制度經(jīng)濟學視角下的內(nèi)生型城市更新規(guī)劃
——以上海新曹楊集團更新規(guī)劃為例

文/曾舒懷 上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院二所 上海 200000

1、背景

隨著城市進入后工業(yè)時代，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，大規(guī)模的用地擴張趨勢漸緩，由于服務(wù)產(chǎn)業(yè)的區(qū)位特點，對城市建成區(qū)域的功能重置和物質(zhì)更新將越來越得到重視。

以上海為例，2012年上海的第三產(chǎn)業(yè)比例首次超過60%，經(jīng)濟發(fā)展已進入后工業(yè)時期，服務(wù)產(chǎn)業(yè)在中心城區(qū)高度集聚，而另一方面在中心城區(qū)工業(yè)用地的比例仍高達29%，如何進行合理更新，盤活存量工業(yè)用地，發(fā)揮土地應(yīng)有的價值是城市發(fā)展不容回避的問題。

上海的城市更新也經(jīng)歷了不同的發(fā)展階段，初期是以政府力量為主，大規(guī)模推倒重建，多更新為房地產(chǎn)或都市型產(chǎn)業(yè)；2000年以來，逐漸強化市場運作，形成主體多元、關(guān)注社會效益的新方式與路徑。

規(guī)模巨大的存量更新必須充分發(fā)揮市場尤其是土地所有者的積極性，本文所提出的內(nèi)生型更新是指由原有土地的所有者自發(fā)推動的用地功能轉(zhuǎn)變和建筑重建，筆者認為這將是未來城市更新的重要組成方式。

2、城市更新的新制度經(jīng)濟學解釋

新制度經(jīng)濟學被認為是解釋城市更新動力的重要理論。如果在交易成本為零的理想世界里，只要建筑物價值小于地塊價值，地塊更新就會發(fā)生，因為建筑物的存在阻礙了地塊價值的實現(xiàn)，必須進行重建才能充分實現(xiàn)地塊的潛在價值，內(nèi)生型更新正是基于二者的價值差，“經(jīng)濟人”的機會主義而產(chǎn)生。

在存在交易成本的現(xiàn)實世界里，地塊的更新需充分考慮交易成本。交易成本是影響市場交易的一切費用，或者是“經(jīng)濟制度運行的費用”，城市工業(yè)土地變更用途和進行重建，在當前的規(guī)劃審批制度下，應(yīng)由政府收回土地再次進行出讓，其中產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)變（使用功能、產(chǎn)權(quán)的分割性）產(chǎn)生的補償金、土地出讓金差額、招拍掛的不確定性等都是更新中為重新界定產(chǎn)權(quán)而出現(xiàn)交易成本，產(chǎn)權(quán)制度對于資源配置效率產(chǎn)生重要影響，產(chǎn)權(quán)制度界定方式的相關(guān)政策對交易成本產(chǎn)生巨大影響，進而決定了內(nèi)生型更新的動力和模式。

圖1：地塊更新的經(jīng)濟模型

3、上海新曹楊集團的更新實踐

3.1 更新歷程

上海新曹楊集團前身是嘉定縣長征鄉(xiāng)曹楊村，在上世紀七八十年代以工農(nóng)聯(lián)營企業(yè)而聞名，并在90年代完成了企業(yè)制度改革，形式上由村組織轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)。隨著長征鄉(xiāng)并入上海市主城區(qū)，新曹楊集團自征了700多畝耕地，轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄I(yè)用地，完成了初步土地確權(quán)，并在2000-2007年間陸續(xù)完成了該用地的建設(shè)，其中包括了9家企業(yè)，2個園區(qū)以及部分經(jīng)營性物業(yè)。隨著城市的發(fā)展和地區(qū)戰(zhàn)略的調(diào)整，新曹楊集團地處的中環(huán)地區(qū)成為普陀區(qū)的發(fā)展重點，周邊地區(qū)陸續(xù)規(guī)劃建設(shè)中環(huán)商務(wù)商業(yè)中心、長風生態(tài)商務(wù)區(qū)等項目，該地區(qū)的地塊價值的巨大提升促使物業(yè)所有者開始了自發(fā)性的更新。由于新曹楊集團企業(yè)所有權(quán)的特殊性，在其建設(shè)過程中始終保持其所有權(quán)的唯一性，其更新大致經(jīng)歷了以下幾個階段：

