新時(shí)代教育公平政策工具的優(yōu)化選擇

張振改

黨的十九大報(bào)告指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代”。在新時(shí)代，要“推動(dòng)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，辦好學(xué)前教育、特殊教育和網(wǎng)絡(luò)教育，普及高中階段教育，努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”。“努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”這一有力的宣言更是標(biāo)志著我國(guó)的教育公平進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期，具有了新的內(nèi)涵，同時(shí)也意味著我國(guó)教育公平的發(fā)展面臨著新問(wèn)題和新挑戰(zhàn)。未來(lái)的教育政策如何為新時(shí)代的教育公平保駕護(hù)航？這既需要教育政策在宏觀上、方向上準(zhǔn)確而全面地以新時(shí)代教育公平作為價(jià)值取向，也需要在微觀上、策略上準(zhǔn)確而切實(shí)地為實(shí)現(xiàn)新時(shí)代教育公平選擇適切的工具。

準(zhǔn)確而全面理解新時(shí)代教育公平的內(nèi)涵

準(zhǔn)確、全面地理解新時(shí)代教育公平的內(nèi)涵是教育政策工具優(yōu)化選擇的前提。從比較的角度看，對(duì)新時(shí)代教育公平的理解應(yīng)該把握三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)：

一是從機(jī)會(huì)到過(guò)程與結(jié)果的公平。從教育發(fā)展的歷史來(lái)看，自從世界各國(guó)政府介入教育領(lǐng)域之后，政府干預(yù)教育的合法性基礎(chǔ)一直與民眾對(duì)教育公平的追求緊緊地聯(lián)系起來(lái)。教育公平肇始于法律層面的教育權(quán)利公平，接著進(jìn)入真實(shí)的教育機(jī)會(huì)公平，最終邁入教育過(guò)程和結(jié)果的公平。縱觀教育公平走過(guò)的三個(gè)歷史階段和我國(guó)未來(lái)教育公平面臨的問(wèn)題，可以說(shuō)，面向新時(shí)代“公平而有質(zhì)量的教育”恰屬于過(guò)程公平和結(jié)果公平的教育。“當(dāng)前我國(guó)教育公平正處在從‘人人有學(xué)上（起點(diǎn)公平）向‘人人上好學(xué)（過(guò)程公平）的轉(zhuǎn)型中，初級(jí)階段的教育公平已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，新的教育公平不能再簡(jiǎn)單地?cái)U(kuò)大規(guī)模、增加機(jī)會(huì)，而是要追求高質(zhì)量的教育” 。“公平而有質(zhì)量的教育”準(zhǔn)確地描述了新公平的主要特征——教育公平是追求和指向教育過(guò)程、教育結(jié)果的公平。

二是從數(shù)量到質(zhì)量的公平。“新教育公平所要面對(duì)的則是教育機(jī)會(huì)均等基本實(shí)現(xiàn)以后仍然存在的教育不公平問(wèn)題。這種不公平不再是數(shù)量的問(wèn)題而是質(zhì)量的問(wèn)題。 為了避免‘沒(méi)有優(yōu)異的公平和‘沒(méi)有質(zhì)量的機(jī)會(huì)，新教育公平就是要通過(guò)‘高質(zhì)量的教育來(lái)實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量的教育公平” 。這就是說(shuō)，新的教育公平是追求優(yōu)質(zhì)教育的公平、高水平教育的公平，是在達(dá)成一定基本標(biāo)準(zhǔn)之上的教育公平。

三是從群體到個(gè)體的公平。“讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”不是整齊劃一的教育，而是建立在每個(gè)孩子原有基礎(chǔ)之上、適合其發(fā)展?jié)摿Φ膫€(gè)性化教育。新教育公平既強(qiáng)調(diào)所有學(xué)生達(dá)成一定的最低標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)更注重學(xué)生在標(biāo)準(zhǔn)之上的內(nèi)在發(fā)展和提高。因此，新教育公平雖是指向教育過(guò)程和結(jié)果的公平，但是每個(gè)學(xué)生的教育過(guò)程和結(jié)果不是無(wú)差別的，而是因材施教、因人而異的過(guò)程與結(jié)果。“教育公平使每個(gè)學(xué)生在其原有基礎(chǔ)上得到全面而充分的發(fā)展，達(dá)到基本教育標(biāo)準(zhǔn)的前提下，最終的教育效果可能存在差異，但每個(gè)學(xué)生卻得到了公平發(fā)展。”

新時(shí)代教育公平政策工具選擇的原則與策略

“努力讓每個(gè)孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育”成為新時(shí)代教育政策的價(jià)值取向和目標(biāo)指向，選擇適切的政策工具對(duì)于目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)來(lái)講顯得尤為重要。這是因?yàn)椋叭魏我豁?xiàng)政策都是目標(biāo)與工具的有機(jī)統(tǒng)一，工具是達(dá)成目標(biāo)的基本途徑” 。加拿大學(xué)者豪利特和拉米什（M. Howlett and M.Ramesh）根據(jù)政府干預(yù)和介入的程度把政策工具劃分為強(qiáng)制性工具、自愿性工具和混合性工具三種 。這一分類框架比較合理，具有較強(qiáng)的解釋力，因而也常常被應(yīng)用在教育政策領(lǐng)域，尤其是考慮到政府在教育公平中的特殊角色和定位，本文就以其分類作為分析框架。政府在選擇政策工具時(shí)要考慮政策目標(biāo)、工具本身的特點(diǎn)、工具適用的情境、政府能力等主要因素，在剛剛邁向新教育公平的路上，新舊教育公平其實(shí)是交織在一起的。教育政策工具優(yōu)化選擇的原則和策略也是基于這一現(xiàn)實(shí)而提出的。

