三個關鍵：“管多少”“誰來管”“管用嗎”

孫鑫

4月17日，市人大常委會第三次會議對《上海市單用途預付消費卡管理規定（草案）》（以下簡稱規定草案）進行了二審。盡管前期已經多次會商修改，吸納了各方面意見，從單用途卡定義和適用范圍、工作原則、部門職責、經營者義務和消費者權利、協同監管平臺、風險警示、停業退卡、消費者權益保護組織職責、行業組織職責、限制發行等10個方面進行了修改，但在分組審議中，常委會委員和列席會議的市人大代表仍然提出了不少意見建議，尤其是如何發揮好監管平臺的作用成為熱議的焦點。

怎樣讓平臺覆蓋更多小微企業？

協同監管平臺制度是本次立法的核心制度之一，這項立法要創造正向治理形態，通過協同監管平臺進行協同治理。但目前全市發卡單位有10萬多戶，登記備案的只有400多戶，懸殊較大。怎樣讓更多的企業對接平臺，讓更多的消費者從平臺獲取所需信息，是影響法規實施效果的重要問題。

二審規定草案，將“協同監管平臺”修改為“協同監管服務平臺”。丁偉、馮偉、趙偉星等委員認為，建立協同監管服務平臺很有必要，但可行性、可操作性需要政府部門進一步研究。如，平臺是給消費者使用，還是給經營者用于信息錄入，還是供政府監管部門使用，這些都需要進一步明確。規定草案中的“服務”是指服務消費者還是服務經營者，或者兩者兼而有之？規定草案是以服務為主，還是以管理為主，還是寓服務于管理之中等。

對個體工商戶是否納入監管的爭議較大。應雪云、張辰、王愛芬等委員認為，規定草案提出重點監管和分類監管，例如對企業是強制的，而對個體工商戶是自愿對接的，這一做法是否成熟，會否引發市場公平公正的問題？在發卡主體中，個體工商戶的占比很大，如果這些經營者不能納入監管平臺，廣大消費者將面臨很大的風險，所以法規確定的監管范圍還要斟酌。

黃山明委員認為，哪些企業必須上，哪些可以不上，既要分類監管，又要體現優化營商環境，這個關系如何處理，很難把握。另外，企業上了這個平臺就意味著要接受政府監管，很多企業就不愿意上。如何體現監管與服務并重，讓企業愿意納入監管平臺中，值得深入研究。龔梅華委員也認為，平臺要發揮作用，關鍵在于政府能用什么辦法讓小微企業主動將信息推送上來，解決監管的覆蓋問題。如果企業的信息推送不上來，政府監管就會落空。

陳靖秘書長和馮經明、魏偉明等委員認為，要在法規草案中明確規定，在全市范圍內做到單用途預付卡發放主體全覆蓋，做到應納盡納。讓百姓可以隨時查詢。如果這一點做不到，就很難真正達到立法初衷，難以真正“管住”單用途預付卡。

而陳立斌委員建議，將達到一定規模的個體工商戶納入監管，可由行政管理部門細化標準和管理措施。林晶委員建議，從企業規模的角度進行分類。

市人大代表金晶建議，用高瀏覽量的媒體不停地推送，否則平臺的知曉度太低，極少有群眾會下載這個App去看、去評論。

怎樣更好保護消費者利益？

本次立法的原則之一是規范發卡企業、消費者和政府三者之間的關系，平衡各方面利益關系，某方過于弱勢的要保障，某方過于強勢就要限制。從某種程度上，預付消費卡對于消費者來說，是處于不利地位的，所以要特別加強消費者保護。

徐澤洲副主任認為，法規在賦予有關政府部門監管權力時，一定要特別審慎。只有這樣，才能讓政府的監管有效持續。因此，建議在監管信息公開的真實性和及時性上增加一些有操作性的條款。

蔡威副主任認為，政府的作用就是要保護消費者，同時還要讓違規企業進行整改，讓不誠信的企業退出市場。企業如果已經“亮紅燈”了，消費者仍要繼續購買預付卡，那么平臺應該提醒消費者。

