新時代中國城市發展要有新作為

錢伯華

黨的十九大宣示“中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發展新的歷史方位”，并且確立了習近平新時代中國特色社會主義思想的指導地位，這就從根本上全面刷新了我國經濟社會發展的定位與指向、道路和征程，意味著全黨全國全面進入新時代，整個經濟社會、改革開放及各類主體全面邁上新征程。但事在人為，業靠眾創，新時代的新征程務必切實落到責任主體肩上。新征程的主體，從社會最大主體而論就是全黨和全民，從空間最大承載實體而言就是城市和農村。本文圍繞城市這一主體及其重任，探研城市在新時代新征程中應有的新擔當。

一、新時代中國城市肩負新使命新擔當

黨的十八大以來，中央曾分別于2013年、2015年兩次召開中央城市工作會議，習近平總書記兩次與會，提出了新時期城市發展的指導思想和總體要求。那么，怎樣才能抓好新時代的城市發展，做好新時代的城市工作？不謀全局不足以謀一域，不謀長遠不足以謀大事。首先必須了解中國特色社會主義新時代的新內涵、新目標、新要求，認清十九大確定的社會主要矛盾、歷史方位、主要任務、奮斗目標、戰略布局、路徑走向、時序進度，將此作為新時代中國城市發展的大背景和總坐標。同時，必須知往鑒來、放眼世界，對我國城市發展的歷程、在世界城市發展中的位置充分了解。

縱看歷史和現狀，我國的城市發展由慢到快，進步顯著，成績斐然。新中國建立后，經過30年漸進發展，城鎮化率從1949年的10.6%、1952年的12.5%，提高到1978年的17.9%。改革開放以來，創造了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化新紀錄，城鎮化率由1978年的17.9%，提高到2016年末的57.4%；城市數量由1949年的132個、1978年的193個，激增到目前的657個；城市建成區面積從1981年的0.7萬平方公里猛增到2015年的4.9萬平方公里。

橫看世界城市坐標系中的位置與比值，中國正在崛起，但還有差距。世界發達國家已有實踐表明，城市化發展包括初期、加速期（中期）和成熟期三個階段。2016年，世界發達國家城市化率達到80%以上，早已進入成熟期。我國城市化率近58%，低于高收入國家約16個百分點，低于中等收入國家約6個百分點，高于世界平均水平約3個百分點，處于城市化加速期的中后段。有些省份城鎮化率高一些，比如江蘇，2016年底城鎮化率為67.7%，比全國高出10個百分點，與高收入國家差距已不大。

城市更重要的地位和作用是在經濟社會發展中擔任主力軍。城市以其綜合實力與巨大能量“擔綱主戰”，已經成為我國經濟、科技、政治、社會、文化、信息、對外交流合作及其他各種活動與交往的中心，成為整個經濟社會發展的“主引擎”、國民賴以生存發展的“大本營”。其地位和作用從以下數據可見一斑：全國80%以上的經濟總量產生于城市、50%以上的人口生活在城市，今后還將有大量人口不斷進入城市，城市人口占比將達到70%以上。2015年，地級以上城市市轄區面積占全國面積的28%，人口為全國的30%，第二產業生產總值占全國總量的68%，第三產業占69%，社會消費品零售總額占62%，高等教育和科研力量占比超過90%。如果計入縣級城市乃至小城鎮，所占比重更大。在科技創新、科技貢獻率、科技人才與成果擁有等方面，更是以城市為主。

新時代的總定位和大格局，對中國城市當前和今后的發展設定了大背景，確立了總目標，提出了新要求。接下來，必須進一步按照十九大設定的兩個步驟和時序（2020～2035年、2035～2050年）規劃和推進城鎮化。預計今后城鎮化不會長期高速推進，增速將逐漸放緩，但城鎮化率肯定還會不斷提高，按照經濟發展與城鎮化的函數關系（1952～2015年數據表明，GDP每增長1個百分點，城鎮人口增加0.18個百分點）預測，大約年均提高0.79個百分點，城鎮化率到2020年、2030年、2040年、2050年分別為61%、69%、78%、85%左右，將同整個經濟社會一樣穩健發展，將由以往側重數量擴張轉向以質量提高為主。

