生態檢察：筑牢綠色屏障

沈寅飛 謝鳴輝 何若愚

生態環境關系人民福祉，關乎民族未來，良好的生態環境離不開法治的保障和護航。近年來，全國檢察機關牢固樹立和踐行“兩山”理論，多舉并措加強生態環境檢察工作，呵護“大綠”格局。2018年最高檢工作報告中更是指出，突出懲治破壞生態環境犯罪，推動環境治理、生態修復。

一個派駐檢察室在河北塞罕壩林場堅守30余年，多年如一日地履行生態環境司法保護工作，助力塞罕壩林場建設者于2017年12月被授予聯合國“地球衛士獎”；

一處深藏在北京郊區的非法建材噴漆加工基地，被北京市檢察院第四分院提起民事公益訴訟，成為北京市首例大氣污染民事公益訴訟案件；

一塊原先垃圾遍地、蒼蠅亂飛的場地，在浙江省諸暨市檢察院的督促下，由當地涉嫌環境污染罪的8家企業自愿出資115萬元，經過半年時間建成為一座供市民休閑娛樂的生態公園……

一直以來，破壞生態環境的案件時有發生，案件的種類形式也推陳出新，檢察機關在保護生態環境方面也在不斷地嘗試與創新，在護航“美麗中國”的語境下砥礪前行。

三種治理手段參與生態保護

如何定義生態檢察？中國政法大學教授王燦發認為，生態檢察現在確實沒有一個完整的定義，但是這種定義并不用太復雜。“生態檢察是檢察機關依法介入生態保護，通過發揮檢察監督職能，保障環境法律法規得以執行和遵守的法律活動。

“生態檢察實際上是檢察機關參與生態治理的概括。”西南政法大學教授劉藝認為，在環境污染問題未得到根本遏制的大背景下，國家推動生態環境司法保護制度的發展與完善，在檢察機關可以行使環境刑事制裁手段的基礎上，再授權檢察機關提起環境民事和行政公益訴訟職權。

檢察機關提起環境民事公益訴訟和行政公益訴訟制度是一項世界創舉、人無我有的制度。為了檢驗這項制度的正當性和適切性，全國人大常委會授權檢察機關進行了兩年試點。試點工作成效顯著，全國人大常委會于2017年6月27日通過修改民事訴訟法、行政訴訟法決議，正式確立該項制度。這也意味著，檢察機關可以運用三種治理手段參與生態保護工程。可以預見，檢察機關在生態環境保護上將發揮更大的作用，因此，生態檢察的概念也就應運而生。

“截至2017年6月，試點地區檢察機關辦理生態環境和資源保護領域公益訴訟案件6527件，督促恢復被污染、破壞耕地、林地、濕地、草原12.9萬公頃；督促治理恢復被污染水源面積180余平方公里，督促1700余家違法企業進行整改。”2017年6月30日，最高人民檢察院召開發布會通報檢察機關提起公益訴訟兩年試點成果，新聞發言人指出，生態環境與資源保護領域成為檢察機關提起公益訴訟的重點。

在有序推進生態公益訴訟的同時，各地檢察機關生態檢察工作主要圍繞以下方式開展：認真履行批捕、起訴職能，持續嚴厲打擊各類破壞生態環境刑事犯罪，堅決依法懲治盜伐濫伐林木、非法采礦、非法占用農用地、污染環境等破壞生態環境的多發性刑事犯罪；偵監、民行等部門聯動，加強對破壞生態環境案件的訴訟監督，對負有生態環境資源監管職責的環保、水利、國土和林業等部門的行政執法開展專項法律監督，確保生態保護兩法的實施達到無縫銜接。

從2014年開始，最高檢先后兩次部署開展破壞環境資源犯罪專項立案監督活動，2017年1月至2018年12月，最高檢確定再次集中力量突出打擊這類嚴重犯罪。

一分部署，九分落實。在各級檢察機關的努力下，生態檢察成績顯著。最高檢工作報告指出，檢察機關連續4年開展專項立案監督，從嚴懲治污染水源、大氣、土壤等破壞環境資源犯罪，起訴13.7萬人，較前五年上升59.3%。辦理生態環境領域公益訴訟1.3萬件，督促5972家企業整改，督促恢復被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原總面積14.3萬公頃，索賠治理環境、修復生態等費用4.7億元。

