提高縣級財政公共服務保障能力的對策建議

李志國

【摘要】保障公共服務是縣級財政最為重要的職能，增強縣級財政保障公共服務能力是縣級政府的重要職責。本文從壯大縣域經濟和完善財政體制，調整和改革縱向財政轉移支付制度和結構，創新公共服務多元化供給機制，優化財政支出結構，增強公共服務供給和資金使用效率等方面對縣級財政增強公共服務保障能力進行思考。

【關鍵詞】縣級財政；公共服務；保障能力

隨著經濟和社會發展進入轉型和調整階段，公共服務越來越向著均衡普惠式發展轉變，公共財政也由發展型向民生型轉變，保障公共服務日益成為縣級財政最為重要的職能，強化縣級財政保障能力也就成為政府推動公共服務發展的重要議題。依照當前所處的社會發展階段和縣域經濟發展水平，公共服務不可能覆蓋所有領域，因此應該在一定時期和范麗內注重縣級財政提供基本公共服務的層次性和漸進性，構建符合縣級發展實際的公共服務標準和體系。

整體上，應該實施分類推進的辦法強化縣級財政保障公共服務能力，依據相關國家標準和各縣人均收入，可以將縣級單位分為發達縣、中等縣和貧困縣，在財政轉移支付、獎補機制設計以及各項政策制定上，實行差異化管理和測算。建立動態的縣級財政公共服務保障機制，將縣級財政基本公共服務支出增長與縣級財政收入增長掛鉤，至少應保證同步增長。根據公眾對公共服務的現實需求和有關政策的變化，動態調整保障水平、保障標準和保障范圍。根據不同省市實際發展情況，科學制定縣級基本公共服務財力最低保障標準。

一、壯大縣域經濟以擴大縣級政府稅收規模，完善財政體制以增強縣級財政自給能力

衡量財政自給能力主要通過財政自給系數來反映，即通過計算財政預算收入與財政預算支出之比，在現實財政預算支出相對固定或者只能增加的情況下，要增強財政自給能力，唯有提高財政預算收入。要提高縣級政府的財政預算收入，一方面取決于縣域本身發展的經濟體量，另一方面取決于稅收分配的制度設計。因此首要應依托縣域發展的競爭優勢，鼓勵培育支柱產業和主導產業，發展壯大縣域經濟。同時，改革完善稅收體制，擴大縣級政府稅收征收范圍和規模，按照財權與事權匹配的原則，凋整中央、省、市、縣四級政府的財政分配結構，在維護和鞏固中央財政收入比重的前提下，降低增值稅等三大稅種地方留成部分的省市級分成，充實和完善資源稅、房產稅等地方稅種，培育縣級政府穩定的財政收入來源。對于縣級市和發達縣，可以嘗試省直管縣的財政體制改革.減少政府財政關系層級，給予縣級政府一定的自主權，調動縣級政府增加本級財政收入的積極性，提高財政自給率。

二、調整和改革縱向財政轉移支付制度和結構，引導和鼓勵地區間的橫向轉移支付

因縣級財政自有收入只占到本級財政支出不到一半的水平，來自于上級的財政轉移支付便成為縣級政府保障基本公共服務的重要資金來源，因此調整和完善財政轉移支付制度至關重要。從宏觀層面來看，應構建以一般性轉移支付為主、專項轉移支付為輔，以縱向轉移支付為主、橫向轉移支付為補充的中央、省、市多層次的轉移支付體系。具體來說，在轉移支付結構的調整上，擴大一般性轉移支付所占比例和規模，在增量財政收入中向一般性轉移支付和貧困縣區傾斜，并優化一般性轉移支付的內部結構，縮小專項轉移支付比例和規模，統籌整合縣級各類專項轉移支付資金，減少交叉重復撥付。完善轉移支付分配辦法，采用國際通行的科學的因素法測算轉移支付的數量和結構，同時，建立轉移支付事后效果的監測評估制度，減少人為干擾因素。探索試行發達省市、縣區對欠發達省市、縣區的橫向對口支援的轉移模式。

三、創新公共服務多元化供給機制，拓展公共服務融資渠道

隨著經濟結構和社會發展進入調整轉型期，未來縣級政府將面臨著巨大的公共服務需求與有限的縣級財力供給無法匹配的突出矛盾，因此推進公共服務的市場化和社會化，創新除政府財政外的多元化融資供給模式成為必要。縣級政府在經歷了幾年的爆發式融資增長過程之后，目前正進入一個集中還款期，縣級財政本身還款壓力很大，未來縣級政府選擇以中長期的權益性融資方式為主的模式應該是合理且適宜的。嘗試公共服務的市場化供給，引入社會資金參與公共服務提供，彌補縣級財政不足。國外比較成熟的融資模式可以為國內縣級政府公共服務融資提供借鑒，比如市政債券融資、不同類型的投資基金融資、ABS資產證券化項目融資、公共服務供給的PPP模式等。縣級政府可以通過政策制定、財政激勵等方面去約束和激勵公共服務的提供者，以確保公共服務供給的有效和公平。

四、改革干部行政考核標準，優化財政支出結構，建立現代公共財政體系

縣級財政公共服務保障能力弱化一部分源于公共財政體制不完善，而從目前的改革現狀來看，公共財政體制的深化改革受制于公共行政管理體制改革的相對滯后，因此，應將行政管理體制改革和公共財政體制改革同步進行，推進建設服務型政府任務。首要和基本的就是要改革干部行政考核標準，將公共服務相關指標納入干部考核體系，增加基本公共服務指標在干部政績考核體系中的地位和比重，同時構建以公共服務為主要內容、公民及社會各方共同參與的政府績效評估和行政問責制度，完善對縣級政府公共服務的監管體系。應該凋整公共財政支出結構，打破財政支出的生產型“路徑依賴”，建立以公共服務為導向的現代公共財政體系。提高公共服務支出在縣級財政支出中的比重，穩定財政支出“存量結構”中公共服務支出比例，構建在財政支出“增量結構”方面保持一定增長速度的公共服務投入增長機制。

五、提高縣級政府行政服務能力，增強公共服務供給和資金使用效率

實行縣級政府公共服務預算支出的法治化、規范化管理。通過法律形式或者地方管理條例等形式，明確縣級政府公共服務的支出責任以及支出范圍，規范財政預算支出安排中公共服務投入的比例與數量，財政投入使用的方式等。創新公共服務供給模式，通過政府購買等形式，采取貸款貼息、創立產業投資基金等方式，引導社會資金參與公共服務的生產與提供。借鑒北歐國家的經驗，推進縣級政府公共服務投入資源的統籌整合，充分利用現代信息手段和技術，加強信息資源整合與利用。逐步建立健全公共服務供需的信息聯動機制，同時，完善基本公共服務供給的決策機制和資金使用全過程的監督制度，提高政府公共服務的能力與效率。