征收拆遷仍是司法監督重點

郭鵬

通過公布一批征收拆遷典型案例，促使行政機關在城市化進程中秉持盡責擔當的理念，依法行政，防止侵犯群眾權益的違法行為。

5月15日，最高人民法院公布8個征收拆遷典型案例，這是時隔3年后，最高法為體現司法為民、服務民生，強化征收拆遷領域行政行為的司法監督，指導各級人民法院不斷提高征收拆遷行政案件辦案質量，再次在全國法院擷選的典型案例。

據統計，2015年、2016年、2017年，全國法院一審受理征收拆遷類訴訟分別約2.9萬件、3.1萬件及3.9萬件，占當年行政訴訟案件總量的13%、14%和17%左右。最高法相關負責人指出，這組數據說明，征收拆遷仍是司法監督的重點領域。

《民生周刊》記者梳理發現，此次公布的典型案例來自北京、江蘇、吉林、遼寧、河南5個省市，涉及農村土地征收、城市房屋征收等行政管理事項，涵蓋征收拆遷中有關征收決定、安置補償和強拆實施環節的典型爭議。

最高法相關負責人表示，期望通過發布上述案例，促使行政機關在城市化進程中秉持盡責擔當的理念，依法行政，防止侵犯群眾權益的違法行為，增強政府的公信力和執行力，同時引導社會公眾正確運用法律法規，依法訴訟，依法維權。

多類被訴行政行為

此次公布的典型案例包括：王風俊訴北京市房山區住房和城鄉建設委員會拆遷補償安置行政裁決案，孫德興訴浙江省舟山市普陀區人民政府房屋征收補償案，王江超等3人訴吉林省長春市九臺區住房和城鄉建設局緊急避險決定案，陸繼堯訴江蘇省泰興市人民政府濟川街道辦事處強制拆除案，吉林省永吉縣龍達物資經銷處訴吉林省永吉縣人民政府征收補償案，焦吉順訴河南省新鄉市衛濱區人民政府行政征收管理案，王艷影訴遼寧省沈陽市渾南現代商貿區管理委員會履行補償職責案，谷玉梁、孟巧林訴江蘇省鹽城市亭湖區人民政府房屋征收補償決定案等。

最高法行政庭庭長黃永維介紹，上述案例既有行政機關單方作出的房屋征收決定、安置補償裁決，還有行政機關與被征收人協商達成的行政協議；既有行政機關通過意思表示明確作出的緊急避險決定，也有實施主體不明確的強制拆除行為。探討的爭議焦點既有安置人口確定、違約責任認定、補償范圍大小等行政執法的實體問題，也有強拆主體推定、評估報告審查、利害關系認定等程序問題。

程序合法才能實現和諧拆遷

在不動產征收中，程序違法是一種常見多發的違法形態。

以王江超等3人訴長春市九臺區住建局緊急避險決定案為例，《民生周刊》記者注意到，該案是一宗強制拆遷案件，其結果是住建局拆遷行為被法院判令違法。

2010年，王江超等3人的房屋被納入拆遷范圍。2015年4月7日，當地街道辦事處報告，涉案房屋屬于D級危險房。4月23日，長春九臺區住建局對涉案房屋作出緊急避險決定。在催告、限期拆除未果的情況下，九臺區住建局于4月28日對涉案房屋進行強制拆除。

王江超等對上述決定不服，提起行政訴訟，請求法院判決確認該緊急避險決定無效、責令九臺區住建局在原地重建房屋。

九臺區法院一審認為，九臺區住建局作出緊急避險決定，對涉案房屋予以拆除的行為違反法定程序，屬于程序違法，一審判決撤銷被訴的緊急避險決定，但同時駁回王江超等3人要求原地重建的訴訟請求。王江超等人不服，提出上訴，二審法院維持原判。

最高法行政庭副庭長王振宇分析認為，本案中被告為節省工期，對于已經啟動征地程序的房屋，錯誤地采取危房鑒定和強制拆除做法，刻意規避補償程序，構成程序濫用，嚴重侵犯當事人合法權益。

他指出，此案的典型意義在于昭示了行政程序的價值，它不僅是規范行政權合法行使的重要方式，也是維護相對人合法權益的保障機制。在土地征收當中，行政機關只有遵循行政程序，才能實現和諧拆遷，符合法治精神的要求。

評估報告關系被補償人權益

2015年2月10日，浙江省舟山市普陀區人民政府作出房屋征收決定，對包括孫德興在內的國有土地上房屋及附屬物進行征收。在完成公告房屋征收決定、選擇評估機構、送達征收評估分戶報告等法定程序后，孫德興未在簽約期限內達成補償協議、未在規定期限內選擇征收補償方式，且因孫德興的原因，評估機構無法入戶調查，完成被征收房屋的裝飾裝修及附屬物的價值評估工作。

2015年5月19日，普陀區政府作出被訴房屋征收補償決定，并向其送達。該補償決定明確被征收房屋補償費、搬遷費、臨時安置費等數額，決定被征收房屋的裝飾裝修及附屬物經入戶按實評估后，按規定予以補償及其他事項。孫德興不服，提起訴訟，請求撤銷被訴房屋征收補償決定。