生態檢察面臨瓶頸和難題

2017年2月17日傍晚6時許，“轟”的一聲巨響，長江南京夾江段一艘裝載危險化學品船只發生爆燃，萬幸的是船上裝載的800噸危險化學品沒有泄漏，否則將危及整個長江下游生態環境。

“巨響”震驚了長江，同時也敲響了人們保護長江的警鐘。

但是，巨響過后，江蘇省南京市鼓樓區檢察院在介入辦案時發現，處理該起事故究竟屬于哪個部門的職責范圍，卻成了一個問題。

“長江流域管理涉及多個部門，條塊分割、部門分割現象嚴重，管轄權或相互交叉，或難以銜接，或存在‘真空地帶，容易造成‘多頭治理，九龍治水，誰都不愿管的局面，非但難以形成保護合力，甚至還會出現相互推諉、掣肘的情況。”南京市鼓樓區檢察院檢察長朱赫說，以危化品管理為例，監管部門涉及安監、公安、質監、環保、交通運輸、衛生等多個部門，但權責不明確，又缺少統一協調機構，極大影響了監管工作的順暢、有序、有效開展。

另外一件案例則暴露出一些機制障礙。2016年7月，約4000噸來自上海的生活及建筑垃圾欲在江蘇省蘇州市太湖西山違規傾倒時被當場查獲，而蘇州市錫山區檢察院在辦理該起污染環境案中，發現上海相關人員已涉嫌犯罪，但因兩地溝通協作機制不暢，難以并案處理，只能將案件線索移送上海方。后來雖然建立了跨區域環境保護合作機制，但辦案檢察官卻發現，在環保部門和司法機關面前新的障礙又接踵而至：相關鑒定機構較少，鑒定周期長、收費高，與辦案時限和經費形成矛盾。

“證據的收集可能是檢察機關開展生態檢察工作的一個難題。”王燦發認為，生態環境犯罪案件中的大部分證據由公安部門或者是環保部門來收集，而此類案件中的證據一般都具有技術性、復雜性和易滅失性等特點，對于大多數文科出身的檢察官而言可能會存在一定困難。尤其是在公益訴訟過程中，需要檢察官自己來收集證據，那就更是難上加難。

“第二個困難就是法律適用的問題。環境法是一個非常復雜的法律體系，它是一門小而廣但極具有科學技術性的學科，與一般傳統的法律原則有很多不同，我們的檢察官因為以前很少接觸這方面的法律法規，所以法律適用方面可能也會遇到很多麻煩。”王燦發表示。

除此之外，一些地區在深入生態檢察工作中也發現了不少難題。如當前我國法律、司法解釋并沒有對生態修復相關內容作出具體規定，各地對生態修復的適用程序及裁判尺度不一，相較不具備生態修復條件或者沒有開展生態修復探索地區的被告人而言，一定程度上導致“同案不同判”。再如參與各方權責不清，公、檢、法及相關行政職能部門對恢復性司法的認識不一，各自職責分工尚不明確，行政執法機關還停留在“制止性罰款”，工作配合度不高，致使生態修復工作受阻。此外，還有生態修復后續工作的監督主體不清，影響最終修復效果等問題存在。

因地制宜開展生態檢察工作

3月14日，海南文昌市人民檢察院生態環境檢察辦公室在龍樓檢察室掛牌成立。這是海南省檢察機關第一家掛牌成立的生態環境檢察辦公室，是依托鄉鎮檢察室充分發揮觸角作用，積極開展公益訴訟的一項重要創新舉措。

據介紹，生態環境檢察辦公室主要負責統籌協調該院基層生態環境等領域工作，強化基層信息互通、履職監督和線索收集、發現等功能，為深化生態環境檢察工作提供新模式，切實提高公益訴訟工作的效率和質量，夯實生態環境檢察工作根基。

