新時代基層黨組織建設的重點

龍明姬　王世誼　任向東

習近平總書記在黨的十九大報告中論述新時代基層黨組織建設時強調(diào)指出：“要以提升組織力為重點，突出政治功能，把農(nóng)村、機關(guān)、學校、科研院所、企業(yè)、街道社區(qū)、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘。”這是一個全新的表述，體現(xiàn)了黨的建設理論的一個重大創(chuàng)新。當前，以政治建設為統(tǒng)領加強和改進新時代基層黨組織建設面臨一些基層黨組織弱化、虛化、邊緣化的問題，必須在實踐中予以準確剖析和切實解決。

一、新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州（以下簡稱克州）基層黨組織建設在全面從嚴治黨實踐中面臨的挑戰(zhàn)

新疆工作在黨和國家工作全局中具有特殊重要的戰(zhàn)略地位。新疆發(fā)展穩(wěn)定，事關(guān)全國改革發(fā)展穩(wěn)定大局，事關(guān)祖國統(tǒng)一、民族團結(jié)、國家安全。目前，新疆克州“訪惠聚”實施四年來的基層治理經(jīng)驗和織密維護社會穩(wěn)定“五張網(wǎng)”典型經(jīng)驗表明，當前克州發(fā)展勢頭良好，社會大局穩(wěn)定。同時，還要清醒深刻地認識到新疆克州反分裂斗爭的長期性、復雜性、尖銳性，充分認識維護新疆社會穩(wěn)定和實現(xiàn)長治久安的重要性和緊迫性，把新疆工作的著眼點和著力點放到社會穩(wěn)定和長治久安上來。新疆克州基層黨組織是依法執(zhí)政、服務群眾的“最后一公里”，其“重心”地位尤為突出。在推進全面從嚴治黨向基層延伸過程中，新疆克州一些地方和基層單位仍不同程度地存在著基層黨組織建設乏力，缺乏正常化、規(guī)范化、健康化的黨內(nèi)政治生活，黨內(nèi)監(jiān)督制度建設存在不少突出的問題，良好的政治生態(tài)尚待形成，基層干部貪污腐敗現(xiàn)象依然時有發(fā)生，這與社會公眾的期望有一定的落差。隨著高壓反腐、作風建設的深入，推進和紀律約束的不斷加強，新疆克州和全國一樣，全面從嚴治黨遇到了一些突出的難題，一些基層單位出現(xiàn)“為官不為”問題，而且久治難絕。課題組2000多份調(diào)查問卷中，認為“從嚴管理監(jiān)督的新形勢下，干部不愿主動擔當”的占31.6%，認為“為官不為”的占15.8%。這種情況與“不忘初心，牢記使命”的要求嚴重背離，人民群眾深惡痛絕，更于改革發(fā)展大局不利。優(yōu)良的黨內(nèi)政治生態(tài)是黨形成創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力的基礎，如何以政治建設為統(tǒng)領凈化基層政治生態(tài)問題是亟待破解的難題。一是基層黨組織的組織力亟須提升；二是黨內(nèi)教育不夠常態(tài)長效；三是村級黨組織書記履職存在兩種類型的缺位；四是黨內(nèi)監(jiān)督存在狹窄化認知，造成了實際工作中監(jiān)督的原則有所不清；五是選人用人機制有較大提升空間；六是基層組織的“陣地感”還有待拓展深化。

上述問題表明，一些基層黨組織存在“三化”現(xiàn)象：一是“弱化”。主要是指一些基層黨組織功能作用發(fā)揮存在問題，難以發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘的作用，難以擔負起黨的戰(zhàn)斗力基礎的重任，突出表現(xiàn)為基層黨組織局部喪失了政治功能，嚴重削弱了黨的基礎，使黨中央的路線方針政策和重大決策部署難以傳導到黨的神經(jīng)末梢，難以在基層得到有效貫徹落實。基層黨組織功能“弱化”往往又是和其自身建設的“虛化”直接相關(guān)。二是“虛化”。主要是指一些基層黨組織自身建設存在問題，基層黨組織實體化運作發(fā)生障礙，軟弱渙散，組織性嚴重不足，難以起到凝聚力量的作用。基層黨組織功能“弱化”和自身建設的“虛化”，既有基層黨組織內(nèi)部的原因，也與其所在基層單位被“邊緣化”有關(guān)。三是“邊緣化”。所謂“邊緣化”，主要是指一些基層黨組織在所在基層單位中的地位出現(xiàn)問題，突出表現(xiàn)在基層黨組織核心地位得不到保證，遠離基層單位權(quán)力中心，權(quán)責不相匹配，責任重而權(quán)限小，一些基層黨組織和黨的工作部門甚至成為所在基層單位安排“老弱病殘”的崗位，一些基層黨組織活動時間和活動經(jīng)費得不到保障。凡此種種，均使基層黨組織難以擔負起黨章和各類基層組織工作條例所規(guī)定的職責，完成相應的任務。一些基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題的成因十分復雜。主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

