聚焦開發(fā)區(qū)人大工作

近年來，一些開發(fā)區(qū)先行先試設立了人大機構，但由于現(xiàn)行法律對開發(fā)區(qū)人大機構沒有作出明確規(guī)定，各地開發(fā)區(qū)人大機構對“干什么”“怎么干”理解差異性大、隨意性強，影響了開發(fā)區(qū)人大機構工作的正常開展和功能的有效發(fā)揮。本刊特邀相關專家對加強開發(fā)區(qū)人大工作和建設提出構想。

開發(fā)區(qū)人大機構運行模式各異

近年來，全國一些發(fā)展比較成熟的開發(fā)區(qū)積極探索實踐，相繼建立了人大機構，這些機構的現(xiàn)狀如何？

目前，我國各地開發(fā)區(qū)的模式和體量參差不齊，人大機構的設置方式和稱謂也不一致，主要是這樣兩種：一種是由設立開發(fā)區(qū)的政府一級人大常委會派駐成立開發(fā)區(qū)（或新區(qū)、管理區(qū)）工作機構，或稱為工作委員會，或稱為人大（代表）工作聯(lián)絡處；另一種是在開發(fā)區(qū)黨工委下成立臨時性的工作協(xié)調機構，多稱為人大工作室或人大聯(lián)絡處。

開發(fā)區(qū)人大機構如何履職？

主要有三種運行模式。一是全權履職型。一些開發(fā)區(qū)人大機構積極探索，大膽實踐，創(chuàng)新成立議事機構，召開開發(fā)區(qū)“人代會”，推進開發(fā)區(qū)人大工作開展。比如，河南省洛陽高新區(qū)人大工作機構自2005年設立以來，按照市人大常委會的授權，在區(qū)黨工委的支持下，每年都組織駐區(qū)的各級人大代表和政協(xié)委員召開高新區(qū)人大、政協(xié)聯(lián)席會議（2016年會議名稱改為“人大代表政協(xié)委員全體會議”），聽取審議《管委會工作報告》《財政預算執(zhí)行情況和財政預算（草案）的報告》《人大工委工作報告》等7個工作報告，并對每個報告進行表決，形成會議決議，相當于“履行人民代表大會職責”。

二是受托協(xié)助型。一些派駐的人大常委會建立規(guī)范化授權制度，賦予開發(fā)區(qū)人大機構一定的工作職責。開發(fā)區(qū)人大工作機構定期召開議事會議或工作會議，研究某一階段開發(fā)區(qū)人大工作，確定監(jiān)督重點和代表活動內容。比如，遼寧省阜新高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)于2015年3月成立開發(fā)區(qū)人大工委，作為市人大常委會派駐工作機構，由市人大常委會和高新區(qū)黨工委雙重領導，其主要職責之一是受市人大常委會委托，組織開發(fā)區(qū)人大代表在開發(fā)區(qū)內，對有關工作進行視察或專題調查研究，具體組織實施市人大常委會在開發(fā)區(qū)開展的執(zhí)法檢查工作等。

三是聯(lián)絡服務型。一些開發(fā)區(qū)人大機構突出代表工作，工作主要是聯(lián)系代表，組織代表活動，為代表履職提供服務和保障。比如，2010年成立的遼寧省本溪市高新區(qū)人大工委堅持把代表工作作為重要依托和關鍵抓手，把代表工作貫穿于高新區(qū)人大工作全過程，主要工作是開展代表培訓、跟蹤督辦代表建議、監(jiān)督代表履職、搭建代表履職平臺。

明確開發(fā)區(qū)人大機構的定位和職能

設立開發(fā)區(qū)人大機構的主要依據(jù)是什么？

現(xiàn)行地方組織法第三十五條第一款“常務委員會根據(jù)工作需要，設立辦事機構和其他工作機構”是目前設立開發(fā)區(qū)人大機構的主要依據(jù)，但由于該法律沒有對開發(fā)區(qū)人大機構工作和建設作出具體規(guī)定，同時也缺少專門的法律法規(guī)作為基礎，導致開發(fā)區(qū)人大機構定位不明、職責模糊，開展工作不能理直氣壯，職能行使無所適從，一些開發(fā)區(qū)人大機構甚至只滿足于上傳下達，很少組織開展活動。

