憲法監(jiān)督迎來新局面

王宇

經(jīng)歷了38年的討論，此次修憲定下方向：監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力仍由全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)掌；法律委員會(huì)更名為憲法和法律委員會(huì)，使得憲法監(jiān)督能夠得到有效落實(shí)。

合憲性審查的范圍擴(kuò)大到法律，即全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律、作出的決定都屬于合憲性審查范圍，“可以說，合憲性審查是一種真正的全覆蓋”。

2018年3月5日上午，北京人民大會(huì)堂內(nèi)，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)兼秘書長(zhǎng)王晨正在作關(guān)于憲法修正案草案的說明。會(huì)場(chǎng)外，中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)政法大學(xué)教授焦洪昌不曾料到，這份說明會(huì)有超出預(yù)期的內(nèi)容。

第二天下午4時(shí)18分，新華社發(fā)布上述說明的摘要，“全國(guó)人大法律委員會(huì)”更名為“全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)”的提議列在文尾。

根據(jù)上述說明，更名一事是2月28日十九屆三中全會(huì)審議通過的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》提出的，涉及憲法第七十條中法律委員會(huì)名稱的調(diào)整，“根據(jù)黨中央精神，將這個(gè)問題在本次會(huì)議審議憲法修正案（草案）時(shí)一并考慮”。

8分鐘后，新華社受權(quán)發(fā)布憲法修正案（草案）摘要，其中未有“憲法和法律委員會(huì)”的相關(guān)內(nèi)容。中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)社科院法學(xué)所研究員莫紀(jì)宏反復(fù)確認(rèn)消息來源。

直到3月11日晚10點(diǎn)46分，新華社發(fā)布全國(guó)人大通過的《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，從中確認(rèn)“法律委員會(huì)”正式更名為“憲法和法律委員會(huì)”后，莫紀(jì)宏才松了口氣。

“大家（原本）都認(rèn)為這次肯定不會(huì)提的，怎么說呢？”焦洪昌猶豫一會(huì)兒，最終用“難以言表”概括他得知消息時(shí)的心情。

3月13日，憲法和法律委員會(huì)的19人名單，在全國(guó)人大10個(gè)專門委員會(huì)中率先出爐。第二天下午，憲法和法律委員會(huì)召開全體會(huì)議，對(duì)監(jiān)察法草案進(jìn)行統(tǒng)一審議，并提出了關(guān)于監(jiān)察法草案審議結(jié)果的報(bào)告和草案修改稿。

全新的憲法和法律委員會(huì)，從設(shè)立到首次集體履職只用了一天。而這個(gè)與憲法監(jiān)督緊密相關(guān)的機(jī)構(gòu)的誕生，歷時(shí)38年。

折中的方案

“學(xué)界呼吁的方案終于被采納了！”中國(guó)憲法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、武漢大學(xué)教授秦前紅在接受采訪時(shí)難掩激動(dòng)，“并置是成本最低、陣痛最小的方式。”

從名稱可見，憲法委員會(huì)并未單列，而是采取了與法律委員會(huì)并置的折中方式。

“畢竟，單設(shè)的憲法委員會(huì)在中國(guó)需要一個(gè)認(rèn)識(shí)過程，倘若一下子給它太大的權(quán)能，它也有可能擔(dān)負(fù)不了相應(yīng)的責(zé)任。合在一起，可以直接用法律委員會(huì)的平臺(tái)。”焦洪昌說。

如果以全國(guó)人大成立憲法修改委員會(huì)（修改78憲法）為標(biāo)志，關(guān)于設(shè)立憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的討論起點(diǎn)，可追溯到1980年9月10日。

“是否設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來保障憲法實(shí)施，從修憲開始到最后通過憲法修改草案，一直是討論最熱烈的一個(gè)問題。”全國(guó)人大常委會(huì)原副委員長(zhǎng)王漢斌曾在訪談錄中回憶1978年憲法修改和1982年憲法起草。

從世界范圍來看，保障和監(jiān)督憲法實(shí)施主要有最高法院監(jiān)督、最高權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督、專門的憲法實(shí)施機(jī)構(gòu)監(jiān)督三種路徑。