新時代的歷史使命和時代重任，將比較多地靠城市擔當和實現。而城市肩負的重任，絕不僅僅是提高城市化率，而是繼續作為全國經濟社會發展的中心和引擎，承擔經濟、科技、教育、社會、文化、民生等各方面的發展與推進責任，在全面小康和現代化建設的新征程中發揮主力軍作用。所以，我們務必站在全局高度和擔綱角度，以城市應該占據的中心位置、應當發揮的引擎作用、必須完成的主體任務，謀劃和推進城市的未來發展。

二、新時代中國城市面臨新情況新問題

新時代中國城市要肩負起新使命新擔當，務必弄清新時期必然面臨的以下一些新情況、新問題。

國人世人的新情況與大改變。中國古云：“唯人，萬物之靈。”人是第一位的，所以首先要弄清今后幾十年中人的狀況。聯合國發布的關于世界人口增長的預測報告顯示，2030年、2050年世界人口將由目前的76億分別跨上大約87億、98億兩個大臺階。中國將由目前的14億，在2030年上升到約14.5億的峰值；峰巔之后增幅有所回落，2050年將在13.8億左右。目前，中國城市里已經容納了7.7億人，還有3億多人在進城路上。今后城市“成長”的成本和代價越來越大。據測算，我國城鎮化率年均增長1個百分點，就需要新增住房3億—4億平方米、建設用地1800平方公里、生活用水14億立方米。相關測算還表明，每增加一個城市人需要新增城鎮固定資產投資50萬元。同時，人的構成也將發生巨大變化，這30多年中社會的中堅力量將迅速更新換代，新生代在思想意識、生存方式、發展技能、競爭能力等各方面，比之歷代人將有很大變化和差異。能否精準把握這些新情況和大變化，關系到國家能否在城市領域做好趨勢把握、政策調整、治理調適、資源調配等適應未來的各項工作。

發展和競爭的新情況與大趨勢。從十九大指出的社會主要矛盾來看，矛盾的兩個方面都呈現出新情況、發生了新變化。從供給側來看，主要是發展不平衡、不充分，不充分中，主要不是數量問題，而是供給結構不合理、質量效益不高，創新能力、競爭能力和總體實力不強。城市作為發展主體，必須主動對照查找并切實解決這些問題。首先要抓準國際競爭焦點與競爭取勝關鍵，充分認識科技及相關產業的持續創新是競爭焦點，未來的科技及產業革命將拓展到可控核聚變、可燃冰、頁巖氣，納米材料、高溫超導材料，自動化生態農業，真空高鐵、飛行汽車，機器人、人工智能，物聯網、大數據，智慧城市、智慧社會等領域和方面，將迎來科技大革命、產業大革新、生產力大發展的新時代。在這種大趨勢下，未來城市務必緊扣國際競爭的新焦點，搶占科技與產業的新高地。

可持續發展及城市治理的老問題與新態勢。生態環境問題，現在普遍重視，正逐步向好，但是任重道遠，修復完善任務非常艱巨。許多大城市病依然嚴重存在，特別是低水平重復建設和盲目擴張，大大超過環境與資源承載限度過度膨脹，在城市規劃建設管理上普遍存在傳統與現代的矛盾、現代與未來的遠離、政績與人本的違背、新城與民生的隔膜，環境污染、交通堵塞、垃圾圍城、文化缺失等城市通病仍在蔓延。亟須端正指導思想，遵循客觀規律，根治痼疾頑癥，科學引領城市健康發展。

都市圈城市群的老問題與新課題。最主要的問題是，都市圈、城市群、城市帶跨越黨政轄區，其中的行政區劃與經濟區域不一致，“圈、群、帶”非常松散，缺乏決策、指揮的統領機構，權在各地，政出多門，缺乏科學有效的頂層設計和區域協作機制，市場化所要求的經濟一體化與各地行政權力、轄地規劃及利益分割等產生矛盾，派生出城市產業同質化、財稅利益多元化、地方保護藩籬化等種種問題。

新時代的中國城市，必然面對這些紛至沓來的新情況、相伴而生的新問題、層出不窮的新事物，亟須充分了解、深入研究，采取正確對策。唯其如此，方能運籌帷幄，從容應對，贏得新時代中國城市發展的新勝利。

三、新時代中國城市顯現新主體新路徑

我國城市應該以何為主體、應走什么道路，一直有兩種意見：一種是堅持走小城市發展道路，以“超微型城市論”、“微小城市論”為代表，主張“嚴格控制大城市規模，合理發展中等城市，積極發展小城市”；另一種是堅持走“大都市發展”道路，全國曾有183個城市提出建設“國際化大都市”即是其體現。實踐證明，二者因各執一端而各有偏頗，或是靠小打小敲、“小而多”戰術推進城鎮化，而看不到大都市的“龍頭”帶動和中心輻射作用；或是一味求大、靠“大塊頭”、“巨無霸”推進城市化，而忽視了區域中心城市鼎足而立的均衡支撐作用，縣域小城鎮跨越城鄉“二元域”的橋梁紐帶作用。