原則

低重心：從趨勢(shì)上看，當(dāng)前我國(guó)教育公平開(kāi)始邁向教育過(guò)程和結(jié)果之路，但是教育機(jī)會(huì)方面的公平障礙依然存在，教育公平在廣度和深度方面的重心就是鄉(xiāng)村的義務(wù)教育和學(xué)前教育這兩個(gè)領(lǐng)域。在我國(guó)教育的城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距和校際差距中，城鄉(xiāng)的差距是最為明顯的，鄉(xiāng)村的義務(wù)教育和學(xué)前教育又是其中的“短板”。因此，我國(guó)教育公平要想成功地邁向教育過(guò)程和結(jié)果的公平，就必須補(bǔ)齊這一“短板”，這就決定了政府應(yīng)多選擇強(qiáng)制性政策工具，因?yàn)閺?qiáng)制性政策工具適合達(dá)成全體成員的行為一致（例如所有學(xué)校和學(xué)生應(yīng)達(dá)成的最低標(biāo)準(zhǔn)）。

重軟件：從要素上看，教育公平包括硬件公平和軟件公平兩大部分，我國(guó)前期在教育公平上取得的成就主要集中在硬件的公平上，而軟件尤其是師資公平正在成為我國(guó)未來(lái)教育公平實(shí)現(xiàn)的“瓶頸”。考慮到師資作為人力資源的特殊性，在短期內(nèi)政府應(yīng)優(yōu)先選擇強(qiáng)制性政策工具，當(dāng)機(jī)會(huì)性公平的任務(wù)完全實(shí)現(xiàn)后，政府應(yīng)多選擇自愿性工具（如市場(chǎng)、家庭）以增加競(jìng)爭(zhēng)性，從而保證高質(zhì)量的公平。

保長(zhǎng)效：從普及義務(wù)教育到免費(fèi)義務(wù)教育，從重點(diǎn)學(xué)校政策到擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育政策，從人人有學(xué)上到人人上好學(xué)，我國(guó)政府為改善教育的不均衡采取了多樣化的政策，這些教育政策的效果需要被長(zhǎng)期地監(jiān)測(cè)和鞏固。比如在運(yùn)用教師定期輪崗政策工具時(shí)，如果輪崗教師只是“走過(guò)場(chǎng)”地去薄弱學(xué)校支教一年，對(duì)薄弱學(xué)校的真正幫助有限，建立輪崗交流政策的長(zhǎng)效機(jī)制就是未來(lái)的政策設(shè)計(jì)要考慮的。

策略

首先，根據(jù)政策問(wèn)題和政策工具的特點(diǎn)選擇合適的政策工具。就教育公平這一目標(biāo)而言，政府可以選擇的政策工具呈現(xiàn)出多樣化趨勢(shì)，但是每種政策工具都有自己的優(yōu)劣勢(shì)，這就決定了不同的政策工具可以運(yùn)用的政策環(huán)境及其達(dá)成的效果存在差異。具體而言，一方面為了保障教育公平的最低標(biāo)準(zhǔn)，政府應(yīng)該運(yùn)用強(qiáng)制性工具，如制定最低的教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、提供充足的免費(fèi)或普惠性教育產(chǎn)品、保證優(yōu)質(zhì)師資定期輪崗流動(dòng)等。另一方面，為了保障教育公平的過(guò)程和結(jié)果更適合于個(gè)體的發(fā)展，政府可以選擇多樣化的志愿性工具和混合性工具，如允許第三部門(mén)提供多元化的教育服務(wù)、允許一定程度的教育競(jìng)爭(zhēng)提升教育質(zhì)量等。

其次，綜合運(yùn)用多種工具需要注意彼此之間的張力。由于教育公平目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的難度較大，政府一般都會(huì)綜合運(yùn)用多種政策工具以求政策效果的最佳化，但是綜合運(yùn)用多種政策工具時(shí)要避免不同政策工具之間的矛盾與沖突，否則，政策工具運(yùn)用的綜合效果將會(huì)減弱。比如定期輪崗政策規(guī)定教師工作到一定年限必須交流，這一工具帶來(lái)的結(jié)果就是教師的流動(dòng)充滿強(qiáng)制性，但是《教師法》確認(rèn)的教師身份是雇員（即由學(xué)校和教師之間簽聘任合同） ，這就表明教師可以自由流動(dòng)。這兩種強(qiáng)制性政策工具之間的矛盾與沖突將會(huì)影響到師資均衡政策的效果。

最后，關(guān)注政策環(huán)境的變化調(diào)整工具的選擇。教育政策工具的選擇是在政策制定階段，執(zhí)行中的政策所處的環(huán)境可能會(huì)發(fā)生變化，在變化的環(huán)境中需要調(diào)整原初選擇的政策工具才能更好地達(dá)成目標(biāo)。比如我國(guó)的學(xué)前教育政策工具在2000年左右發(fā)生了巨大的改變——幼兒園的轉(zhuǎn)制政策帶來(lái)市場(chǎng)化工具優(yōu)先選擇的態(tài)勢(shì)，這種政策工具選擇策略不僅帶來(lái)公辦幼兒園數(shù)量的急劇減少，并且也催生了學(xué)前教育的過(guò)度市場(chǎng)化、私營(yíng)化后果。隨著“二胎”政策的實(shí)施，“入園難、入園貴”問(wèn)題更加嚴(yán)峻，學(xué)前教育領(lǐng)域的市場(chǎng)化工具弊端顯露，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)民眾對(duì)優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的需求。因此，更多公共資金投入、更多政府責(zé)任擔(dān)當(dāng)?shù)墓k園、普惠性幼兒園等政策工具成為主流的選擇。

作者系西南大學(xué)教育學(xué)部副教授