國(guó)內(nèi)學(xué)界曾就設(shè)立專門機(jī)構(gòu)推進(jìn)“違憲審查”提出三套方案：設(shè)立與全國(guó)人大地位相當(dāng)?shù)膽椃ㄎ瘑T會(huì)；在全國(guó)人大下設(shè)作為專門委員會(huì)的憲法委員會(huì)；在全國(guó)人大常委會(huì)下設(shè)憲法委員會(huì)。

“當(dāng)時(shí)也研究過幾種方案，都沒有得到認(rèn)可。彭真同志就說，審查違憲行為的權(quán)力歸人大常委會(huì)。”2013年10月，王漢斌在接受南方周末記者采訪時(shí)說。

1982年通過的現(xiàn)行憲法，明確將“解釋憲法，監(jiān)督憲法的實(shí)施”的職權(quán)賦予了全國(guó)人大常委會(huì)（第67條）。它有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，和省級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。

時(shí)任憲法修改委員會(huì)委員胡繩曾向五屆全國(guó)人大五次會(huì)議作說明：“在我們國(guó)家不可能在全國(guó)人大常委會(huì)以上再有一個(gè)什么更高的權(quán)力機(jī)關(guān)。所以現(xiàn)在我們的憲法規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)負(fù)有監(jiān)督憲法實(shí)施的責(zé)任。”

82憲法還規(guī)定全國(guó)人大設(shè)立專門委員會(huì)。1983年的六屆全國(guó)人大，設(shè)立了包括法律委員會(huì)在內(nèi)的六個(gè)專門委員會(huì)，到1998年的九屆全國(guó)人大，專門委員會(huì)數(shù)量增加到九個(gè)。

自六屆全國(guó)人大以來，國(guó)內(nèi)學(xué)界將重點(diǎn)聚于第二套方案，即設(shè)立作為全國(guó)人大專門委員會(huì)的憲法委員會(huì)，并提出修憲動(dòng)議。1993年修憲時(shí)，就曾有過類似建議，但未被采納。

此后，推動(dòng)憲法實(shí)施走上了兩條路徑：一是，通過個(gè)案推動(dòng)全國(guó)人大常委會(huì)啟動(dòng)違憲審查程序，建立憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)；二是，通過憲法性訴訟，使憲法在司法中適用。

2003年5月，因青年孫志剛死亡事件，多名學(xué)者致信全國(guó)人大常委會(huì)，請(qǐng)求對(duì)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查。之后，國(guó)務(wù)院主動(dòng)廢止了這部行政法規(guī)。

訴諸立法機(jī)關(guān)之外，另一條路徑在于司法。2001年，最高人民法院對(duì)“齊玉苓訴陳曉琪案”作出批復(fù)，認(rèn)為“陳曉琪等以侵犯姓名權(quán)的手段，侵犯了齊玉苓依據(jù)憲法規(guī)定所享有的受教育的基本權(quán)利，并造成了具體的損害后果，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任”。這份批復(fù)，開創(chuàng)了中國(guó)憲法司法適用的先例。不過，2008年12月，最高法院公布廢止一批司法解釋，前述批復(fù)被宣布“已停止適用”。

秦前紅解釋，人民代表大會(huì)制度決定了司法機(jī)關(guān)很難超越作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大及其常委會(huì)實(shí)施“違憲審查”，“這是憲法的司法化無疾而終的根本原因”。

此次修憲，顯示最高決策層的思路：監(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力仍由全國(guó)人大常委會(huì)掌握；而設(shè)立作為專門委員會(huì)的“憲法和法律委員會(huì)”，更接近國(guó)內(nèi)學(xué)界提出的第二種方案，使得憲法監(jiān)督能夠得到有效落實(shí)。

“真正的全覆蓋”

2018年3月21日，新華社公布《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》。方案指出，全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案工作的基礎(chǔ)上，增加推動(dòng)憲法實(shí)施、開展憲法解釋、推進(jìn)合憲性審查、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、配合憲法宣傳等職責(zé)。

此外，此次全國(guó)人大又設(shè)立社會(huì)建設(shè)委員會(huì)，專門委員會(huì)數(shù)量達(dá)到十個(gè)；內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)因國(guó)家監(jiān)察體制改革之需更名為監(jiān)察與司法委員會(huì)。