動力不足：一些基層黨組織建設黨內(nèi)政治文化的動力不足。一些基層黨建工作中黨內(nèi)政治文化的構(gòu)建滯后于新時代使命，不善于以形式多樣的理想信念教育塑造黨內(nèi)政治文化靈魂，對我黨政治文化中信仰、組織、實踐、傳統(tǒng)的幾方面的屬性還未能做到最圓滿的梳理和結(jié)合，對政治生活等方面的涵育較為欠缺。

制度脫節(jié)：傳統(tǒng)基層黨建模式滯后于新時代黨建實踐。基層黨建的傳統(tǒng)模式與經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀的不適應是造成“兩難”問題的重要原因。一方面，新時代基層黨建賦予了基層黨建新內(nèi)涵，實現(xiàn)了傳統(tǒng)黨建模式的新轉(zhuǎn)向：一是單位類型從“體制內(nèi)”向“體制外”拓展；二是在工作對象從“單位人”向“社會人”延伸；三是組織空間從單一封閉向多元開放轉(zhuǎn)變；四是工作方式從制度剛性向柔性滲透演化。另一方面，受到制度演化過程中的路徑依賴影響，傳統(tǒng)基層黨建模式仍存在巨大慣性，深刻影響著基層黨建的開展。

角色錯位：政治邏輯與經(jīng)濟邏輯的雙重錯置。目前基層黨建實踐中，存在兩種錯誤傾向：一是以政治邏輯取代經(jīng)濟邏輯，片面強調(diào)把開展黨組織政治活動放在首位，忽視經(jīng)濟發(fā)展、人才成長規(guī)律，黨組織難以真正發(fā)揮作用；二是以經(jīng)濟邏輯取代政治邏輯，一些基層黨組織處于“從屬”地位，根本談不上發(fā)揮黨組織的政治核心作用和政治引領作用。

功能障礙：組織地位“虛化”與黨員角色“邊緣化”。把黨的政治建設擺在首位，亟須加強基層黨組織的政治功能，它是實現(xiàn)新時代黨的全面領導的根本途徑。政治功能作用方面的隱憂仍然存在：一是組織生活不正常不嚴肅；二是批評與自我批評時缺乏原則性戰(zhàn)斗性；三是“三會一課”等制度落實逐步有了保障，但作用發(fā)揮不夠；四是一些領導等級觀念強、標桿意識弱，政治功能弱化影響了自身以普通黨員身份參加活動的實際效果。

機制沖突：基層黨建新的運行機制與目前基層社會治理水平的兼容性不足。中國正處在全面深化改革時期，基層黨建新的運行機制尚未定型，尚處于轉(zhuǎn)型階段，因體制機制區(qū)別而產(chǎn)生的基層黨組織建設問題必然也有著巨大的差異。基層黨組織本身的規(guī)模大小不同，工作運行機制不同，基層單位領導者對基層黨組織建設的責任意識、擔當精神和履職盡責能力極不平衡。

出現(xiàn)一些基層黨組織弱化、虛化、邊緣化問題的根本原因，在于黨的建設高質(zhì)量的要求還沒有完全落到實處。目前，一些基層對中央精神的理解存在滯后性和片面性，無法及時同步、全面準確，內(nèi)在驅(qū)動力發(fā)掘不夠充分。黨內(nèi)政治文化的構(gòu)建還滯后于時代使命。核心意識尚未內(nèi)化為全體黨員的自覺。末梢組織動力機制有待加強。干部淘汰機制比較單一，干部選拔的導向性還有不足。

