學校教職員工年金(以下簡稱“私學年金”)四大保障項目。國民年金以普通國民(含企業職工、城市及農村居民)為保障對象，其他年金則面向特殊職業群體，為“特殊職業年金”。其中，私學年金是為了應對私立學校教師及職工退休、死亡或因職務患病、負傷、殘疾所確立的補貼制度，是為教職員工及其遺屬生活安定、福利提高而設立的參保義務化的公共年金制度。該制度于1975年正式實施，當時的年金基金規模是45億韓元，覆蓋教師4萬人；至2015年，私學年金資產增長了3 300多倍，達到15萬億韓元，參保人數也超過28萬人，可謂發展迅速①。私學年金管理公團：《私學年金制度概況》，2016-10-12，http://www.tp.or.kr:8088/tp/main/main.jsp。韓國私學年金制度實踐的經驗與教訓，對完善我國民辦學校教師養老保障制度、提升教師養老保障水平等，具有重要的啟示意義。

一、韓國私學年金制度的實踐

(一)適用對象

韓國教師的年金保障由兩種制度體系分而實施：公立學校教師適用于《公務員年金法》，享有與國家公務員同等的年金待遇；私立學校教師的年金保障對應于1973年頒布的《私立學校教職員工年金法》，施行之初只以私立學校授課教師為其適用對象。1978年，新修訂的《私立學校教職員工年金法》將覆蓋對象擴展到私立學校的事務性職員(臨時雇員和不領受薪資的人員除外)。1981年，私學年金又將私立特殊學校的教職員工納入保障對象。此后，私學年金的適用對象在原來的基礎上又有所擴展，包括教育人力部指定的私立學校中的幼兒園、技術學校、公民培訓學校、終身教育機構的正式教職員工、研究機構的教授及研究人員等②。金鐘范：《韓國社會保障制度》，上海人民出版社2011年版，第69頁。

(二)基金籌集

與國民年金、公務員年金和軍人年金實行“雇主(企業或政府)+雇員”的繳費模式不同，私學年金基金的籌集采用三方共擔的模式，即由政府撥款、私立學校繳費和個人繳費構成。政府撥款、雇主繳費的額度及比例之和，等同于教職員工承擔的數額及比例。值得注意的是，這種三方共擔的籌資模式主要適用于私立學校的教師，而對于私立學校的事務性職員，政府并不承擔繳費責任。除了三方繳費，災害補償基金*災害補償基金類似于我國的工傷保險基金，是為彌補教職員在職期間因工作而產生的疾病、傷害、職業病或死亡所面臨的損失所設，由私立學校按月出資，教職員個人不繳費。和年金的投資收益也構成基金的一部分。

受人口老齡化、少子化等因素影響，為實現基金收支的長期平衡，韓國私學年金的籌資費率經歷了一個由低到高的過程。1975—1995年間，私學年金的總繳費率為11%，其中個人按繳費基數的5.5%繳納；學校、政府分別按繳費基數的3.5%和2%為教師承擔繳費義務；對于事務性職員，則由學校承擔另一半費用，即繳費基數為5.5%。1996—1998年間，私學年金的繳費比例提升到13%，1999年上調至15%，2001年提升至17%(見表1)。有研究認為，如果不改革目前的年金待遇支付辦法，未來的繳費率將進一步攀升，最高可達30%～35%，這將給政府及下一代勞動者帶來沉重的經濟負擔*Phang H, The Past and Future of Korean Pension Systems: A Proposal for a Coordinated Development of the Public-private Pensions, Paper Presented at the International Conference on Pensions in Asia, Institute of Economic Research, Hitotsubashi University, 2004, pp.23-50.。

表1 韓國私學年金繳費率的變化*私學年金管理公團：《私學年金法律條文的解釋》，2011-05-22，http://www.tp.or.kr:8088/tp/main/main.jsp。

繳費基數是教職員工繳費確定的基礎。根據相關法令，韓國私學年金繳費基數每年調整一次*繳費基數于每年的7月1日調整，適用期從本年度7月1日至下年度6月30日。，并與公務員工資增長水平掛鉤，其計算公式為：繳費基數=教職員工上年度收入總額/上年度工作天數×30倍×(1+上年度公務員工資增長率)。與多數國家養老金籌資制度類似，韓國政府也對私學年金的繳費基數設定了上限和下限，上限為不超過上年度公務員月平均收入的1.8倍，下限則因教職員工所在學校的層次或崗位的性質而有所不同。如在2012年7月至2013年6月期間，私學年金繳費基數的上限為7.47萬韓元，是上年度全國公務員月平均工資的1.8倍。下限情況則復雜得多，其中私立的幼兒園、小學和中學的教師為92.2萬韓元；高校教師為120.84萬韓元；一般技術人員為82.01萬韓元；技能型辦公人員為73.51萬韓元；文書人員為52.54萬韓元*私學年金管理公團：《私學年金制度概況》，2016-10-12，http://www.tp.or.kr:8088/tp/main/main.jsp。。

