湛江市坡頭區三資管理經驗及完善措施

陳柳云

[摘 要]為了貫徹落實中央關于加強農村集體資金、資產、資源（以下簡稱“三資”）管理的精神，2014年以來，湛江市坡頭區以坡頭鎮為試點抓“三資”管理創新，成功探索出新路子，形成了獨具特色的三資管理模式，并在全市進行推廣。湛江市“坡頭三資管理模式”開拓創新，為開展三資管理工作提供了有益借鑒。本文在“坡頭三資管理經驗”的基礎上，分析其不足，探索更為完善的“三資”管理模式。

[關鍵詞]農村；三資；管理經驗；湛江

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.08.085

[中圖分類號]F302.6 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）08-0-03

為了貫徹落實中央關于加強農村集體資金、資產、資源（以下簡稱“三資”）管理的精神，2014年以來，坡頭區以坡頭鎮為試點抓“三資”管理創新，成功探索出新路子，帶動了全區的“三資”管理工作，取得良好的效果，形成了獨具特色的“三資”管理模式。2014年底，湛江市坡頭區被認定為第二批全國農村集體“三資”管理示范縣（市、區）。2015年《湛江市農村集體資金資產資源管理暫行規定》正式發布實施，明確將以“坡頭經驗”為藍本在全市推廣，在全市范圍內掀起了三資管理改革的熱潮。本文基于當前的“坡頭區三資管理模式”，分析不足，探索優化三資管理的可持續發展路徑，為湛江市及全國類似地方的三資管理工作提供了有益借鑒。

1 坡頭三資管理的經驗做法

坡頭區是湛江市轄區，位于湛江海灣東岸，管轄2個街道、5個鎮，以駐地坡頭鎮命名。近年來，坡頭區人民政府大力弘揚“開荒牛”精神，開拓創新，優化城市管理，首創“坡頭三資管理模式”，率先提出用法治思維治理農村集體“三資”亂象，徹底改變了以往農村“三資”管理工作的混亂局面。“坡頭三資管理經驗”主要包括以下3個方面。

1.1 建立制度，實行規范化管理

坡頭區通過制定《坡頭區關于進一步加強農村集體“三資”管理工作實施方案》《坡頭區農村集體資產資源管理制度（試行）》等文件，指導全區建立一套三資管理制度，加強領導、規范三資管理的處置程序、責任分配和監督管理，以制度約束村官“權力”，從源頭上預防腐敗。例如，坡頭區坡頭鎮制定了農村集體財務管理、農村集體資產資源管理、農村資產資源公開交易管理、農村集體“三資”管理責任追究及成立“三資”領導小組等20多個文件，通過建立比較完整的制度體系保障“三資管理”工作的規范化運作。

1.2 搭建框架，推行系統化管理

一是全面清點核實農村集體“三資底子”，明確農村“三資”分門別類，登記造冊，建立統一的臺賬。二是實行村（組）會計委托代理機制，執行村財鎮管、村財鎮監。鎮財政所成立會計服務中心，為轄區村集體提供專業化的會計委托代理服務，并完成村財務檔案建設，村（組）與鎮財政所簽訂會計委托監管協議，嚴格實行會計核算、收支兩條線，且鎮財政所監管村組財務運行。三是全區各鎮（街）建立農村集體資產資源交易中心，專門負責集體資產資源交易的平臺管理、流程監督和合同檔案管理等工作。農村集體資產資源交易履行民主程序，實行“陽光”交易，多部門參與監督，全程錄像。四是建立財務公示機制，鎮會計委托代理中心每季度都要打印村（組）集體經濟組織的財務報表，在村內進行張榜公示，設置區、鎮、村三級公布舉報監督電話和舉報投訴信箱，推進民主監督。五是加強問責，嚴肅查處村長、村干部弄虛作假“不交賬”“報假賬”“私設小金庫”“公款私存”等違法行為，對于構成構成犯罪的要移交司法機關。針對在農村集體“三資”管理工作中因失職、瀆職造成嚴重后果的，要依法處理相關責任人，并通過全方位的嚴格程序，實現三資的系統化管理。