二、以提升組織力為重點，加強新時代新疆克州基層黨組織建設的路徑思考

新疆克州基層黨組織建設要貫徹落實習近平總書記“新疆一盤棋，南疆是棋眼，做活這個棋眼，才能全盤取勝”的重要思想，在整治基層“四風”和腐敗問題的同時，以提升組織力為重點，加強新時代基層黨組織建設至關(guān)重要。宗教極端思想與黨的執(zhí)政思想在意識形態(tài)領域的斗爭在克州基層依然嚴峻，基層黨組織要打好這場沒有硝煙的思想戰(zhàn)，需要著力提升組織力，利用各種方式和活動加強對群眾的教育工作，少數(shù)民族干部是基層黨組織發(fā)揮作用的核心力量，少數(shù)民族黨員的理想信念問題必然影響到基層黨組織先鋒隊和戰(zhàn)斗堡壘作用的發(fā)揮，要協(xié)調(diào)處理好堅持共產(chǎn)主義理想信念與尊重宗教信仰的關(guān)系。新時代基層黨組織建設最終目的是把全面從嚴治黨的要求，落實到克州基層黨建各項工作中，將黨的執(zhí)政根基筑牢在基層一線，增強黨同人民群眾的緊密聯(lián)系。也只有這樣，才能有效解決“最后一公里”的腐敗，從而讓全面從嚴治黨不留死角。以提升組織力為重點加強新時代基層黨組織建設，須多管齊下，打出“組合拳”。

1.提升組織力要依托實際強化黨的肌體細胞

以黨的政治建設為統(tǒng)領，補齊準入準出機制的短板。基層黨組織是我們黨執(zhí)政的根基，具有鮮明的政治屬性。要把政治建設擺在首位，進一步強化政治功能，充分發(fā)揮政治引領作用。具體言之，要補齊準入準出機制的短板，一是由一線黨組織自下而上逐級提交擬發(fā)展培養(yǎng)計劃，相關(guān)部門根據(jù)本地區(qū)的中長期總量和結(jié)構(gòu)規(guī)劃具體指標加以核批，避免自上而下的盲目性和隨意性。二是建立“雙審”機制。各發(fā)展單位將每年的積極分子名冊上報組織部門備案預審；上級黨委下沉兩級進行一線考察抽檢，發(fā)現(xiàn)疑點立即叫停，核實后削減下一年度發(fā)展配額，形成威懾。三是明確獎懲標準。對發(fā)展的每個環(huán)節(jié)全程紀實，對各方面表現(xiàn)不佳的單位按一定比例縮減發(fā)展名額，出了問題的倒查追究；對黨員發(fā)展質(zhì)量較好的單位于次年追加計劃數(shù)。四是建立專門的黨員發(fā)展監(jiān)測點，為長期評估本地各民族黨員的發(fā)展和偏向打牢基礎，留下有效的監(jiān)控數(shù)據(jù)。

圍繞身份意識開展黨員教育管理。加強新時代基層黨組織建設，必須著力強化黨員“角色”意識，切實增強黨員身份的榮譽感、自豪感、責任感。調(diào)研表明：宗教問題是新疆克州基層“三股勢力”發(fā)動一系列恐怖活動或者說服普通群眾參與恐怖活動的口實與導火索。怎樣把宗教極端思想從正常宗教中剝離開來，既保護合法宗教活動，又能有效打擊宗教極端勢力以及宗教極端化的危害和惡劣后果是必須著力解決的一個難點問題。要圍繞黨員身份意識開展管理，與三股勢力爭奪陣地、爭人心，揭穿恐怖分子的宗教陰謀與邪教本質(zhì)。一是在各項組織活動中更多突出以黨員身份而非層級身份劃界，激發(fā)普通黨員的神圣感和責任感。二是在學習教育上聚焦黨員責任感，通過教育強化黨員的宗旨意識和紀律意識。三是在日常行為上聚焦黨員標準，落實好“三會一課”制度和民主評議黨員活動，動真碰硬執(zhí)行限期整改、勸退、除名等組織處置。四是在實踐鍛煉上聚焦黨員作用，發(fā)揮黨員骨干和示范作用。五是加大黨組織名義對各項事務的涉入程度，不能因為擔心影響宗教自由而忽略了黨領導一切這樣一個根本大局。

