新時代的政商關系研究：進展與前瞻

胡鳳喬，葉 杰

(浙江工商大學 公共管理學院，浙江 杭州 310018)

一、 引 言

習近平總書記在2016年3月4日看望參加政協會議的民建工商聯委員時，提出了新形勢新條件下政府官員和非公有經濟人士互動交往的新要求、新希望，并將其概括為“親”“清”政商關系，為新型政商關系的系統研究指明了方向。新型政商關系與新時代中國特色的社會經濟政治文化的發展密切相關。可以說，新型政商關系是新時代的呼喚，是堅持和發展中國特色社會主義基本經濟制度的基本要求[1]。在習近平提出以“親”“清”塑造新型政商關系前，鄭永年、田國強、儲建國等國內外知名學者對政商關系的重構已經有所關注，《人民論壇》曾于2015年第5期和第7期特別策劃了“新型政商關系專題”，高頻次地從政商關系的基本內涵、發展演變、類型分析、邏輯困境、價值觀重構、國外立法實踐和治理經驗等方面探討該主題。習近平“親清論”提出之后，學、政、商三界重點圍繞“如何理解‘親’‘清’政商關系”、“新型政商關系有何新意”以及“應該如何構建新型政商關系”等三大核心問題深入探索。

2017年10月28日舉辦的中國公共管理西湖論壇2017年會暨“新型政商關系研討會”上，姚先國、周紅云、陳國權、曹正漢等40余名學者圍繞新型政商關系研究的進展與前瞻問題展開了深入的對話與交流。浙江工商大學“新型政商關系”研究團隊也在研討會上匯報了教育部哲學社會科學研究重大課題“新型政商關系研究”的前期階段性研究成果。本文對2015年以來關于政商關系研究的代表性觀點和“新型政商關系研討會”上的專家發言，以及浙江工商大學“新型政商關系”研究團隊的前期研究成果進行綜述，基本反映了當前政商關系研究的現狀及今后發展走向。

二、 新時代背景下政商關系內涵解讀

以往談及政商關系，人們往往將這個詞視作“官商勾結”和“權利交易”的同義詞，默認“關系”二字隱含著中國特色的關系文化所導致的公私不分。事實上，政商關系是一個高度抽象的復雜概念，不同時代背景、不同制度環境下的政商關系會呈現出不同的發展模式，相關研究也會形成不同的學術話語體系。研究新時代的政商關系，需在把握其本源的基礎上，結合時代特色更新對政商關系的認識。

(一) 政商關系的本質與新公共性

政商關系起源于商品交換，屬于社會關系的一種，“出現于人類歷史上的第三次社會大分工”[2]。作為公共資源的分配者與作為商業資源的分配者，政府和商人必然會在社會資源分配中發生這樣那樣的聯系，這種聯系就是政商關系基本內涵的邏輯起點[3]。在國內現有的研究中，政商關系的消極面如“官商勾結”“錢權交易”往往成為關注的重點，不同學者分別從政商權力邊界劃分不清[4-6]，政商交往制度缺陷[7-8]，以及傳統政治文化影響[9-10]等方面分析了政商關系不健康的原因。但總體而言對政商關系積極面的研究相對較少，主要集中于企業政治戰略的研究[11-12]，代表性研究成果如田志龍、衛武等學者關于“企業政治策略、行為與績效”的系列研究。

究其本質，政商關系是一種互利關系，是以雙方資源為基礎，以滿足對方需求為核心而形成的特殊關系。政府擁有公權力，可憑借政策法規和稅收等手段監管、服務、支持企業的發展；反之，企業通過上繳稅收、為社會提供各類產品和服務，促進就業和經濟發展[13]，保障政府的順利運轉。在此過程中，企業和企業家提高了經濟績效，政府和官員收獲了經濟利益和政績，政商雙方各得其所[14]。