第一階段：政策放松階段的“非正式”更新

這是城市經(jīng)濟結(jié)構(gòu)逐漸改變，開始出現(xiàn)大量存量更新問題的階段，由于之前的一系列政策設(shè)置的重點是防止土地出讓金的流失，但其巨大的交易成本也造成“不更新”的政府、企業(yè)“雙輸”局面。2005-2008年間，上海陸續(xù)出臺關(guān)于促進現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的措施，對現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園區(qū)的工業(yè)項目，經(jīng)過產(chǎn)業(yè)部門認定后，在不改變使用權(quán)人、土地用途條件下，支持園用耕地這利用存量國有建設(shè)用地興辦信息服務(wù)、研發(fā)設(shè)計創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。此類政策實際上默認了在不改變土地權(quán)屬與性質(zhì)的情況下調(diào)整其建筑的使用功能。在此背景下新曹楊集團在原工業(yè)用地上，改建、增建了包括五芳齋大廈、敦奴大廈等以辦公為主要功能的物業(yè)，整體的規(guī)劃指標保持不變（原建設(shè)未用足建筑量指標），辦公樓的單位面積租金和單位用地的產(chǎn)出遠超原先的工業(yè)建筑，可以認為是政府的主動讓利令市場推動了其自我更新，雖然這樣的更新并不是經(jīng)濟上“最優(yōu)”的方案（即正式變性更新，可獲得更多的開發(fā)量），受制于土地性質(zhì)、規(guī)劃指標的“非正式”更新提供了一個折中的發(fā)展思路。

第二階段：政策收緊階段的更新

一方面，由于大量“非正式”更新的出現(xiàn)，變相造成一定意義上的“不平等”競爭，有損政府出讓土地的總體利益，工業(yè)用地的規(guī)劃管理逐漸收緊；另一方面，前一階段“非正式”更新已經(jīng)用足政策所提供的利潤空間，這種更新模式不可為繼。2009-2012年間，新曹楊集團分別提出了原粘合劑廠、鍋爐廠、申克機械公司和強生地塊的更新方案，希望通過局部調(diào)整規(guī)劃獲得開發(fā)機會均未獲得政府層面的認可。同時企業(yè)也開始尋求其他模式的更新，2010年以華東師范大學科技園項目為契機，拆除原鍋爐廠獨立地塊（約3.1公頃），用地性質(zhì)由工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榭蒲杏玫兀ǘ巧剔k用地），企業(yè)支付土地出讓金獲得重新開發(fā)的機會與建設(shè)量指標（容積率由提高到2.5），即小規(guī)模的“正式”更新。

新階段：2014年5月，上海政府下發(fā)《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法（試行）》（下稱新政），旨在盤活工業(yè)用地存量，為閑置及低效利用工業(yè)用地的調(diào)整、升級提出具體操作方法。筆者認為隨著政策的完善，城市更新將進入全面規(guī)范化階段。

圖2：新曹楊集團建設(shè)更新歷程及規(guī)劃建議

3.2 內(nèi)生型更新的特點

在內(nèi)生型更新過程中，開發(fā)者遵循經(jīng)濟理性，即更新的發(fā)生取決于地塊價值與建筑物價值、交易成本三者關(guān)系，當一種更新模式的交易成本改變時，將會尋找另一種成本較低的模式。早期建設(shè)的廠房以底層倉庫為主，租金規(guī)模小，是最先更新的地塊，天地軟件園的標準廠房與辦公樓的單位租金相近，并沒有強烈的更新動力。由此可見，這種由企業(yè)為主體的自發(fā)性更新類型具有一定的共性特點：