目前，各地檢察機關因地制宜紛紛開展有所側重的生態檢察工作已經成為一種特色。

為加強對水資源的保護，江蘇、內蒙古、甘肅、云南、湖北等地開展了“保護長江生態”“保護母親河——黃河”“保護珠江源生態”“保護南水北調水源生態”等專項監督活動；為加強森林、草原等生態環境保護，內蒙古、陜西檢察機關分別開展“保護北疆生態屏障專項監督活動”“保護秦嶺生態環境專項監督活動”，吉林省檢察機關開展長白山生態保護專項監督行動。

福建生態檢察工作在探索中創新、在實踐中規范、在服務大局中發展，首創“專業化法律監督+恢復性司法實踐+社會化綜合治理”——“三位一體”的福建生態檢察模式；江西檢察機關將恢復性司法理念引入生態檢察工作，推動建立“補植復綠”等生態修復補償機制，實現懲治犯罪與保護生態環境的“雙贏”。

近年來，各地檢察機關將生態檢察工作拓展延伸到刑事、民事、行政檢察各環節，創新履職方式，在法律的框架內努力開展生態環境司法保護的嘗試與創新。

在浙江，恢復性司法的理念被越來越多地用于生態環保的司法實踐。為了教育非法捕撈者知錯即改，積極修復漁業資源和水域生態環境，檢察機關會同漁政執法部門督促非法捕撈者放養魚苗，償還“環境債”，達到了保護生態和懲罰犯罪的雙重效果。

“我們不簡單機械地套用法律，而是力求將恢復性司法機制用實用活。”浙江省諸暨市檢察院檢察長謝劍說。

推動生態檢察工作可持續發展

2016年4月11日，一起特殊的環境污染案件在江蘇省徐州市中級法院內宣判，法庭當庭判決鴻順公司賠償生態環境修復費用及生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失共計105.82萬元。這是全國首起檢察機關提起環境公益訴訟案件。

2015年7月1日，北京等13個省、市、自治區開展檢察機關提起公益訴訟試點。2017年7月1日起，新修訂的民事訴訟法和行政訴訟法開始實施，修訂的內容是確立檢察機關提起公益訴訟制度。

“通過公益訴訟活動的開展，保護了青山綠水，優化了城鄉環境，促進了依法行政，為全面推進經濟社會發展營造了良好的生態環境、政務環境和法治環境。”重慶市水務資產經營有限公司董事長、黨委書記李祖偉說。

事實上，一定程度而言，生態檢察相較于傳統核心的公訴、偵監等還屬于較新的工作領域。在加大提起公益訴訟力度的同時，還需要針對人民群眾反映強烈的熱點生態問題持續開展專項打擊、專項監督、專項查辦，以實際成效取信于民。而檢察機關全方位履行生態環境司法保護職能，應建立健全內外部協調配合機制，形成合力，把生態檢察工作推向新高度。

2017年1月，最高檢聯合環保部、公安部下發了《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》，對于解決“發現線索難、立案監督難、監督處理難”，促進形成打擊犯罪合力起到了積極推動作用。針對目前環境資源領域存在的問題，最高檢決定于2017年1月至2018年12月繼續開展破壞環境資源犯罪專項立案監督活動，持續發力，回應百姓關切。

“對于一些企業，可能罰款十萬、百萬都不會在乎，但是如果對企業負責人采取司法強制措施就有可能事半功倍。檢察機關起訴環境污染犯罪既是職責體現，也形成了對環境污染犯罪的巨大威懾力。”王燦發認為，檢察機關應該充分發揮這些優勢，同時在此基礎上依法建立生態檢察工作的長效機制。

據最高檢偵監廳負責人介紹，下一步，要把群眾反映強烈的環境、資源等領域的突出問題作為監督重點，下力氣抓一批有影響、有震動的案件。資源富集的東北三省將重點針對破壞森林、耕地、礦山、野生動植物資源等行為開展“兩個專項”監督，保護好白山黑水；經濟發達、人口密集的長江流域各省市將重點圍繞保護長江水資源開展工作，保護好中華民族的“母親河”。