基于這個本質，北京大學城市治理研究院副院長周紅云在新型政商關系研討會上，提出處理好新型政商關系的核心在于重構政府和市場的新公共性。周紅云研究員指出新型政商關系絕不是用“官商分離”和“官商對抗”取代原來的“官商勾結”。雖然政府和市場的組織性質和運作邏輯不同，但具有共通性，即對公共利益的實現和維護。毫無疑問，政府是公共權力的行使者和公共利益的的維護者。但市場和企業其實并非私利的代言人，當達到一定規模后，企業財富的創造和積累不只是為企業家個人，也不僅是為企業的股東和員工，而是整個社會的公共利益的實現。因此，在某種意義上，市場是最大的公共利益的實現者，企業則是這個公共利益的維護者。政府和市場在維護公共利益這一點上存在交集，新型政商關系的核心就是追求良性互動，追求合作共贏，追求公共利益的最終實現。

(二) 政商關系的發展模式與中國特色

雖然不同國家或者同一國家不同時期的政商關系共享同一邏輯起點和本質，但政商關系的發展模式更受到政治文化、制度環境、經濟水平等因素的影響。

在政商關系研究中，政商關系通常被置于自由主義、國家主義和統合主義三種語境下討論。自由主義語境下的政商關系強調市場至上，反對國家干預，典型代表是香港自由港模式。國家主義的政商關系則認為政府作為公共利益的代言人應該積極參與甚至主導經濟發展，典型代表是計劃經濟模式。統合主義綜合自由主義和國家主義的優缺點，強調國家和社會、政府與市場的互動。而在不同國家，政府與市場的互動模式也各有特色，例如美國的“商人俘獲國家”模式[15]，日本的“政府指導+財閥經營”模式[2]50，新加坡的“管理主義”政商關系模式[16]。

在中國語境下，政商關系亦可被稱為政企關系、權錢關系、政資關系、官商關系等。由于建國后我國實行的是高度集中、政企合一的計劃經濟體制，非公有制經濟是隨著改革開放形成和發展起來的，因此中國的政商關系發展“與中國的改革開放聯系在一起，同當代中國由計劃經濟向市場經濟的改革、人治向法治的轉型聯系在一起，造就了當代中國政商關系的復合結構”[17]。中國的政商關系常常被視為“國家滲透市場經濟”模式的典范，具有國家主導、非制度化的特點。庇護關系、人際網絡、非市場策略常用來形容中國政府和企業互動的特點。[18]除此之外，浙江省委黨校汪錦軍教授指出中國特色社會主義的政商關系與西方語境中的政商關系的明顯不同在于黨群關系的地位，新型政商關系最主要的是黨群關系，加強企業黨建是構建新型政商關系的一塊重要內容。

在新型政商關系研討會上，浙江省委黨校教授董明通過對中國民營企業家特殊的政治利益表達方式的客觀剖析，回答了“為什么在中國做企業必須懂政治”的問題，也道出了中國特色“市場政治家”的無奈。董明教授指出中國商人階層的政治愿望的表達和參政議政的熱情并非隨其經濟實力的不斷增加而增長，他們并非民主政治發展的推動者，而是以討好的姿態積極配合執政黨，與國家之間總體上呈現為一種關系性的依附[8]96，這與西方國家發展的歷史邏輯近乎顛倒。董明教授將中國民營企業家這種特殊的政治利益表達方式稱為“非常態”的政治行為。這種行為的成因是“在中國，主要由于政府供給主導型的制度變遷，且更伴以非制度化生存的現實，致使多數社會成員在正式體制框架內有效表達并實現自己利益的渠道并不多，從而常常只能轉向體制外途徑來解決”[8]98。加之“文件政治”的彈性空間為商人階層與政府官員之間達成博弈合謀提供了可能性。中國的民營企業家身處一種“非依附于官僚體制而不能生存的市場經濟”[19]之中，因而不得不通過“經營政治”來經營企業。