規(guī)模小：由于企業(yè)經(jīng)濟實力有限，更新方式也處于“正式”與“非正式”之間，決定了其更新往往是“拆一棟建一棟，拆一塊建一塊”的小規(guī)模更新。

漸進式：小規(guī)模的拆建方式使得更新必然是漸進式的、不是一蹴而就，而是在一個較長的時間內(nèi)逐漸進行，因此也無所謂完成，只要動力還有，多種方式的更新就不會停止。

不確定性：內(nèi)生型更新的方式造成復雜的內(nèi)部產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟關(guān)系，同時其建設(shè)與規(guī)劃建設(shè)管理、政策方向有緊密的關(guān)系，使得此類項目有極大的不確定性。

內(nèi)生型更新關(guān)注單個小地塊的經(jīng)濟價值，往往缺乏全局的思維，城市更新不僅僅是單個地塊的性質(zhì)轉(zhuǎn)變，同時也與城市的總體布局、周邊環(huán)境設(shè)施的支撐相關(guān)，因而對市場主導的內(nèi)生型更新要加強規(guī)劃層面的引導與控制。針對其特點，在規(guī)劃中筆者總結(jié)了兩個方面的主要策略。

3.3 規(guī)劃策略：

3.3.1 以經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)為單元的拆遷策略

新曹楊集團由于建設(shè)的時間、各單位情況、原有產(chǎn)權(quán)的不同，共分為四個街坊，個地籍單元，雖同歸一個集團所有，卻有不同的更新動力，如粘合劑廠、倉庫區(qū)等破敗區(qū)域拆改意愿強烈，成本較低；而兩個高新技術(shù)園區(qū)運營狀況良好希望維持現(xiàn)狀。規(guī)劃提出動態(tài)更新的思路，以經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)為單元進行更新，根據(jù)經(jīng)濟動力的不同提出一定時期內(nèi)的合理方案。首先，以現(xiàn)有地籍作為道路和地塊劃分的依據(jù)，保證規(guī)劃路網(wǎng)的可行性。其次，根據(jù)建筑價值判斷劃分更新地塊與非更新地塊，同類型的小地塊合并以便于開發(fā)，而大地塊則可能再做劃分。如新曹楊工業(yè)園區(qū)，地籍破碎（單地塊小于1公頃），現(xiàn)狀所有權(quán)清晰，采取適當整理合并；天地軟件園所的二街坊單個地籍面積超過8公頃，北側(cè)是增加容量整理效益最高，方案將該街坊拆分，北側(cè)做更新考慮，從而形成保留天地軟件園核心用地，而周邊更新土地變性的布局方案，保留用地在現(xiàn)狀基礎(chǔ)上做環(huán)境與外觀的優(yōu)化，更新地塊的開發(fā)強度普遍提高至2.0-4.0 。

3.3.2 以公共服務(wù)為前提的建設(shè)策略

對于更新地塊，其用地性質(zhì)發(fā)生改變，由工業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榭蒲谢蛏虡I(yè)商務(wù)等性質(zhì)。根據(jù)制度經(jīng)濟學，土地重新確立產(chǎn)權(quán)，即相當于政府回購土地變性后重新出讓，回購支付補償金，出讓收取土地出讓金，政府出讓土地應(yīng)提供附屬在該土地上的公共服務(wù)，而不同使用功能（性質(zhì)）的土地對應(yīng)的公共該服務(wù)是不同的，以商務(wù)用地為例，就需要更好的交通條件、更多的服務(wù)配套、更好的公共綠化環(huán)境，這也是許多城市自發(fā)更新模式中的死結(jié)。