更名后，憲法和法律委員會(huì)在專門委員會(huì)中的排位沒有改變。從六屆全國(guó)人大設(shè)立以來，法律委員會(huì)一直排在民族委員會(huì)之后，位列第二。

從職責(zé)上看，原法律委員會(huì)也有別于其他專門委員會(huì)。與82憲法同時(shí)通過的全國(guó)人大組織法規(guī)定，法律委員會(huì)統(tǒng)一審議向全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出的法律草案；其他專門委員會(huì)就有關(guān)的法律草案向法律委員會(huì)提出意見。此次全國(guó)“兩會(huì)”期間，憲法和法律委員會(huì)審議監(jiān)察法草案，正是承接原法律委員會(huì)職責(zé)的體現(xiàn)。

“在法律委員會(huì)前面加上‘憲法，就等于在過去統(tǒng)一審議法律的基礎(chǔ)上再加上‘合憲性審查，功能上有了補(bǔ)償，地位上必然得到加強(qiáng)。”秦前紅認(rèn)為，應(yīng)注重憲法和法律委員會(huì)的象征意義。盡管選擇了折中的方案，但從理論上來講，憲法和法律委員會(huì)審查范圍的外延最終擴(kuò)大了，從行政法規(guī)擴(kuò)大到了法律層級(jí)。

在此之前，全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)建立了備案審查制度。2004年5月，法工委新設(shè)了法規(guī)備案審查室，專門承擔(dān)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋的具體審查研究工作。

而“合憲性審查”第一次出現(xiàn)在黨的正式文件中，是在2017年10月，黨的十九大報(bào)告中明確提出“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威”。

2018年1月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委法規(guī)備案審查室主任梁鷹在接受《法制日?qǐng)?bào)》采訪時(shí)解釋，備案審查主要是合法性審查，不針對(duì)法律本身，也不針對(duì)地方性法規(guī)、行政法規(guī)、司法解釋以外的規(guī)范性文件；而合憲性審查的范圍則擴(kuò)大到法律，即全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律、作出的決定都屬于合憲性審查范圍，“可以說，合憲性審查是一種真正的全覆蓋”。

在建立合憲性審查制度之前，2013年12月，全國(guó)人大常委會(huì)通過了關(guān)于廢止有關(guān)勞動(dòng)教養(yǎng)法律規(guī)定的決定。這次人大直接介入的重要原因在于，勞教制度所依據(jù)的兩份國(guó)務(wù)院文件，曾經(jīng)過全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。

莫紀(jì)宏認(rèn)為，相較法律委員會(huì)，憲法和法律委員會(huì)更突出自身在保證憲法實(shí)施、推進(jìn)合憲性審查方面的專門性和專業(yè)性，有利于提升政府和公眾的憲法意識(shí)和素養(yǎng)，提高全國(guó)人大常委會(huì)作為憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)關(guān)的法律權(quán)威。

“無論如何，合憲性審查終于有一個(gè)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)了。”焦洪昌說。

憲法的“牙齒”

由19人組成的憲法和法律委員會(huì)，人員構(gòu)成既遵循了過往法律委員會(huì)的慣例，又有些許不同。

有6人為全國(guó)人大的專職人員，立法經(jīng)驗(yàn)豐富。主任委員由上屆全國(guó)人大常委會(huì)委員、全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員李飛擔(dān)任；排在第一位的副主任委員是全國(guó)人大常委會(huì)法工委主任沈春耀；法工委4名副主任許安標(biāo)、張榮順、張勇、鄭淑娜出任委員。

另有1人為地方人大官員，為北京市人大常委會(huì)副主任閆傲霜。

有3人為知名法律學(xué)者，包括：清華大學(xué)法學(xué)院教授周光權(quán)、中國(guó)社科院法學(xué)所研究員孫憲忠和中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)于志剛。周光權(quán)和于志剛都是刑法學(xué)者，孫憲忠為民法學(xué)者。其中，擔(dān)任過兩屆法律委員會(huì)委員的周光權(quán)此次升為副主任委員。