(三) “親”“清”新型政商關系的內涵

針對中國特色政商關系存在的問題和發展需求，習近平總書記提出圍繞“親”“清”二字重塑新型政商關系(見表1)。“親”“清”政商關系涉及政治與經濟、權力與資本、政府與市場、行政部門與企業、公職人員與企業家等多個維度。第一，“親”“清”政商關系是對社會主義市場經濟條件下政商關系的深刻反思和重新定位，宣示了黨中央對尋租設租和懶政怠政鮮明的反對態度，再次體現了社會主義制度的活力和優越；第二，“親”“清”政商關系重新闡釋了權力與資本的規范關系，有利于克服、避免和降低權力異化和資本異化，防止權錢轉化；第三，“親”“清”政商關系有利于最大限度發揮資本的經濟效益，解放資本的逐利性質；第四，“親”“清”政商關系有利于降低或克服市場經濟中的自利人、理性人假設的局限，又有利于實現社會主義市場經濟條件下社會的公平正義[20]；最后，“親”“清”關系營造了政商精英集團的良性互動與成長的良好環境，并有利于避免上層政商精英與下層民眾的斷裂[21]。

表1 新時代新型政商關系的內涵

在“新型政商關系研討會”上，浙江工商大學“新型政商關系”研究團隊指出現有對政商關系內涵的討論基本上是從宏觀、中觀和微觀三個層面展開的：第一個層面是政治(權力)與經濟(市場)的關系，第二個層面是政府與企業(企業家組織)的關系，第三個層面是政府官員與企業家(商人)的關系。在此基礎上，該團隊提出了解讀“新型政商關系”內涵的新思路：①從中觀和微觀兩個層面界定了“政”和“商”兩主體的構成，將新型政商關系的“政”界定為政府及其官員構成的政治權力主體，將“商”界定為由企業、企業家(商人)和企業家組織組成的市場行為主體；②跳出“關系主義”，正面看待“關系”，強調關系的互動性，政商關系的重構意味著被聯系的各方協同轉變；③以“親”和“清”為核心構建新型政商關系，基本方向是形成政商雙方各自規范并優化自身的職責和行為，并健全以法治為核心的政商關系規范體系。

三、 新型政商關系的構建思路與方略

(一) “舊式”政商關系的反思

新型政商關系的提出，是對“舊式”政商關系的反思與改進。改革開放以來，我國的政商關系的發展經歷了①政府和國有企業放權讓利(1979年-1983年)；②政企合一和民營經濟雙軌制運行(1984年-1991年)；③政企分開，民營經濟迅速發展(1992年-2013年)；④市場經濟發展進入新階段(2013年至今)四個階段[22]。政商關系的表象性頑疾——錢權交易在各個階段都有不同的形式，如“官倒”、“有資產私有化”“公用事業與公共資源賤賣化”“項目運作腐敗化”[23]；“政商利益聯盟”[9]50；“拉攏腐蝕官員”“違規進入人大政協、干預基層民主”[6]46；“權力圍獵”[24]等形式。如果說上述表現具有“主動”性質的話，在反腐力度加大的當下，另一種具有“被動”性質的“官員不作為”也成為政商關系不健康的癥狀。“舊式”政商關系按照政府和官員以及企業和企業家的主動、被動程度大致可分為官商勾結、仗權欺商、消極躲避和商裹挾政等四個類型[25]。

總體而言，“舊式”政商關系都具有“權”“利”合謀行為以及損害公眾利益的特點。究其根本，“舊式”政商關系的形成有權力劃分、監督機制、政治文化等各種原因。其中，政商關系不健康的最根本原因是政府權力劃分的不合理，缺乏界定清晰的政府與市場、政府與社會的治理邊界[4]62；從監督機制上說，商人群體參政議政的渠道不暢通，公權力運行缺少制度約束，針對政府官員過多的自由裁量權的監督機制相對滯后[7]10；從政治文化上說，“舊式”政商關系受制于傳統文化中的“官本位”和“抑商”思想，以及極具中國特色的關系文化所導致的公私不分[10]40。