2005年國家“十一五”規劃首次提出把城市群作為推進城鎮化的主體形態，2014年國家新型城鎮化規劃明確把城市群作為主體形態，黨的十八大報告強調科學規劃城市群規模和布局，一條中國特色城市發展道路基本成型。在此基礎上，黨的十九大報告進一步提出：“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”，將城市群的“主體形態”明晰成體，進一步推立為“主體”，為中國城市發展明確了主體、路徑、架構和格局，更彰顯了新時代中國特色社會主義城市發展的根本要求和必由之路，我們務必深刻領悟其核心內涵和精髓要義，正確把握城鎮化和城市群的關系，以城市群為主體，以大城市為“群主”，以中心城市為“中樞”，以小城鎮為“紐帶”，推動大中小城市和小城鎮群起聯動、聚力協同，互促并進、共同繁榮。

江蘇的城鎮化，早期發端于20世紀六七十年代，側重于發展小城鎮，遍地開花、面廣量大，在全國起步較早、邁步較快。20世紀七八十年代，一批中等城市迅速崛起。世紀之交，大城市、超大城市脫穎而出。短短半個世紀，江蘇大地上中小城市、小城鎮成帶連片，特別是蘇南地區鱗次櫛比，大中城市與小城鎮綿延不絕，城市群巍然聳立，成為全國乃至全球大中小城市和小城鎮成長最快、最密集的地區之一。目前全省正在執行《江蘇省新型城鎮化與城鄉發展一體化規劃（2014～2020）》，以人的城鎮化為核心，以城鄉一體化為導向，以提高城鎮化質量為關鍵，以體制機制創新為動力，努力形成城鄉一體的新型城鄉關系，開辟具有中國特色、江蘇特點的新型城鎮化和城鄉一體化發展新路子。預計到2035年全省城鎮化率升至80%上下，2050年進一步上升到85%以上。屆時，將把江蘇的城市群、大中小城市及小城鎮連為一體，把城鎮化與城市現代化、國家現代化集于一身，全面提升到全國一流水平，同時躋身世界發達城市之林。

發展與需要共生，成就與不足并存。從歷史與現狀來看，城市群發展過程中還存在許多不足和問題，最根本的問題是行政區劃與經濟區域、領導權限與跨區運作之間存在矛盾。由于行政區劃與整個城市群及其經濟區域不相吻合，各行政區領導通常只能考慮本地域城市的規劃建設管理及總體發展，這就具有很大的局限性。亟須針對這一問題，由省級乃至中央層面統領全局，對大中小城市及都市圈、城市群、城鎮帶科學規劃、合理布局、分類指導，使其擺布得當、定位準確，各得其所、各展所長。同時，各級領導應開闊眼界、擴大視野，打破行政區劃局限，跳出本地本城謀發展，主動對接全省、全國范圍的都市圈、城市群，在更大的經濟區域及大群體中，尋找更廣闊的開放合作空間和外向發展天地。應建立相應層級的領導機構和工作班子，具體確立城市在整個國民經濟與社會發展規劃中的定位與發展藍圖，研究制定轄地城市群、都市圈與國家級城市群發展規劃的對接方案，與全國全球城市及城市群、都市圈交流合作的具體計劃，同時促使這些合作由松散走向緊密，由黨政領導主導操作的行政指揮型“外推”，轉為市場主體主動運行的利益追求型“內驅”。

四、新時代中國城市亟須新視界新思維

新時代之新，新在新思想與新實踐融為一體的持續創新上。時代日新月異，世界瞬息萬變，客觀事物與人類社會在快速變化，主觀認識必須與時俱進，并且具有前瞻性和先導性。新時代中國城市的發展也是如此，唯有快速適應新變化，不斷拓展新視界、推行新思維，才能進入新境界、開辟新天地。