在新曹楊集團的本次規(guī)劃中，雖然所有權(quán)不變，然而也面臨著由封閉園區(qū)到開放街區(qū)的變化。企業(yè)所有者的角色亦從工廠的管理者轉(zhuǎn)變?yōu)槲飿I(yè)所有者和公共服務(wù)的提供者，參與到土地開放的全過程。正是這個角色（或是模糊產(chǎn)權(quán)）決定了規(guī)劃必須在基地內(nèi)提供本區(qū)域新的使用功能所匹配的公共服務(wù)，規(guī)劃提供了較高密度的路網(wǎng)和停車空間（城市道路網(wǎng)密度由提高到），用以疏解更多的人流與物流；規(guī)劃提出打造核心的開敞空間，形成集中式的中央綠地和均好性的服務(wù)走廊（海派商業(yè)街），這些用地一般相當于從企業(yè)無償征用，更新地塊可以享受公共用地所提供的服務(wù)，從另一個角度也可以認為該地塊容量的增加消耗了更多該地區(qū)有限的公共產(chǎn)品（比如道路交通資源），應(yīng)提供一定的公共服務(wù)補償，上海2014年新政提出的更新地塊無償提供公共用地、零星地塊額外支付的公共服務(wù)成本也是基于同樣的思路。

圖3：更新規(guī)劃的城市空間動態(tài)控制

圖4：新曹楊核心區(qū)城市設(shè)計意向

4、啟示與結(jié)論

隨著中國經(jīng)濟新常態(tài)的到來，內(nèi)生型更新將成為城市更新的重要模式，由于經(jīng)濟成本與制度成本等的限制，內(nèi)生型更新呈現(xiàn)出小規(guī)模、漸進式、不確定性等特點，需要通過規(guī)劃加以引導。在城市工業(yè)用地的轉(zhuǎn)型規(guī)劃中，規(guī)劃者要充分考慮市場的能動性，在各個層面進行相匹配的設(shè)計。

相匹配的規(guī)劃策略：針對內(nèi)生型更新在時間維度的持續(xù)變化和空間維度的漸進發(fā)展提出以經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)為單元的拆遷策略，更新規(guī)劃是動態(tài)操作型而非最終藍圖式的規(guī)劃；更新并不僅僅是單個地塊的性質(zhì)改變，它是一系列配套的“產(chǎn)權(quán)束”，規(guī)劃必須協(xié)調(diào)相關(guān)利益者之間的關(guān)系（通常包括政府、地塊所有者、相鄰相近的其他主體），以公共服務(wù)為前提的建設(shè)策略是由廠區(qū)到城市不同治理方式轉(zhuǎn)變的空間、設(shè)施落實。

相匹配的管理政策：新制度經(jīng)濟學的核心是降低市場中的交易成本，即通過合理的產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計，促使資源配置能夠接近最高效益的理想狀態(tài)。政策的制定不僅僅考慮單一地塊的經(jīng)濟效益，而是爭取達成社會整體效益的最優(yōu)。從城市的不同發(fā)展階段到具體地塊企業(yè)的不同情況，都影響著基于產(chǎn)權(quán)變化的交易成本；面對復雜的實際情況，單一政策和標準難以勝任，強化針對具體情況的政策創(chuàng)新將是未來城市更新的重要課題。

[1]馮立,唐子來.產(chǎn)權(quán)制度視角下的劃撥工業(yè)用地更新：以上海市虹口區(qū)為例[J].城市規(guī)劃學刊，2013.05.

[2]張盼盼,王美飛,何丹.中心城區(qū)工業(yè)用地退出路徑與機制——以上海為例[J].城市觀察，2014.06.

[3]劉迪,孫娟,劉璟.結(jié)合宗地智力與改造的規(guī)劃編制研究——以株洲清水塘老工業(yè)區(qū)控規(guī)為例[J].城市規(guī)劃學刊，2014.01.

[4]趙燕菁.存量規(guī)劃——理論與實踐[J].北京規(guī)劃建設(shè).