(二) 新時代政商關系的突破

新型政商關系的構建要求我們重新審視政府與市場的關系，劃清政商邊界，找到政商交往的新定位、新路徑、新機制、新保障。

新定位：在轉型創新發展大背景下重新定位資本與政府的關系。浙江大學文科資深教授姚先國從“資本”角度破題，探討在資本泛化的條件下，政府應該如何招商引資。姚教授認為資本可分為三類：物質/貨幣資本、人力資本和社會資本。物質/貨幣資本在改革開放初期曾對地方經濟增長做出過巨大貢獻。但如今，中國的物質/貨幣資本積累已經過剩，且推動力日益衰退。地方政府卻仍出于慣性青睞和依賴這種資本，并對這種資本的載體(大企業、國有企業)予取予求。姚教授指出，在轉型創新發展大背景下，人力資本和社會資本將取代物質資本成為新的經濟增長和社會轉型驅動。目前，地方政府已經開始重視人才戰略；今后，社會資本的價值最為重要。因此，新型政商關系所面臨的一個現實問題是在轉型、創新發展的背景下，政府在招商引資過程中應如何看待資本、吸引資本、動員資本。姚教授認為政府需要轉變對資本的認識，擺脫過度重視物質/貨幣資本的慣性，更加重視人力資本、社會資本的“招商引資”。而人力資本的發展需要環境的培養，環境需要政府去打造，打造環境的過程其實正是社會資本的積累。政府應該在招商引資的過程中不斷深化改革，創造最優體制環境，激發社會發展活力。

新路徑：新型政商關系要擺脫“消滅-放開”私營經濟的路徑循環和鎖定。復旦大學韓福國副教授指出新中國成立以來，在政府主導型的政商博弈結構下，我國的經濟主題一直圍繞著消滅私營經濟和放開私營經濟來回轉換，形成了一種路徑循環和鎖定。而新型政商關系的“新”就是要探討如何擺脫過去這種循環。韓福國副教授給出的一個新路徑是將新型政商關系的形成置于一種民主治理和市場制度化的內生性博弈結構之中，使“親”“清”成為一種合理的博弈規則，并用一套制度作為載體把“親”“清”博弈規則呈現出來。新型政商關系必須先“清”后“親”，“清”的實現要求市場的制度化，“親”的實現則應基于多中心國家治理結構中的人員互動。如此以來，新型政商關系有希望可以擺脫“消滅-放開”私營經濟的路徑循環和鎖定。

新機制：新型政商關系的構建需要社會機制的轉變。浙江工商大學張丙宣副教授從社會機制的角度分析政商關系，指出社會機制是政商關系的中間變量，具有一種誘發和自我強化的功能。在畸形的社會組織之中進行的政商關系自然會走向畸形，社會自身出現問題，不能只讓市場和政府承擔責任。因此，要轉變政商關系必須先轉變社會機制本身。張丙宣副教授認為當前中國社會機制的轉型方向是一種走向人性的互動包容性機制。這種社會機制有三個并存發展的模式：依附式、賦權式和合作式。中國目前正在經歷從依附式向賦權式的過渡，合作式可能在未來會成為主流。在這種互動包容性社會機制下，新型政商關系將可能表現為一種對等的(不是平等的)、合作的、內生性伙伴關系。這種新型政商關系是與中國國情相適應的。

新保障：通過法治建設為“親”“清”新型政商關系的構建保駕護航。陳國權教授代表浙江工商大學“新型政商關系”研究團隊指出“政”和“商”是現代國家治理的兩大基本主體，法治是現代國家治理的本質保障，規定了各行為主體的權利義務關系和行為職責邊界。從“政”的角度而言，關鍵在于優化政府職責。沒有一個職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的政府，政商關系的“親”和“清”便無從談起，政府的權力和行為邊界也無法厘清。從“商”的角度而言，需要企業家和企業家組織規范自身行為、提升行業自治能力。通過提升行業自治及規范企業家參政，不斷強化政府與企業制度化互動，弱化官員和企業家的人際互動，將雙方互動納入制度化，以此規范商企主體在政商關系中的行為，實現從對權力的依附邁向與政府的合作治理。除了“政”和“商”兩個維度外，還需要健全以法治為核心的社會規范體系。在中國獨有的文化傳統和社會基礎上建立起來的政商關系，絕不僅是通過法治路徑在兩者之間劃清界限，還要通過社會倫理規范為新型政商關系的構建進行價值引導，除了強制性的法律法規外，還需要柔性的社會倫理來加強政商之間的良性互動。

(三) 構建新型政商關系的具體方略

在從理論層面抽象地探討新型政商關系的內涵、性質、構建思路的基礎上，學者們也提出了更為有可操作性的方法。概括起來主要集中在政商關系法治建設、政商公開交流平臺建設、政商合作制度建設等方面。