1.3 系統運作，開啟信息化管理

建立坡頭區農村三資管理服務系統，分為三資監管平臺、資產交易平臺、系統管理3個子系統。資產交易平臺里包含合同管理、資產管理、資產交易。該系統幾乎涵蓋農村三資信息管理工作的全部流程，建立了“鎮（街）管理—區監管”的模式。鎮（街）工作人員需要系統完成資料登記和信息發布，區三資管理服務部門可以及時通過內網了解鎮（街）三資管理服務的動態，實現監管。該系統通過系統運作，能夠減少人為的工作失誤，避免數據丟失和泄漏，保存歷史數據，實現電子信息檔案存檔功能，也有利于實現鎮、區兩級監管的目的。

2 坡頭“三資“管理的不足

坡頭區搭建的“三資”管理模式框架簡單易行，系統化管理易于操作，模式適用性強，有利于規范管理，在一定程度上保障了村民的合法權利，但是也仍存在以下的不足。

2.1 地方農村“三資”管理法律缺失

坡頭區現在已經建立了較為完善的農村“三資”管理制度，但是“三資”管理尚未納入法制化軌道，且制度無法彌補法律的缺陷，尤其是在懲罰機制的構建上，并沒有專門的農村“三資”管理法律作為后盾和保障，只能依靠《刑法》《行政處罰法》《政府信息公開條例》《村民委員會組織法》等相關條文進行處置，執行較為尷尬。法律不完善不利于農村三資管理的規范化發展和縱深改革。

2.2 農資保值增值面臨挑戰

近年來，隨著坡頭區的經濟不斷發展，區域農村經濟也發展迅速，有的村莊通過拆遷征地獲得了很多收入，但是還有一大部分經濟薄弱的村莊，缺乏資源、資金、項目、人才等，僅有的“三資”也得不到有效利用，依靠自身力量很難實現集體經濟增長。此外，雖然農村資產資源在鎮三資交易平臺實現了統一規范交易，但是由于發布的信息渠道不夠廣泛，當前只在村務

e路通、鎮村宣傳欄、碧海銀沙等發布交易信息，知曉和關注的人不多，導致參與交易的人較少，農資交易競爭力不足，每年均有“流拍”現象。而且，針對大宗的農資交易，由于前期的宣傳不足和資產資源評估不到位等原因，農資保值增值備受挑戰。

2.3 基層財會人才缺失

鎮財政所人員缺少、一人多崗、工作量大，但要同時承擔會計代理業務和監管職能。鎮農業辦負責三資管理的部門缺少會計方面的人才，不利于提供三資咨詢業務和服務。村（社區）的財務報賬員的文化水平也參差不齊，幾乎沒有會計從業資格，又缺乏較為系統的業務和技能培訓，業務能力不高。此外，財務報賬員通常還兼職村（社區）的其他職務，從而沒有足夠的精力開展財務工作，導致村級統一建檔和財務工作常常跟不上區、鎮一級的要求和進度，從而不利于農村“三資”管理工作的正常有序開展。

2.4 監管及公開機制不完善

全區實行村組會計委托代理和村財鎮監，會計服務中心設在鎮財政所，而鎮財政所同時肩負著監管的職能，鎮財政所既要負責村（社區）的財務賬目和建檔，也要負責對它們的財務行為進行監督，同一主體即要做賬也要監管，即是“運動員”也是“裁判員”，從而不能很好地履行監管職能。其次，農村“三資”財務公開渠道單一，公開機制不能很好地執行。鎮“三資”交易中心主要是在鎮政府公告欄公示交易信息，但交易成功信息并沒有在村委會、自然村的公告欄張貼。雖然鎮財政所每個季度會打出流水賬目，但有的報賬員并沒有在村級（社區）公示欄按時張貼，同時村級財務公開信息也沒有立卷歸檔，有的村莊對于群眾反映的問題也不及時整改。對于許多重要的村級財務處理，通常只在事后公開，缺乏事前的公開制度和事中的審核機制，從而無法有效保障村民的知情權、參與權、監督權。

2.5 三資管理系統有缺陷

目前，坡頭區農村“三資”管理服務系統主要用來建立鎮與區的“三資”管理信息共享，完成“三資”交易信息錄入和實現信息監控，操作緩慢，發布和編寫信息不便，且功能較少，只能在內網使用。系統數據錄入只注重完善農資交易這部分信息，未能與鎮財政所的財務信息實現同步更新。而且系統僅僅提供了資料錄入的功能，并沒有能根據錄入的信息自動生成文檔并實現打印功能，從而增加了使用人員的工作量。此外，系統設計不科學，不能全面發布信息，也不能搭建有效的村、鎮、區三級信息交流渠道平臺，有待進一步完善。