有2人來自司法界，分別是最高人民法院副院長(zhǎng)江必新和解放軍軍事法院院長(zhǎng)劉季幸。

有2人來自行政機(jī)關(guān)，為國(guó)務(wù)院法制辦公室（根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，該部門并入司法部）原副主任胡可明和國(guó)務(wù)院法制辦公室政法國(guó)防法制司司長(zhǎng)吳浩。

最特殊的1位委員，莫過于中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)王俊峰。此前，從未有律師進(jìn)入全國(guó)人大法律委員會(huì)。

以上15人，涵蓋了立法機(jī)關(guān)、法學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界，凸顯了專業(yè)法律能力。“唯一的缺憾是，任職者中沒有憲法學(xué)者。”秦前紅說。

從人員結(jié)構(gòu)中，可以看出人大常委會(huì)與人大專門委員會(huì)的關(guān)系。憲法和法律委員會(huì)的19名委員中，有9人同時(shí)也是新一屆全國(guó)人大常委會(huì)委員。

據(jù)王漢斌回憶，專門委員會(huì)是協(xié)助全國(guó)人大及其常委會(huì)“研究、審議、擬定”議案的機(jī)構(gòu)，“經(jīng)過這一道工作程序，大會(huì)主席團(tuán)對(duì)有關(guān)問題可以考慮得更周到些，使大會(huì)作出的決定更切實(shí)可行”。不過，他也指出，專門委員會(huì)“不是一級(jí)權(quán)力機(jī)構(gòu)，沒有最后決定權(quán)”。

憲法和法律委員會(huì)首次履職，已開始關(guān)注合憲性問題。它在關(guān)于監(jiān)察法草案審議結(jié)果的報(bào)告中指出，在本次全國(guó)人代會(huì)上，先表決通過憲法修正案，從而為監(jiān)察法立法提供有力憲法依據(jù)。

有學(xué)者認(rèn)為，設(shè)立憲法和法律委員會(huì)，有助于提升全國(guó)人大常委會(huì)憲法監(jiān)督的能力，進(jìn)而真正讓憲法“長(zhǎng)出牙齒”。

2017年12月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委負(fù)責(zé)人在接受新華社采訪時(shí)表示，加強(qiáng)備案審查，健全備案審查制度，為推進(jìn)合憲性審查工作奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

梁鷹透露，對(duì)于開展合憲性審查的機(jī)構(gòu)、方式、程序、標(biāo)準(zhǔn)，以及憲法解釋、合憲性咨詢、憲法實(shí)施情況報(bào)告等有關(guān)制度和工作機(jī)制，都需要進(jìn)一步研究和落實(shí)。全國(guó)人大常委會(huì)已經(jīng)開始對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行研究部署。

2017年12月，全國(guó)人大常委會(huì)首次聽取有關(guān)備案審查工作情況的報(bào)告。報(bào)告披露，十二屆全國(guó)人大以來（截至2017年12月上旬），共接收?qǐng)?bào)送備案的規(guī)范性文件4778件，其中2017年度889件；共收到公民、組織提出的各類審查建議1527件，其中2017年度1084件。

浙江大學(xué)光華法學(xué)院副教授鄭磊在《中國(guó)法律評(píng)論》撰文表示，首份備案審查工作報(bào)告標(biāo)志著，“鴨子鳧水”狀況已出現(xiàn)突破性進(jìn)展。報(bào)告在“依申請(qǐng)進(jìn)行的審查情況”部分，公布了6個(gè)具體案例。

備案審查具有內(nèi)部協(xié)商糾正的特性，立法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)問題，通常的做法是向規(guī)范性文件的制定機(jī)關(guān)發(fā)出審查意見，督促其自行修改或撤銷，而相關(guān)處理情況很少向社會(huì)公布。因此，曾有人將備案審查比作“鴨子鳧水”。

“未來公民和社會(huì)組織提請(qǐng)合憲性審查的動(dòng)力會(huì)不斷提高，不論是對(duì)推進(jìn)法治建設(shè)理想的關(guān)照，還是對(duì)個(gè)體權(quán)利的訴求，他們都將是提請(qǐng)合憲性審查的源頭活水。”秦前紅說。