那在您看來，開發(fā)區(qū)人大機構該如何定位？

原全國人大常委會法制工作委員會主任李適時主編的《地方組織法、選舉法、代表法導讀與釋義》明確人大常委會辦事機構和工作機構“是為人大及其常委會、各專門委員會、常委會組成人員及人大代表行使職權、履行義務、發(fā)揮作用提供服務的”。其具體職責是：作為集體參謀助手，為人大及其常委會的立法決策提供服務；為本級人大會議、常委會會議、主任會議、專門委員會會議服務；為日常工作服務；提供研究、咨詢服務；提供后勤服務。關于地區(qū)人大工作機構，該書明確“該機構不擁有實體權力，更不能等同于人大常委會”，“省、自治區(qū)人大常委會交地區(qū)人大工作機構辦理的事項，只能是屬于工作機構職責的事項，不能將屬于省、自治區(qū)人大及其常委會職權范圍內的事項交給地區(qū)人大工作機構行使”。上一級人大常委會雖然可以在某區(qū)域內設立工作機構，但這個工作機構不是地方國家權力機關，其只具備工作職責而不具有法定的作為地方國家權力機關的職權，哪怕授權也不行。

由此，開發(fā)區(qū)人大機構在性質定位上，應屬于設立開發(fā)區(qū)的政府一級人大常委會在開發(fā)區(qū)的工作機構，而不是隸屬開發(fā)區(qū)黨工委的工作協(xié)調機構。開發(fā)區(qū)人大機構不是一級常委會，不是依法履職的主體，不能承擔應屬于常委會職權的事項，如開展執(zhí)法檢查、聽取和審議專項工作報告、審查和批準財政預算和決算等等。

這一點是不能逾越的法律底線。開發(fā)區(qū)人大機構與人大常委會其他工作機構一樣，都是為人大常委會行使職權提供工作服務，只是在機構設置、工作方式和職責任務上有所不同，它指定了負責區(qū)域和工作范圍，工作內容相對寬泛。

□那么開發(fā)區(qū)人大機構可以履行哪些職權？

2015年修改的地方組織法在第五十三條增加一款規(guī)定“市轄區(qū)、不設區(qū)的市的人大常委會可以在街道設立工作機構”，并為“街道人大工作機構”進行職能定位，即“負責聯(lián)系街道轄區(qū)內的人大代表，組織代表開展活動，反映代表和群眾的建議、批評和意見，辦理常委會交辦的監(jiān)督、選舉以及其他工作，并向常委會報告工作”。這一規(guī)定為同為“工作機構”的開發(fā)區(qū)人大機構的職能定位提供了參考依據(jù)。

我認為，開發(fā)區(qū)人大機構在職能定位上，主要是履行監(jiān)督、組織代表履職、民意收集和反映等工作，這三項工作相輔相成，有機統(tǒng)一，缺一不可。

□開發(fā)區(qū)人大機構沒有法定的監(jiān)督權，對于履行監(jiān)督的職能該如何理解？

開發(fā)區(qū)人大機構沒有法定的監(jiān)督職權，但并不意味開發(fā)區(qū)人大機構沒有監(jiān)督工作可做。

根據(jù)監(jiān)督法的有關規(guī)定，開發(fā)區(qū)人大機構應按照常委會的部署安排，應常委會之令行協(xié)助之責，上下聯(lián)動，在常委會組織開展執(zhí)法檢查、工作評議、視察調研等活動時，組織轄區(qū)內人大代表開展相應的活動，提出有關意見建議，同時積極向人大常委會提出監(jiān)督議題和工作建議。根據(jù)代表法的有關規(guī)定，開發(fā)區(qū)人大機構應充分發(fā)揮代表的主體作用，借代表之力施監(jiān)督之效，閉會期間組織代表對開發(fā)區(qū)管委會和上級派駐機構執(zhí)行憲法、法律法規(guī)和上級人大及其常委會決議、決定情況，以及開展重要工作的情況進行視察和評議，提出建議意見。

□開發(fā)區(qū)人大機構沒有本級人大代表，如何做好代表工作？

開發(fā)區(qū)人大機構要通過建立代表小組，將開發(fā)區(qū)選區(qū)選出的上一級人大代表和在開發(fā)區(qū)轄區(qū)的其他人大代表聯(lián)系和組織起來，以代表小組活動為平臺，組織代表開展閉會期間的學習培訓和履職活動，推動代表聯(lián)系選民，指導代表自覺接受群眾監(jiān)督。

提升開發(fā)區(qū)人大工作水平

□當前，隨著改革開放的深入和開發(fā)區(qū)面積的不斷擴展，開發(fā)區(qū)的功能呈現(xiàn)出由單一工業(yè)化的經(jīng)濟功能區(qū)向多功能新城區(qū)發(fā)展的趨勢。開發(fā)區(qū)人大機構該如何應對？