新視界、新思維，首先必須建立在新的指導思想之下、新的實踐基礎之上，并且抓住“新”的主要方面——面向未來、面向世界、面向新生代，做到“新在超前”、“新于領先”、“新系青年”。一是面向未來、適應未來。時空每分每秒都在鑄成歷史、迎來未來，無視未來必被淘汰，所以必須放眼未來，用未來眼光和超前思維謀劃推動城市發展。二是要面向世界，競逐世界。世界瞬息萬變、競爭激烈，唯有洞開世界眼光，搶占發展高地，使出競爭高招，才能贏得競爭，領先世界。三是要面向新生代，寄望青年人。未來是青年人的時代，由青年人主宰，務必以他們為主體和對象，去謀劃和擁抱城市的未來。

新視界、新思維，必須用新的城市發展理念，推動城市進入“高質量發展”新階段。十九大報告宣示我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，同時指出發展不平衡不充分的一些突出問題尚未解決，發展質量和效益還不高，因而要堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動質量變革、效率變革、動力變革，提高全要素生產率。基于此，我們在今后的城市發展中，務必確立不以總量爭名次、論英雄，唯靠均量特別是質量競爭取勝的新思維、新標準，盡快制定出城市高質量發展的一整套標準體系，遵照執行，進行考評。

新視界、新思維，必須適應社會主要矛盾的新變化。應從指導思想與實際行動上徹底改變重新城、輕老城，重建設、輕治理，特別是重物輕人、只見物不見人，只重視造城、不重視民生的慣性思維，緊扣廣大人民群眾對美好生活的新需要，著重從宜居等民生需求方面解決供給側不適應不到位的新矛盾，全面統籌、正確處理生產空間、生活空間、生態空間三大布局及其內在聯系，努力實現生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間美好怡人，全力打造根除城市舊病、脫胎換骨、煥然一新，真正以人為本、以人民為中心的現代文明城市。

新視界、新思維，必須搶抓新時代特有的新機遇。對于整個世界、整個時代來說，最大的機遇莫過于能夠引發社會生產力爆發式增長的科技革命與產業變革。面對世界科技產業發展新趨勢，世界各國紛紛加快發展高新技術產業，新一輪科技革命和產業變革正在蓄勢待發，一些重要科學問題和關鍵核心技術已經呈現出革命性突破的先兆。特別可喜的是，我國在多個領域、許多方面已經實現趕超嶄露頭角，或已捷足先登、處于前沿尖端，或將后發先至。這些先機與先行更多地存在于城市，這將使中國城市發展進入重大的戰略機遇期。

五、新時代中國城市呼喚新創舉新作為

宏圖大展的新時代，要求中國城市隨著歷史前進的步伐闊步前行，而這種歷史大進步不可能靠老套路、舊招數獲得，也不可能靠小打小鬧輕易實現，必須靠具有重大戰略意義的新創舉、足以開創新局面的新作為去撬動和推進。主要應在以下方面推出新創舉，拿出新作為：

開拓新時代中國特色城市發展新道路。將十九大報告提出的“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局”作為總方針，重點發展城市群，全面推進新型城鎮化和城市現代化，開辟城鄉與區域同步協調發展、城市現代化與國家現代化共同推進的城鎮化新道路。緊緊抓住“新時代”與“中國特色”的關鍵和根本，按照十九大報告中關于新時代發展的新藍圖、“兩個一百年”的大目標、區域共同發展的總戰略、城鄉一體發展的新部署、全體人民共同富裕的新夙愿，統籌謀劃、整體推進大中小城市的系統整合與協同發展，科學構建、優化組合都市圈、城市群、城市帶，并且使之與廣大小城鎮及農村緊密結合起來，形成城市發展的核心和引擎、龍頭與骨干、主體和中樞有機結合，大中小城市與城市群、都市圈融為一體的中國特色城市發展大系統，同時注意因地制宜、因城施策，充分發揮每個城市的特色優勢與能動作用，推動各經濟區中心城市與其他城市之間的交流合作，形成大中小城市既各顯神通又整體發力的發展體系，引領城市整體進入高效率運行、高質量發展、高效益運營、高素質成長的新階段。

增強中國城市發展的核心競爭力和綜合實力。按照十九大要求，貫徹新發展理念，建設現代化經濟體系，著力構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制，加快建設實體經濟、科技創新、現代金融、人力資源協同發展的產業體系，推進新一代信息技術和智能技術與實體經濟深度融合，促進以互聯網為基本平臺和基礎要素的新產業、新業態、新模式蓬勃發展，致力培育新增長點，注重形成新動能。全力建好現代化經濟體系，為新時期的高質量發展建立新架構，安裝新引擎，開辟新通途，展開新藍圖。