舟山市中級人民法院一審認為，本案房地產價格評估機構根據被征收房屋所有權證所載內容并結合前期調查的現場勘察結果，認定被征收房屋的性質、用途、面積、位置、建筑結構、建筑年代等，并據此作出涉案房屋的征收評估分戶報告，確定了評估價值（不包括裝修、附屬設施及未經產權登記的建筑物）。

因孫德興的原因導致無法入戶調查，評估被征收房屋的裝飾裝修及附屬物的價值，故被訴房屋征收補償決定載明，對于被征收房屋的裝飾裝修及附屬物經入戶按實評估后按規定予以補償。這符合《浙江省國有土地上房屋征收與補償條例》第三十三條第三款的規定，并未損害孫德興的合法權益，遂判決駁回孫德興的訴訟請求。孫德興提起上訴，浙江省高級人民法院判決駁回上訴、維持原判。

對此，最高法認為，評估報告只有準確反映被征收房屋價值，被征收人才有可能獲得充分合理的補償。要做到這一點，不僅需要行政機關和評估機構依法依規實施評估，同時也離不開被征收人自身的配合與協助。

最高法指出，如果被征收人拒絕履行配合與協助的義務導致無法評估，不利后果應由被征收人承擔。本案即屬此種情形，在孫德興拒絕評估機構入戶，導致裝飾裝修及房屋附屬物無法評估的情況下，行政機關沒有直接對上述財物確定補償數額，而是在決定中載明經入戶按實評估后按規定予以補償，人民法院判決對這一做法予以認可。

此案判決不僅體現對被拆遷人合法權益的保護，更值得注意的是，以個案方式引導被征收人積極協助當地政府的依法征拆工作，依法維護自身合法權益。

協商替代高權是趨勢

2011年12月5日，王艷影與遼寧省沈陽市東陵區（渾南新區）第二房屋征收管理辦公室簽訂國有土地上房屋征收與補償安置協議，選擇實物安置的方式進行拆遷補償，并約定房屋征收辦于2014年3月15日前交付安置房屋，由王艷影自行解決過渡用房，臨時安置補助費為每月996.3元。然而，房屋征收辦一直未履行交付安置房屋的約定義務。

2016年5月5日，王艷影與房屋征收辦重新簽訂相關協議，選擇貨幣方式進行拆遷補償。其實際收到補償款316829元，并按每月996.3元的標準領取了至2016年5月的臨時安置補助費。其后因政府發文調整征收職責，相關職責下發到各個功能區管理委員會負責。

王艷影認為，按照《沈陽市國有土地上房屋征收與補償辦法》有關超期未回遷的雙倍支付臨時安置補助費的規定，沈陽市渾南現代商貿區管理委員會未履行足額支付其超期未回遷安置補助費的職責，遂以該管委會為被告訴至法院，請求判決被告支付其自2014年1月1日起至2016年5月止的超期未回遷安置補助費47822.4元。

沈陽市大東區人民法院一審認為，王艷影以實物安置方式簽訂的回遷安置協議已變更為以貨幣補償方式進行拆遷補償。合同變更后，以實物安置方式為標的的回遷安置協議已終止，遂判決駁回王艷影的訴訟請求。王艷影不服，提起上訴。

沈陽市中級人民法院二審認為，本案焦點問題在于渾南商貿區管委會是否應當雙倍支付臨時安置補助費。由于2016年5月王艷影與房屋征收辦重新簽訂貨幣補償協議時，雙方關于是否雙倍給付過渡期安置費問題正在民事訴訟過程中，未就該問題進行約定。

根據《沈陽市國有土地上房屋征收與補償辦法》有關“超期未回遷的，按照雙倍支付臨時安置補助費。選擇貨幣補償的，一次性支付4個月臨時安置補助費”的規定，渾南商貿區管委會應當雙倍支付王艷影2015年2月至2016年5月期間的臨時安置補助費。

慮及王艷影已經按照一倍標準領取了臨時安置補助費，二審法院遂撤銷一審判決，判令渾南商貿區管委會以每月996.3元為標準，支付王艷影2015年2月至2016年5月期間的另一倍的臨時安置補助費15940.8元。

最高法指出，在依法治國進程中，以更加柔和、富有彈性的行政協議方式代替以命令強制為特征的高權行為，是行政管理的一個發展趨勢。

本案中，當事人通過合意，即簽訂國有土地上房屋征收與補償安置協議的形式確定了各自行政法上具體的權利義務。行政協議約定的內容可能包羅萬象，但依然會出現遺漏約定事項的情形。

對于兩個行政協議均未約定的“雙倍支付”臨時安置補助費的內容，二審法院依據2015年2月實施的《沈陽市國有土地上房屋征收與補償辦法》有關“超期未回遷的，按照雙倍支付臨時安置補助費”之規定，結合行政機關未能履行2011年協議承諾的交房義務以及2016年已協議改變補償方式等事實，判令行政機關按照上述規定追加補償原告2015年2月至2016年5月期間一倍的臨時安置補助費。

最高法認為，此案判決明確了人民法院可適用地方政府規章等規定對行政協議未約定事項依法“填漏補缺”的裁判規則，督促行政機關在房屋征收補償工作中及時準確地適用各種惠及民生的新政策、新規定，對如何處理行政協議約定與既有法律規定之間的關系具有重要的指導意義。