加強開發(fā)區(qū)人大機構工作和建設，提升開發(fā)區(qū)人大工作水平十分緊迫和重要。

一是建立健全制度，規(guī)范和推進開發(fā)區(qū)人大工作。開發(fā)區(qū)人大工作屬于新生事物，從全國人大到省人大，至今沒有關于開發(fā)區(qū)人大工作方面的立法，立法工作明顯滯后于工作實踐。開發(fā)區(qū)人大工作機構建立后，機構如何運作，工作如何開展，職能如何發(fā)揮，需要加快立法工作，規(guī)范、指導和推進各級開發(fā)區(qū)人大工作。在國家尚未修改法律或制定開發(fā)區(qū)條例之前，我建議，有條件的省、設區(qū)的市人大可以考慮出臺地方性法規(guī)，明確開發(fā)區(qū)人大機構的性質、地位、領導關系、組織機構、工作職責、議事規(guī)則。明確開發(fā)區(qū)人大工作機構主任、副主任及辦公室的具體職責，做到定崗定位，職責分明，為開發(fā)區(qū)人大機構開展工作提供制度保障。

二是積極履職作為，充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)人大機構作用。在開發(fā)區(qū)設立人大機構，主要是出于基層人大工作的需要，防止人大工作在轄區(qū)形成斷層，有利于人大工作深入到最基層，但這并不意味著將人大常委會的職權下放。人大常委會要進一步強化履職主體地位，依法行使對開發(fā)區(qū)的監(jiān)督權。同時，開發(fā)區(qū)人大工作機構要充分發(fā)揮主觀能動作用。

三是加快機構建設，推進人大制度在開發(fā)區(qū)全覆蓋。目前，開發(fā)區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位舉足輕重。要從貫徹我國人民代表大會這一根本政治制度和人民當家作主制度體系的高度，充分認識建立健全開發(fā)區(qū)人大制度的重要性和必要性。

四是加強聯(lián)系指導，提升開發(fā)區(qū)人大機構工作水平。開發(fā)區(qū)人大機構要在轄區(qū)內相對獨立地開展人大常委會交辦的綜合性工作。人大常委會應把對開發(fā)區(qū)人大機構的領導和指導放在更加突出的位置。加強開發(fā)區(qū)人大機構工作的整體謀劃，指導幫助開發(fā)區(qū)人大機構建立、健全和規(guī)范各項議事規(guī)則及工作程序。建立開發(fā)區(qū)人大機構向人大常委會報告工作制度，建立健全交辦、督辦、辦結報告工作制度。強化上下工作銜接聯(lián)動，形成人大工作聯(lián)動的機制化。加強對開發(fā)區(qū)人大機構職責履行工作的指導，不斷提升開發(fā)區(qū)人大機構工作水平。在開發(fā)區(qū)人大機構干部配備和成長、工作條件改善等方面，積極爭取黨委對開發(fā)區(qū)人大機構工作人員的重視和支持，為開發(fā)區(qū)人大機構開展工作營造良好環(huán)境。

□如何實現(xiàn)人大制度在開發(fā)區(qū)的全覆蓋？

一方面要加快開發(fā)區(qū)人大機構建設。目前我國已擁有各級各類開發(fā)區(qū)數(shù)萬家，但已建立人大組織僅有60多家，省一級的開發(fā)區(qū)人大組織數(shù)量較少。不少開發(fā)區(qū)成了經(jīng)濟上的“巨人”、民主政治建設的“矮子”、人大工作的“盲區(qū)”。一些開發(fā)區(qū)已經(jīng)建立了人大工作機構，但處于有名無實狀態(tài)。設立開發(fā)區(qū)的政府一級人大常委會要加強分類指導，推動建立健全符合開發(fā)區(qū)特點、符合本地實際情況的開發(fā)區(qū)人大機構和運行機制，在法律法規(guī)沒有明確規(guī)定的情況下，積極探索開發(fā)區(qū)人大工作的有效途徑，促進和支持開發(fā)區(qū)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。

另一方面，要積極推進開發(fā)區(qū)與行政區(qū)融合，使開發(fā)區(qū)的管理區(qū)域成為嚴格意義上的行政區(qū)劃。2011年，江蘇省南通市出臺《南通市沿海前沿地區(qū)重點中心鎮(zhèn)實行區(qū)鎮(zhèn)合一管理體制指導意見》，推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃融合，實現(xiàn)功能互補，統(tǒng)籌發(fā)展。目前，80%以上的園區(qū)與鄰近鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行了合一管理模式。近年來，蘇州高新區(qū)與虎丘區(qū)、杭州高新區(qū)與濱江區(qū)、寧波開發(fā)區(qū)與北侖區(qū)、青島開發(fā)區(qū)與黃島區(qū)等均實行了合一管理模式。這樣的區(qū)劃調整，符合整合精簡機構、縮減政府層級、節(jié)約財政支出的發(fā)展方向，可以避免許多法律制度上的問題，使開發(fā)區(qū)的各項職能包括人大工作的職能進一步健全完善，從而促進開發(fā)區(qū)更好更快地發(fā)展。