(三)年金給付

1.受益項目。根據韓國《私立學校教職員工年金法》及相關實施條例，私學年金參保人的受益項目包括長期給付和短期給付。短期給付針對在職的教職員工，在他們發生疾病及遭遇傷害、災害或死亡時提供臨時性的救助，包括住房救助金、死亡葬禮金、職務療養費和職務療養總付金。長期項目在教師退休、殘疾或者死亡時給付，包括退職給付、遺屬給付、殘疾給付和退職津貼四類，每類包含若干項目(見表2)。長期給付和短期給付合計有18個受益項目。

表2 韓國私學年金項目類型*根據私學年金管理公團官網、《私立學校教職員工年金法》等資料整理而成。

2.待遇支付。一是長期給付。整體上看，韓國私學年金長期給付項目待遇的確定主要受三個因素的影響。首先是繳費年限(在職年限)*私學年金是一種強制性參保的年金保險，因此繳費年限與在職年限時間等同。。教職員工在私立學校繳費年限越長，年金待遇越高。法律規定，要正常享受退職年金，繳費年限必須達到20年；當繳費年限達上限即33年時，退休教職人員可按月領取相當于個人退休前3年月平均收入63%的退職年金。而當繳費年限不滿20年退職時只可領取退職總付金，或教職員工死亡時遺屬領取遺屬總付金*金鐘范：《韓國社會保障制度》，上海人民出版社2011年版，第69頁。。法律還規定，教職員工在進入私立學校工作之前如在軍隊服役，那么在軍隊的服役年限可以與在校工作年限合并計算，或者在其他私立學校、部門工作，也可以合并計算，但最多不能超過33年。其次是教職員工的月收入水平。教職員工的月收入(不包括非應稅收入)是決定年金待遇水平高低的另一關鍵要素。以退職年金為例，當教職員工在職20年以上退職時，其退職年金=(平均月收入×1/2)+[平均月收入×(在職月數-240月)/12×1/100]。可見，私立學校教職員工的退職給付是以個人月收入為基數的，待遇水平的高低取決于退職前3年的月平均收入水平。這與韓國國民年金有很大的不同，國民年金待遇支付包含平均固定支付和收入相關支付兩部分，前者對應全體參保人的平均收入，后者對應本人的具體收入*俞光浩、李惠靈、崔圣載：《韓國的社會保障》，遺風出版社2005年版，第88-89頁。。最后是退職年齡。韓國政府規定的教職員工退職年齡為60周歲。在職滿20年但不到60歲而退職者，可以領取提早退職年金，提早退休的年數越多，可領取的年金數額越低。當提前退休年數超過4年、不滿5年時，只能領取相當于退職年金75%的退休金。2015年韓國政府關于私學年金的改革方案進一步明確，2010年之前受聘進入私立學校的教職員工的退休年齡是60周歲，2010年以后新加入者的退休年齡為65歲。韓國政府計劃用18年時間實現從60歲到65歲退休的目標*私學年金管理公團：《私學年金制度概況》，2016-10-12，http://www.tp.or.kr:8088/tp/main/main.jsp。(見表3)。

表3 韓國私學年金退職給付的條件、類型及支付額*金鐘范：《韓國社會保障制度》，上海人民出版社2011年版，第70頁。

二是短期給付。私學年金不僅在教職員工退職和死亡時支付給付(即長期給付)，而且在職時針對特殊情況也支付給付(即短期給付)。短期給付有扶助性給付(即死亡葬禮金和住房救助金)以及災害補償給付(即職務療養費、職務療養總付金)，具體見表4。

表4 韓國私學年金短期給付的條件、類型及支付額*根據私學年金管理公團官網資料以及有關研究報告整理而成。

三是待遇調整。私學年金的調整大體上可分為年度常規性調整和年金替代率的調整。年度常規性調整一般綜合考慮上年度消費者物價指數變動和公務員薪酬增長率的變化。2001年，韓國政府明確年金調整與CPI掛鉤，每5年調整一次；2003年又規定年金調整周期為3年，根據公務員薪酬與消費者物價指數差異調整±2%。此后又有變化，如2009年的年金待遇調整方案規定，2010—2014年根據公務員薪酬及物價變動調整，幅度為±3%，2015年開始根據CPI進行調整*③私學年金管理公團：《私學年金法律條文的解釋》，2011-05-22，http://www.tp.or.kr:8088/tp/main/main.jsp。。從發展趨勢看，受制于私學年金的財務困境，CPI將是未來年金常規性調整的一個主要依據。