杭州市政協副主席、工商聯主席馮仁強提出從組織化、制度化、具體化三個方面規范政商交往，做到“親”“清”，并指出在“三化”過程中工商聯的角色和作用。馮仁強提出：①政商關系要組織化，必須陽光化、淡化個人色彩，將非正式的松散人際關系交往基礎上的溝通轉為集體的、正式的、有固定渠道的溝通，這其中工商聯需要做好聯系黨委、政府以及企業的橋梁紐帶和防火墻。②政商關系要制度化，首先是使政商交往程序化，劃定政商交往的底線，讓政商雙方都有法可依有度可量；同時要提高違法違規的成本，對于收受賄賂濫用公權的官員或者行賄的企業都要嚴肅處理。③政商關系要具體化，一是要少一些禁止多一些指導鼓勵，二是要將對企業家的愛護和企業市場主體地位的尊重，轉化為可落地可落實的措施。在“新型政商關系”研討會上，馮仁強以杭州的企業家和政府部門聯席會議、政企對話會、民營企業評議黨政部門為例，分享了杭州市政協、工商聯在提升工作效能、優化辦事服務改革中所推出的各項舉措。

中國科學院科技戰略咨詢研究院研究員陳安將管理機制設計方法應用到新型政商關系研究中，提出了新型政商關系管理機制設計的六個管理目標和三類管理內容(見表2)。陳安研究員以臺灣和山東的公共交通管理交由企業運營為例，提出在當今政府向社會力量購買公共服務不斷推廣的形勢下，應該通過管理機制設計將公共部門的利益和承接服務的社會力量的私利進行捆綁，以實現社會福利的最大化。

表2 新型政商關系管理機制設計

浙江省委黨校董明教授認為中國商人階層政治地位與經濟地位的不匹配已聚合成某種集體性的“身份焦慮”。新型政商關系的構建，一方面需要民營企業家形成清晰的群體認同和自主性，打破原本“經營政治”中碎片化、自利性和非組織化政治競爭的特征；另一方面需要政府從制度供給側改革，對權力設置確定的邊界，推進公平、公正、開放的現代性治理，逐步建立起一套為各利益群體共同認可并遵守的理性協商或博弈機制，從根本上疏解傳統的特殊主義政商紐結。

浙江大學公共管理學院曹正漢教授認為，在日益激烈的經濟競爭中，商人群體社會地位的崛起是必然的，商人群體和企業對政府影響的增強也是不可避免的。在弱公民社會背景下構建新型政商關系，政府面對大、小商人群體需采取不同的策略。一方面，中國經濟發展缺乏穩固的根基和健全的法制，資金實力強、善于與政府官員打交道的大商人、大企業能夠通過俘獲政府的方式提取租金，在一定程度上左右地方政府與政治。因此，地方政府必須警惕大企業的政府俘獲，堅決抵制行政腐敗，恰當應對大企業的政治影響力。另一方面，未來中國地方經濟的發展主要還是依賴中小企業，摒棄對中小企業發展的制度性壓制是尋求建立新型政商關系的突破口。目前地方自治空間縮小、甚至消失，使得小商人缺乏參與地方公共事務的渠道，也缺乏來自地方共同體的保護機制。地方共同體對小商人的保護既體現在對其社會地位、聲譽和尊嚴的維護，也能夠使小商人不必獨自面對政府官員的過分要求。為重建小商人的地方共同體保護機制，地方政府必須重視地方自治。

此外，張丙宣副教授從社會機制角度提出了構建新型政商關系的策略：①拓展經營政商關系的社會機制，建立更多的政商協商互動的平臺，激發政商的活力；②提高政商關系社會機制的自我約束力，加強法治建設，使企業也要承擔腐敗的社會責任；③從行政吸納到合作治理，發揮社會性形成社會機制的階段功能，把各種社會力量聚集起來。周紅云研究員也給出了構建新型政商關系的三個建議：①法治化、制度化；②政府要為市場提供合法的、正常的參政議政的渠道、競爭環境；③企業要重視培養公共政策的智慧。