2.以提升組織力為重點增強基層黨組織運轉(zhuǎn)的活力

提升組織力要以組織生活會為重點鞏固陣地。克州在“訪惠聚”活動中為群眾解決了許多基層矛盾，經(jīng)驗值得總結(jié)，在下一步的工作中要以提升組織力為重點。提升組織力必須改變被動接受執(zhí)行上級命令的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)為有凝聚力、自運轉(zhuǎn)的主心骨，要從實踐的層面抓住組織生活會這個重中之重。會議中發(fā)動對所有黨員充分評議，會后將批評意見形成問題清單，并對照清單制訂整改措施，進行限期整改。上級組織部門應與紀委聯(lián)合定期按一定比例抽查、監(jiān)督，促進基層組織生活的有效性和常態(tài)化制度化。

提升組織力要加快法治型黨組織建設。當前全面從嚴治黨的重心在基層，新時期依法治國的任務也迫切需要基層黨組織自覺遵照法治理念規(guī)范運行。基層黨組織的重要任務之一還在于化解基層矛盾，這是各個基層黨組織不可回避的問題，在少數(shù)民族地區(qū)這項任務又尤為迫切和重要。目前，克州化解基層社會矛盾的法治方式趨于柔和化和多樣化，就是為了在不激化矛盾的同時，解決復雜的基層矛盾。下一步應將新疆克州社會穩(wěn)定和長治久安的總目標與筑牢黨建陣地、夯實組織基礎的具體路徑進行結(jié)合，以基層法治型黨組織建設為重點，遵循自下而上、逐級推動的路徑，著眼于激發(fā)和尊重基層的創(chuàng)新活力，使法治思維和法治方式成為基層黨組織工作的思維方式和行為方式。一是積極推動基層治理法治化、管黨治黨規(guī)范化。二是把維護法治秩序與保護群眾利益統(tǒng)一起來，提高基層黨組織依法服務水平。三是把解決影響和制約法治建設的突出問題作為發(fā)力點，堅決反對打擦邊球，以“創(chuàng)新”名義違反法治的現(xiàn)象。

提升組織力要以民主評議黨員作為筑牢組織存在感的抓手。要把民主評議黨員工作的著力點放到克州社會穩(wěn)定和長治久安上來，可推廣評星晉級管理辦法，采用“雙向”指標測評，既有基礎分值，也有正向加分分值、反向減分分值、一票否決事項等措施，增強民主評議黨員的易操作性。同時，根據(jù)不同領域黨員實際，可分類制訂民主評議黨員內(nèi)容。

3.提升組織力要建立配套評估體系保證自我更新

構(gòu)建“土智庫”作為評估力量。可篩選本地機關(guān)中從事黨務工作的業(yè)務能手、基層黨校相關(guān)教研人員、有資歷有經(jīng)驗的鎮(zhèn)村干部納入“土智庫”名單。“土智庫”成員重點研判一些本地特色鮮明的問題，比如“三股勢力”交錯復雜的線索排查問題、社會關(guān)系復雜造成的隱藏較深“兩面人”問題。組織部門可以定期對智庫成員提供咨詢意見的質(zhì)量進行評估并調(diào)整名單。

對基層組織各方面要素進行評估反饋。一是對組織生活程序的規(guī)范化、黨組織責任清單的效用、民主集中制的執(zhí)行進行評估。二是對基層黨務工作者的素質(zhì)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)、行業(yè)結(jié)構(gòu)、數(shù)量結(jié)構(gòu)的趨勢進行評估。三是對基層黨組織書記履職情況進行分類評估。四是對黨內(nèi)學習、整改、參加組織活動等方面的示范性做出評估。五是對黨組織引領效果、凝聚力程度進行評估，上級可依據(jù)評估結(jié)果不定期對相關(guān)組織及領導班子成員展開抽查評比。

4.提升組織力要不斷完善導向性因素提升黨內(nèi)認同感

鼓勵基層加強理論自洽研究。怎樣把宗教極端思想從正常宗教中剝離開來，既保護合法宗教活動，又能有效打擊宗教極端勢力以及宗教極端化的危害和惡劣后果。一是鼓勵基層宣傳工作者更多地根據(jù)馬克思主義原理，結(jié)合實際創(chuàng)設出自洽的派生理論，解決群眾在基層的疑慮和困惑，防止宗教極端思想和西方意識形態(tài)在對現(xiàn)有理論缺陷的懷疑中悄然占領陣地，削弱黨內(nèi)認同。二是鼓勵從一線對從嚴治黨“標本兼治”的問題加以討論和厘清，對政治文化的內(nèi)涵外延加以豐富拓展，增進基層一線實踐的主動性和自覺性，讓基層不僅僅被動理解，而是接地氣、“知行合一”。