從替代率的變化看，私學年金經歷了從低到高再趨低的過程，如1980年規定私學年金替代率上限從70%提高至75%，1981年又將這一上限調整至76%；1988年將遺屬年金替代率從50%大幅上調至70%，2010年又規定私學年金的新加入者法定退休年齡為65歲，且遺屬年金替代率不超過60%③。退職給付的替代率預計也會有所下調。

(四)年金管理

韓國教育人力資源部對私學年金實施宏觀管理與行政監督，而私學年金的基金征集、待遇發放、基金管理與投資運作等業務由私學年金管理公團(KTP)統管負責。KTP成立于1974年，1975年開始為私立學校教師提供年金服務。至2014年，KTP服務的參保機構達6 390家，參保28萬余人，受益5萬余人*私學年金管理公團：《私學年金財務報告》，2016-10-12，http://www.tp.or.kr:8088/tp/main/main.jsp。；旗下管理和投資的年金資產包括股票和債券、銀行存款、現金資產、實物資產(如房地產)以及公共信托基金等，其中股票和債券所占份額最大，超過總資產的60%。為提高投資回報率，實現基金的保值增值，KTP不僅在韓國國內展開多元化投資，近年來更把觸角伸向海外，如在美國、澳大利亞和歐洲國家等收購資產或投資實業。

董事會是KTP的最高決策機構，負責審查和決定諸如投資與管理準則、預算與結算等重大問題。為對私學年金進行透明和公正的管理，由參保人、財務專家和監管部門代表組成養老金監督指導委員會，董事會以下設置管理與控制部、年金事業部和資產管理部三個基金管理及運營部門。另外，年金運營委員會、給付再審查委員會和審計委員會等機構也會在管理上給予支持。

二、韓國私學年金的特點

(一)屬于綜合性的社會保障項目

韓國私學年金作為一種特殊的職業年金制度，與我國企業年金、職業年金作為基本養老保險的補充或養老保險體系“第二支柱”的定位迥異，它是一項綜合退職養老、工傷保障以及社會救助等功能的保障項目。

1.退職養老保障是私學年金的核心功能。在私學年金的18個給付項目中，退職給付、遺屬給付和退職津貼作為保障私立學校教職員工及其遺屬生活的主要來源，合計有12個項目，是所有受益項目中支出比例最高的。從受益人數看，領取退職給付、遺屬給付及退職津貼的人數占總受益人數的99%以上。

2.工傷保障是私學年金的延伸功能。在韓國，針對企業(單位)員工因工作導致的負傷、患病(包括職業病)、身體殘疾或死亡而設立的產災保險制度，類同于我國的工傷保險制度，但該制度并不適用于私立學校教職員工。根據韓國《私立學校教職員工年金法》實施的災害補償制度，可看作是私立學校領域的產災保險。法律規定，當教職員工因工作患病、負傷而需要在療養機構療養時，由KTP支付職務療養費或職務療養總付金；當教職員工因職務上的災害受傷致殘而退職或退職后因其疾病或負傷而成傷殘時，支付殘疾給付(含殘疾年金、殘疾補償金)。因此，私學年金長期項目中的殘疾給付和短期項目中的災害補償給付，事實上承擔了化解私立學校教職員工傷風險及收入損失補償的功能。

3.社會救助是私學年金的補充功能。這主要體現在短期給付項目中的住房救助金和死亡葬禮金上。在職期間，當教職員工或其配偶的住房被火災、洪水、暴雨、雪、風暴及潮汐波毀壞等自然災害或人工損壞1/3以上時，可根據住房損壞程度獲得相當于政府公務員月平均收入1.3～3.9倍的住房救助金，類似于我國社會救助體系中的自然災害救助。另外，當教職員工在職期間死亡或其配偶、直系親屬、配偶的直系親屬死亡時，前者情形下可獲得相當于本人月工資1.95倍的死亡撫恤，后者情形下可獲得相當于政府公務員平均月收入65%的收入救助，這體現了私學年金的社會救助屬性。