3 坡頭“三資”管理完善措施

3.1 加快立法，建立“三資”長效管理機制

加快立法，通過建立農村集體“三資”管理的相關地方規章，從法律層面上保障三資管理有法可依、有章可循，進一步明確農業、財政、國土等部門和鎮、街道的責任主體的權力與職責，明確管理部門的處罰權限和健全懲罰機制，規范農村集體資產資源交易行為、財務公示和建檔工作，嚴厲懲處農村“三資”責任主體的違法違紀行為。同時，與時俱進，針對現存問題，及時完善農村“三資”管理的制度，及時更新更加科學、更加合理、更具操作性的制度成分，最終建立三資長效管理機制。

3.2 推進農村產權化改革，壯大集體經濟

在全面清查核實農村集體所有的各類資產的基礎上，以保障廣大農民的權利為核心分類推進農村集體產權制度改革。針對資源性資產，要落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，做好確權登記頒證工作；針對經營性資產，推行股份合作制改革，重點是怎樣更公平合理、公開透明地將資產折股量化到農民手中，實現“農民變股東、資產變股權”，實現從“共同共有”到“按份共有”的轉變。要以經濟發達的村莊（社區）為試點，逐步探索適合坡頭區農村普遍推進的產權改革方案。加快農村配套產權化改革，健全集體建設用地收益專項管理制度及其他農村集體經營性資產管理制度，保障農村集體所有的資產權利。打造集體權管理、資產資源交易、科學評估為一體的“三資”交易平臺，提升服務水平，引入融資擔保、小額貸款、科學評估等服務，切實為農資保值增值創作機會。

3.3 管理精細化，提高服務和監管水平

第一，單獨成立會計委托代理中心并與鎮財政所分離，促使做賬業務部門和監管部門成為不同的主體，分管不同的職責。加強鎮三資交易中心的監管職能，強化審計部門功能，加大對農村干部任期內和離任審計力度，促使其各司其職，形成較為全面的內部監管體制。第二，加強基層財會隊伍建設，通過公開招考、招聘、選調等方式充實鎮一級的財會隊伍，優化服務質量。在村（社區）層面，選任報賬員應優先考慮其是否具有會計從業資格，并選拔專門的財會人員進入村委會，提高第一線財會人員的整體水平。同時，定期進行系統的職業培訓，不斷提高報賬員對接鎮級三資管理工作的能力。第三，進一步細化農村三資交易工作，引入具有評估資質的機構，依法進行科學評估，按市場原則確定合理價格，推進交易市場化。拓寬信息渠道，例如，搭建“三資”微信平臺，開發手機“三資”服務短信平臺、在重大資產交易前在市級報紙進行宣傳等，擴大農村“三資”交易在市、區的知曉率，鼓勵更多有意向的人參與交易，實現農商合作雙贏。第四，推進農村重大財務事前公開，明確“三資”公開的具體內容，包括金額、用途、方式和日期等，推進傳統公告欄信息公開和網上公開，強化問責，保障“三資”信息的有效公開，確保群眾的知情權、參與權。

3.4 完善系統，推進信息化建設

改善系統設計，致力于開發界面友好、操作簡單、功能完善、存儲安全和易擴展的“三資”信息服務管理平臺，并達到以下的功能要求。一是構建村（社區）、鎮、區三級同步管理系統，實現三級“三資”辦公電子化運作。通過該系統，村（社區）能完成報賬、查詢、報名參與三資交易等功能，鎮相關部門能完成登記、存檔、匯總、審核、監管和農資交易各項流程等功能，區能進行農村“三資”統一管理和實時監控，完成審計等功能，實現農村“三資”的全程管理。二是搭建鎮“三資”交易中心和會計委托服務中心、鎮財政所監管系統的共享平臺，實現建檔資料的同步更新，完善農村“三資”電子檔案材料。三是系統操作簡便，有錄入與輸出功能，實現電子資料打印功能，能夠簡便切換外網和內網，具有良好的信息發布功能。四是實現農村“三資”信息對外網上公開、網上監管等功能，設置“三資”服務咨詢郵箱或專欄，實現政府與群眾的互動，充分發揮民主監督的作用。

主要參考文獻

[1]路玉萍.“三資”管理闖出新路“坡頭經驗”全市推廣[N].湛江日報，2015-01-13.

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