任用干部以“優(yōu)選”代替“保底”策略。一是優(yōu)化民主推薦時各方權(quán)重，科學分析和運用推薦測評結(jié)果，讓知情人投知情票。二是健全干部任職考察，提升干部考察工作的規(guī)范化程度，加強對考察對象政績、綜合素質(zhì)和發(fā)展?jié)摿Φ目疾臁^(qū)分勇于先行先試的失誤與故意違法違紀的區(qū)別，區(qū)分加快發(fā)展的無意過失與謀取私利的故意違規(guī)，保護干事創(chuàng)業(yè)干部的積極性。同時，輔以關(guān)懷體系，鼓勵干事創(chuàng)業(yè)。三是細化調(diào)整不適宜擔任現(xiàn)職領導干部辦法和程序，對一地的穩(wěn)定趨勢、發(fā)展趨勢做出合理評價，增加黨內(nèi)的奮進氣息。四是建立問題導向的干部協(xié)調(diào)機制，在下派干部、本地干部、臨時干部等類別中找到最大公約數(shù)，貫通協(xié)調(diào)各項政策，統(tǒng)一服從管理統(tǒng)一接受領導，避免受到外部因素影響，更好地凝心聚力做出貢獻。

重視民主集中的“導引”環(huán)節(jié)。貫徹落實習近平總書記在黨的十九大報告中關(guān)于擴大黨內(nèi)基層民主，推進黨務公開，暢通黨員參與黨內(nèi)事務、監(jiān)督黨的組織和干部、向上級黨組織提出意見和建議的渠道新要求，融合對協(xié)商民主的長期實踐，發(fā)掘黨的領導中“導引”環(huán)節(jié)的內(nèi)涵和作用，有序傳遞黨組織原則性意圖邊界并確保黨員充分行使民主權(quán)利。將導引、討論、充分醞釀、集中的程序和末位表態(tài)等具體規(guī)范充分結(jié)合，鼓勵人相信黨、說真話，主動為黨去難分憂。

5.提升組織力要優(yōu)化監(jiān)察體系補齊黨內(nèi)監(jiān)督短板

一是精準定位，破除監(jiān)督盲區(qū)。將監(jiān)察范圍與《公務員法》的調(diào)整銜接，形成全覆蓋的監(jiān)察體系，為從嚴治黨在神經(jīng)末梢把好關(guān)。二是構(gòu)建邏輯清晰的廉政建設體系。強化黨的統(tǒng)一領導和人大充分授權(quán)，對公務員廉潔從政行為、貪污腐敗懲戒措施、具體實施程序做詳細、明確的規(guī)定。三是設立完善的監(jiān)督鏈條。對日常品德考核、財產(chǎn)申報和社會交往信息納入常態(tài)化管理監(jiān)督。將分散在海關(guān)、質(zhì)檢、公安、司法、財政、審計、銀行、工商、稅務、證券監(jiān)管、環(huán)保等部門的信息加以集中整合，明確監(jiān)管部門和分級審閱權(quán)限。四是補齊監(jiān)管處理短板。建立監(jiān)察委員會與政法系統(tǒng)、司法機構(gòu)的協(xié)調(diào)銜接機制，將調(diào)查、技偵、監(jiān)察各項手段予以整合，并嚴格區(qū)分開黨紀政紀的處分。五是推進痕跡化管理。對諸如出國、家庭人員、社會關(guān)系的變動進行常態(tài)化記錄比對，引入大數(shù)據(jù)分析，評估風險趨勢，對每一步路徑形成痕跡化，形成有效判別和預測。六是優(yōu)化組織部門監(jiān)督的策略，結(jié)合組工特殊職能，與干部情況說明、走訪得票等內(nèi)容進行系統(tǒng)整合，增強組織部門推動黨內(nèi)監(jiān)督的目的性和前瞻性。

〔本文系江蘇智力援疆課題《深入開展“訪惠聚”活動 推進克州基層黨組織強基固本工程》的中間研究成果〕

（龍明姬：新疆維吾爾自治區(qū)克孜勒蘇柯爾克孜自治州州委常委、組織部部長；王世誼：揚州大學兼職教授、江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心特聘研究員；任向東：新疆維吾爾自治區(qū)克孜勒蘇柯爾克孜自治州組織部副部長〈掛職〉）

責任編輯：寧 杭