(二)待遇水平較高，領取方式靈活

1.從待遇水平看，教師群體的整體待遇水平較高。韓國《教育基本法》提出了教師享受優厚經濟待遇的相關原則；《關于提高教師地位的特別法》強調教師享有特殊的經濟待遇，并努力做到公立、私立學校的教師享有同等的經濟待遇*金國峰、王國輝、宋磊：《韓國高校教師社會保障制度及啟示》，《勞動保障世界(理論版)》2013年第 1期，第114-116頁。。就年金保險而論，公立學校教師的公務員年金待遇水平是所有年金項目中最高的，而私學年金的待遇也不低。首先，私學年金的制度設計與公務員年金基本一致，繳費比率相同，給付項目類似，待遇計發辦法也相同。其次，單以私學年金而論，教職員工退職后的年金待遇與退職前的收入相比有一個較高的替代率。如一個在職20年以上的教職員工，其退職給付替代率在50%～63%之間，加上由政府提供的退職津貼，年金替代率高達89%～102%*根據韓國2010年的政策，在職年限超過20年時，退職津貼給付相當于教職員退職前3年月平均收入的39%。。最后，與韓國國民年金相比，私學年金的受益水平明顯更高。如同樣是參保20年，國民年金的受益標準為參保人參保期間月平均收入的30%，私學年金的受益標準則為參保人參保期間月平均收入的50%。

2.從領取方式看，受益人領取相關待遇時，在項目選擇上較為靈活。如教職員工在職超過20年時，可在退職年金、退職年金總付金和退職年金提成總付金中選擇一種類型；當在職超過20年的教職員工死亡時，遺屬可在遺屬年金總付金和遺屬年金中選擇一種給付方式；殘疾給付的情況也一樣。可見，與大多數國家按月領取養老金不同，韓國私學年金既可以一次性領取(如退職年金總付金)，也可以按月領取(如退職年金、遺屬年金)，或者兩者結合(如退職年金提成總付金)，體現出較高的靈活性。

(三)制度模式具有獨特性

1.從責任承擔模式看，私學年金屬于責任分擔型。政府、私立學校和個人三方分擔教職員工退職養老責任，政府的責任主要體現在制定與完善相關立法、提供財政撥款、管理與投資私學年金基金等方面，而私立學校和個人主要承擔繳費責任。這種三方共擔的模式與北歐福利國家的政府主導模式以及新加坡、智利等國的個人負責模式不同，更有利于實現養老責任風險的分擔。

2.從待遇計發方式看，私學年金屬于待遇確定型計劃。待遇確定型不同于繳費確定型，前者的待遇通常在參保人退休前就由政府立法予以承諾，且待遇的支付是通過在職者的繳費實現的，體現了代際之間的互助共濟；后者通常為每個參保人設立個人賬戶，并根據個人賬戶積累額和投資收益確定待遇水平，實質是一種自我養老儲蓄計劃。私學年金各項目的待遇標準都可根據一定的公式計算，當參保人的繳費年限(在職年限)以及退職前3年月平均工資水平給定時，其所享受的退職給付及其他相關給付的水平就可以確定。

3.從參保人的身份約束看，私學年金制度屬于就業關聯的收入保障類型*鄭秉文、史寒冰：《東亞國家或地區養老社會保障模式比較》，《世界經濟與政治》2001年第8期，第32-37頁。。從私學年金的運作看，參保人的繳費額度和年金的給付標準都與教職員工退職前的工資收入有關聯，與普遍生活保障模式相比，這種制度模式更強調權利和義務的平衡。

三、私學年金對我國民辦學校教師養老保障制度建設的啟示

自2002年《民辦教育促進法》頒布和實施以來，我國民辦教育事業取得了較快發展，至2016年，全國共有各級各類民辦學校 17.10萬所，在校生4 825.47萬人*教育部：《2016年全國教育事業發展統計公報》，2017-07-10，http://www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/201707/t20170710_309042.html。。但是，師資隊伍不強、人員流動大、教職工的工作積極性不高和工作滿意度偏低等問題，一直制約著民辦學校的健康發展，原因之一就在于民辦學校教師養老保障問題一直未得到有效解決，而韓國私學年金制度可以為我國相關制度的制定提供有益的啟示。

(一)提高民辦學校教師的養老保障水平

韓國私立學校教職員工的年金保險與公立學校教師的公務員年金制度設計一致，在總繳費率、受益項目、待遇計發辦法以及管理模式等方面都類似，確保私立學校教職員工一樣能享有較高的收入保障，這有利于私立學校吸引、留住和激勵優質師資，也是韓國私立學校辦學規模不斷擴大、教育質量不斷提升的重要原因之一。