搶占未來科技與經濟發展的先機和高地。在2035年、2050年兩個目標時段，將重點大中城市建成重量級的科學中心和創新創業高地，引領全國甚至全球創新發展新潮流。選準創新的主攻方向、搶占的主要高地，創造新模式、新業態、新產業，改造提升傳統產業，全面推進智能制造產業。著重抓住三個重點：一是面向世界科技前沿，聚力國際競爭焦點，在腦科學與人工智能、量子通信與量子計算、合成生物學、納米材料等方面合力攻關，實現重大突破；二是面向國家重大需求，在關系國家核心利益和戰略地位的競爭領域搶占制高點；三是面向國計民生，重點在節能環保、新能源、新材料、信息技術、高端裝備制造等戰略產業上創新提高，為經濟社會發展注入新動能。

大力推進現代化新型城市建設全面創新。推動城鎮化進入現代化新階段、高質量發展新常態，對城市建設與發展高瞻遠矚、科學謀劃。著重建設科技強市、人才高地、創新中心、新興產業基地、品質城市、智慧城市、海綿城市、韌性城市、宜居城市、特色城鎮、歷史文化名城、旅游觀光勝地，以及以各種特色優勢見長的活力城市、魅力城市。抓緊研究制定既定性又定量的城市現代化標準體系，以便有所依循，使城市現代化前進有方向、行動有依據、實施有規范、評判有標準。

大力培養中國城市未來的高素質建設者。事在人為，關鍵在人，未來關鍵在青年人，這是我們黨的力量之源、事業之本。在城市建設和發展中，也必須抓住這一源泉和根本。務必高度重視精英人才，為他們打造人才高地和用武之地，從根本上解決人才流失問題。特別重視接班人的培養，按照十九大報告在“壓軸”部位對青年人的厚望，努力培養“有理想、有本領、有擔當”的青年人，造就中國城市未來堪當重任的新生代。

六、新時代中國城市攜同新農村實現新跨越

世界歷史表明，任何時候城市都不能脫離農村存在和發展。馬克思、恩格斯認為，在人類社會發展進程中，城鄉關系一般要經歷由“一體”到“分離”到“聯系”最終到“融合”的過程。習近平總書記也明確指出：“城鎮化必須同農業現代化同步發展，城市工作必須同‘三農工作一起推動。”十九大報告在“新發展理念”中提出的“推動新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”，從根本上將“三農”與城市發展緊密結合在一起。黨的思想理論和已有的實踐充分表明，城市和農村相輔相成、密不可分，推動二者互促共進、共興共榮是中國城鄉發展的最佳選擇，是中國社會主義現代化的必由之路。

習近平總書記明確要求：“城鎮化要發展，農業現代化和新農村建設也要發展，同步發展才能相得益彰，要推進城鄉一體化發展。”將此落到實處，關鍵是要建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，在研究制定經濟社會發展規劃、部署實施具體計劃與項目時，把城市和農村緊密結合起來通盤考慮，使二者互含互動、協同發展、共達目標。最關鍵的是增強城鄉兩方面的內生動力，既把“三農”作為提高城市化率、擴大城市規模、支撐城市部分產業的源泉，又把農村作為將來城市投資發展的廣闊天地，廣辟滿足城鎮消費與產銷需求的農村大市場，同時為農村拓寬致富渠道和門路，攜手農村農民奔向全面小康和現代化。

在如何對應“三農”進一步強化城市工作上，應勇于創新、敢于突破。筆者建議：對應于“三農”——農村、農民、農業，提出“三市”——市區、市民、市業，關鍵是在“業”上將兩方面互相對應起來。其實，農村、農民有“業”，城市、市民也有“業”。農民從事的各業統稱為“農業”，市民從事的各業也應可統稱為“市業”。如此，對應于“三農”研究解決“三市”問題，將二者相提并論，作為全黨全國統一研究城鄉問題、同等部署城鄉工作的固有前提性對象和題中應有之義，統籌謀劃、通盤設計、一體推進，無疑有利于形成一體兩翼、二位一體的潛在意識和習慣思維，有利于貫徹習近平總書記“像重視農村那樣重視城市，像抓‘三農工作那樣抓城市工作”的指示，促使各級各方面“三農三市”兩手齊抓、兩手都硬。

展望新時代，我們堅信，中國城市一定能承擔起建設中國特色社會主義的歷史重任，一定能走好全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家的新征程！

（作者系江蘇省城市發展研究院常務副院長，中共江蘇省委研究室原巡視員）

責任編輯：彭安玉