四、 新型政商關系未來研究展望

(一) 新型政商關系研究需要研究范式的更新

在中國國情下，政府在政商關系構建中發揮主導性的作用，或者說政商關系發展的問題癥結在“政”而非“商”，優化政商關系的重點和難點都在“政”。通過研究綜述發現，以往關于政商關系的研究主要是從政治學的研究范式進行規范性研究，以工商管理的研究范式和方法進行實證研究和應用性研究。因為是從處于弱勢地位的“商”的角度進行企業政治策略研究，難以直接觸及政府改革，政商關系在從“政治概念”轉化為具體制度的過程中發生了斷裂。為了更有效地將“親”“清”政商關系從原則性的方針轉化成可操作的規范，在新型政商關系的研究中，需引入公共管理的研究范式，作為政治學與工商管理的研究范式的橋梁。

新型政商關系有著區別于“舊式”政商關系的新內涵、新核心、新定位、新機制、新路徑、新保障。新型政商關系的構建需要新一輪的規范性研究和實證研究。目前，新型政商關系研究方興未艾，前期研究以規范性研究為主，尚缺少實證研究，但未來的研究必將會結合多案例研究和大樣本調研等方式進行新一輪的假設和檢驗。新型政商關系的研究需要來自工商管理、公共管理、法學、政治學、經濟學、社會學和倫理學等多學科背景的研究者和實踐者共同努力，實現跨學科、跨部門、跨單位的資源整合，推動交叉研究。

(二) 新型政商關系研究需系統性論述與前沿性視角

浙江工商大學“新型政商關系”研究團隊指出現有文獻對新型政商關系的研究在總體上缺乏系統性評估梳理，并基于此確定了進一步研究的方向。現有文獻研究的不足之處與未來的研究方向具體為：(1)“舊式”政商關系的演化過程和主要類型缺乏系統評估，需要結合多案例研究和大樣本調研等方式對“舊式”政商關系進行分門別類式的類型學研究；(2)對新型政商關系的生成邏輯和支撐條件缺乏深入研究，需要從基礎理論、歷史經驗和邏輯推演三個角度夯實新型政商關系研究的理論基礎；(3)對政府職能與政商關系協同演化的研究不足，需要深入研究政府職能與政商關系協同演化的基本原理，在此基礎上構建并應用協同程度的指標體系；(4)對民營經濟人士和商會制度性和非制度性政治參與的協同機制研究較為缺乏，需要以政治學和制度經濟學為理論工具對其做更為深入的研究；(5)對構建和保障新型政商關系的法治框架缺乏總體性設想，需要從人大立法、政府行政、司法體制以及企業信用體系、商會溝通機制等維度進行整體性的頂層設計；(6)對互聯網經濟之于政商關系影響的關注度不夠，互聯網經濟正深刻改變經濟形態，其必將持續深入地影響政商關系，新型政商關系研究有必要專門對此密切關注，以保證研究的前沿性和前瞻性。

(三) 新型政商關系研究需落足于國家治理現代化下的法治建設和制度設計

新型政商關系的研究需要站在中國國家治理現代化的高度，探索傳統與現代文化融合的、政府積極有為的、面向未來的新型制度化政商良性互動關系。首先，中國的國家治理結構決定了“政”在對“商”的關系中處于強勢地位。新型政商關系中的政府依然需要也可以是積極有為的。新型政商關系不是簡單限制政府權力，而是推動一個規范化而又積極有為的政府，并在此基礎上探索不同主體的角色定位、行為規范及職責優化。其次，以“親”“清”為核心的新型政商關系是現代法治和傳統文化有機結合的政商良性互動關系。新型政商關系研究需探索以“法治化”為核心的社會規范和傳統文化的現代轉化有機結合，在法治基礎上的“清”中融入傳統人際互動的“親”，而避免這種“親”落入傳統陋習的關鍵是推動政商關系由過去注重官員和企業家之間人際互動向注重政府與企業之間的制度化互動的轉變。新時代的新型政商關系是隆法明德，以法律為根本、以社會倫理和優秀傳統文化為依托的政商關系。新時代的政商關系研究需以此為目標，探索政商互動模式與運行機制的具體設計，包括法律保障機制、政府職責完善機制和商企主體參與機制等方面。

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