戴柳委員建議，市商務委要及時出臺平臺監管辦法，使辦法和法規相輔相成，找到讓消費者和經營者能充分接受平臺的辦法。

葉青委員建議，平臺盡可能匯聚與消費者有關的信息，如消費者權益保護組織發布的消費警示和消費維權情況等，讓消費者能簡潔統一地獲取各種信息，充分發揮好平臺作用。

林蔭茂委員認為，規定草案中對企業業務處理系統的信息、協同監管服務平臺的信息、企業應填報的信息和消費者可查詢的信息表述均不一致，建議對有關信息內容的表述更準確，從而使法律責任承擔具可操作性。

劉林宗委員認為，地方性法規應當能夠讓消費者在辦卡之初更了解商家經營信息，讓消費者知道出了問題去找誰，讓消費者不斷提升法律意識、維權意識，從支付、預警的角度去構建全面的單用途預付卡的管理機制。

田春華委員建議，借鑒“一口受理”的模式，面向老百姓，由協同監管服務平臺“一口受理”消費者的投訴等。

怎樣讓監管更有用？

既要加強監管、智慧監管，又要考慮如何優化營商環境。平臺到底如何建，由誰建，監管主體是誰，是否應明確規定，如何讓監管更具可操作性呢？

魏偉明委員認為，法規草案中的監管主體比較復雜，有屬地監管、行業監管、部門監管，還有部門協調監管等。如果監管主體逐一表述，最后容易流于推諉扯皮，故不宜在監管主體上規定太細。建立統一協調監管服務平臺十分重要，但規定草案中看不出誰來監管，建在哪里。作為體現管理的地方性法規，應當明確建立平臺的主體。

顧偉強委員認為，立法要精細化，多花決策成本從而降低操作成本。導向是加強監管，但是不能大包大攬，要考慮營商環境，不能管死，要處理好監管和服務的關系。地方立法更多應該引導、規制和制裁，留一些空間給政府部門、行業組織制定實施細則，需要進一步明確責任部門，比如規定商務委總牽頭等。還要用足民事手段，比如破產程序保障等要有所體現。

而徐楓委員則認為，為保障消費者知情權、服務消費者，法規要盡量“管用”。一些具體監管和處罰措施，目前沒有作太明確的規定，政府對于單用途預付卡的管理手段也不多。這個平臺的主要作用應當是監管和消費警示。

王愛芬、鄭沈芳等委員認為，監管要有可操作的手段，建議通過保證金、第三方專業機構擔保等措施，妥善解決商家跑路后消費者面臨的賠償問題；關于預收資金余額風險警示制度，預收的余額到達多少數額需要進行風險預警，建議進一步量化明確，增強可操作性。

怎樣用好信用約束條款？

有委員認為，信用管理是一個特色，信用規定要發揮作用，發卡人在守法和誠信上必須要有約束條款。怎樣才能具體又規范地用信用來約束經營者的行為，處罰失信企業呢？

市人大代表金晶說，去餐廳吃飯會發現餐廳有個表示衛生情況好壞的標志；去大眾點評，如果評分很低，會覺得衛生以及服務情況令人擔憂。建議用同樣的方法，把企業信用情況公示在企業或者發卡營業點（機構）的前臺，或者其他顯眼的地方。

林晶委員建議，在規定草案中寫入“實體店在經營場所的醒目位置進行風險提示或者警示”，提醒消費者。同時，不要使用“或者”一詞，從而使經營者有二選一的機會。

袁雯委員認為，規定草案對企業失信后如何處置還缺乏剛性的約束性手段，現在規定對失信企業的最高罰款是20萬。但總體來看，對企業的約束還比較少。

魏東委員認為，現階段除了政府監管外，應該積極培育和扶持第三方信用體系建設，政府要有導向性，建議把這條內容加進法規草案。同時，對于失信行為要有程度區分，對“嚴重失信”企業進行處罰，可以依靠信用體系機構來判定失信輕重程度。

覺醒委員認為，監管要與銀行等部門聯合起來，建立相應的信用體系，萬一發卡企業跑路了也可以得到相應處罰。建議處罰條款用百分比的方式加以表述，更好地與企業經營大小結合起來。

李富榮委員則建議，加大對個體工商戶的約束，通過設置一定的門檻，把失信個體工商戶拒之門外。建議借鑒銀聯卡標識，統一單用途預付消費卡的標識，并加大社會宣傳，既便于消費者甄別，也有利于增強經營者主動進入監管平臺的動力。