我國民辦學校一般按照企業標準參加當地的城鎮職工基本養老保險，學校與個人共同繳費，個人養老待遇與繳費年限、繳費基數緊密掛鉤。依照目前的政策，未來我國城鎮職工基本養老保險的替代率將會逐步下降，這必然會影響到民辦學校教師的職業信心。與此同時，公辦學校教師的養老金替代率一直維持在80%～90%，保持著很高的水平*鄭功成：《中國社會保障改革與發展戰略(養老保險卷)》，人民出版社2011年版，第96頁。。2015年，公辦學校養老保險也進行了改革，在繳費方式、賬戶管理模式上與城鎮職工基本養老保險一致，但國家通過建立職業年金制度，仍有力地保障了公辦學校教師未來的養老金水平。因此，要保障民辦教育事業的可持續發展，必須縮小公辦、民辦學校教師之間養老待遇的差距。

(二)提高民辦學校教師養老保障水平需要政府的支持

在私學年金建立和實踐的過程中，韓國政府起著主導性作用。如在立法方面，韓國《私立學校教職員工年金法》規定了政府、私立學校在年金保險中的責任和義務，更賦予私立學校教職員工享有較高水平年金保險的權利；在籌資方面，韓國政府通過財政撥款承擔了約占總繳費額20%的供款責任，全額支付獨立于教職員工退職給付的退職津貼，還承擔了私學年金全部的管理費用；在管理和監督方面，韓國教育人力資源部對私學年金實施宏觀管理與行政監督，并通過KTP負責年金管理與投資等具體事務。

我國2002年出臺的《民辦教育促進法》及其實施條例都強調民辦學校的教師、受教育者與公辦學校的教師、受教育者具有同等的法律地位，民辦學校應當依法保障教職工的工資、福利待遇，并為教職工繳納社會保險費；2016年修訂的《民辦教育促進法》第三十一條首次明確指出，國家鼓勵民辦學校按照國家規定為教職工辦理補充養老保險。不過，這些法律條款目前仍缺乏相應的實施細則，且對相關責任人并不形成強制約束力，因此其貫徹落實的效果仍有待檢驗。借鑒韓國的經驗，要提高我國民辦學校教師養老保障水平，必須強化政府的支持功能。一是從制度層面保障民辦學校教師享有與公辦學校教師水平相近的養老保險權利。國務院在2015年發布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，提出在機關事業單位建立與企業相同的基本養老保險制度，同時，為確保養老待遇不變，在基本養老保險的基礎上建立職業年金制度；隨后出臺的《機關事業單位職業年金辦法》，對職業年金的繳費、賬戶管理和待遇計發辦法等作了明確規定。因此，可參照機關事業單位工作人員養老保險改革辦法，在現有基本養老保險的基礎上建立民辦學校教師職業年金制度。二是從公共財政(包括稅收優惠)上支持民辦高校職業年金的建立和發展。建議民辦學校教師職業年金的繳費由政府、民辦學校和教師個人三部分構成，其中政府的財政資助應不少于總繳費額的20%；在管理和監督方面，政府要通過立法加強宏觀指導，并對職業年金的投資、管理活動進行監督。

(三)民辦學校教師職業年金宜選取繳費確定型模式

從待遇計發方式看，私學年金屬于待遇確定型計劃，這種制度模式可確保私立學校教職員工在繳費負擔較輕的情況下獲得較高的年金待遇，其代際轉移支付特性也較好地體現了社會保障的本質，但其有效運營的前提條件是人口結構穩定。與我國類似，韓國也是人口老齡化增速最快的國家之一，雖然其私學年金可以通過有效的投資管理實現基金的保值增值，但在人口老齡化、少子化的背景下，必然會出現贍養比不斷上升的局面，私學年金基金將面臨虧空的巨大風險。據KTP估算，如果現行制度繼續下去，私學年金基金將在2033年徹底耗盡*私學年金管理公團：《私學年金制度概況》，2016-10-12，http://www.tp.or.kr:8088/tp/main/main.jsp。，這也是近些年韓國私學年金頻繁改革和調整的主要原因。

從實現財務可持續性和長期收支平衡的角度看，我國民辦學校教師職業年金采用繳費確定型較為可行。實際上，目前機關事業單位工作人員的職業年金就是采用這種模式，由政府機關(事業單位)、個人分別按8%和4%的比例繳費，實行個人賬戶管理，待遇水平只與個人賬戶積累額直接關聯。民辦學校采用繳費確定型模式可以未雨綢繆，避免出現類似私學年金政策頻繁調整但依然面臨基金被耗盡的情況。