“城中村”改造中的農民權益保護

湯馨怡 楊晴燁 袁鳳林

【摘要】在我國城市化、工業化進程中，巨大的體制轉型和經濟社會變遷使得城市空間結構不斷演化，城中村改造中經常出現政府、開發商、運營單位與農民之間的矛盾，其中農民權益受損現象頻繁出現，作為弱勢地位的農民權益保護不僅影響政府與民眾之間的關系，也影響社會的安定。文章以蘇州城中村改造為例，分析了農民權益保護的現狀，強調了農民權益的保障在城市化進程中的重要性，揭示了城中村改造中農民權益受損的表現，最后提出加強城中村改造中農民權益保護的對策，以為類似規模城市的城中村治理提供借鑒。

【關鍵詞】城中村改造；農民權益保護；城市發展

城中村是城鎮化建設進程中出現在城市中的一塊“夾縫地”，具有城市與農村雙重特征，同中國的城鄉二元體制、以及土地所有制度等多種因素有關。城中村通常出現一系列社會現象，人口由村民、市民和流動人口混合構成，治安形勢嚴峻，由于城市規劃滯后，違章建筑集中，基礎設施條件太差，政府相關部門實施城中村改造的日的就是要改變城中村這些狀況，推動城中村與城市的融合，促進城中村農民生存環境的改變，但城中村的改造建設是群眾利益的一次大的調整，勢必造成各種矛盾的沖突，其中農民權益受損的情況時有出現。文章在凋研蘇州市城中村改造的基礎上，分析了農民權益受損的情況，并提出了促進城中村改造農民權益保護的建議，以更好地促進城市的健康發展。

一、蘇州城中村改造現狀

蘇州市位于長江三角洲中部，毗鄰上海，經濟發展迅速，城市化進程加快，“城中村”問題也逐漸顯現出來。通過文獻研究和實踐調查，蘇州城中村呈現出以下特點：數量多且分散、居住環境臟亂差、人口復雜、治安問題突出、規劃方案較混亂。而目前蘇州城中村改造方案主要有結合新建城區一同改造，必須拆除，規劃為商用、居住等，老舊新村改造改善等等。由于蘇州各區政府、縣政府、鎮政府在城中村改造過程中要考慮多方因素，如資金、市容市貌、基建情況等，各城中村改造結果大不相同。文中列舉了位于蘇州高新區的樹山村、蘇州吳中區的前墳村后墳村和蘇州相城區的鶴涇村，呈現了蘇州不同地區城中村改造現狀以及涉及的農民權益保護問題。

二、城中村村民權益受侵害的表現

（一）失去穩定的生活來源

城中村的村民可以輕松地為大量涌入的流動人口提供便利的房屋出租，為了更大地取經濟效益，城中村樓層建筑較高，房間眾多，這樣穩定可觀的房租因為城中村的改造而遭到破壞。另外，從一個居住地搬到另一個居住地，農民需要盡快的適應新的環境，帶來的不僅僅是心理的挑戰，而且還有嚴峻的就業問題。居民的觀念落后、不愿意就業或者創業、就業技能單一、勞動公共機構不完善等都會制約其就業。

（二）補償款不符合預期

根據我國土地管理的規定，農民沒有對土地的定價權，無權決定補償金額。如果對開發商給出的補償金額存在很大的不滿，又不會合法地維護自身的權益，農民也是有心無力，很可能面臨強拆，造成一系列的悲劇。

（三）人身權益的侵犯

第一，開發商沒有取得拆遷許可證書，便通過政府渠道或者其他違規渠道獲得該地區公民的身份和家庭信息。第二，強拆似乎已經成為了促進拆遷順利進行的有效手段，拆遷人利用政府的背景和后臺，在拆遷工作中對被拆遷人進行威脅、恐嚇，甚至非經過同意進入民宅、走訪其所在單位或者私下進行跟蹤，更有甚者還動用黑社會拆遷等違法手段。

（四）沒有完備的社會保障

在中國，土地是村民生活的重要物質基礎，是賴以生產生活的重要資料，土地的流轉對村民說意味著失去基本的經濟來源，從舊的生活模式中抽離出來，改變原有的生活方式、生活習慣。失去土地后，農民就不再是農民，但是又不能成為市民，這使得他們的身份十分尷尬，原有的社會保障不復存在，就業、教育、醫療等不能及時銜接上，長時間游離于社會保障體系之外，閑賦在家，他們對新生活充滿了迷茫和恐懼，增加了社會的不穩定因素。

三、城中村改造中農民權益受侵犯原因

（一）立法的缺陷

目前，我國還沒有統一的《拆遷法》，法律對城市房屋拆遷的規定少之又少，更不用說具有可操作性的條文了。目前現行的以《拆遷管理條例》為主的拆遷制度又存在著一定的問題，且不說該行政法規中的個別條例與其他法規，甚至與憲法相違背，單從效果上來看，該法規已經不能適應城市拆遷中不斷涌現的新情況、新問題，從而導致整個拆遷市場出現無法可依，出現諸多違規操作。

（二）補償機制不合理

補償機制不合理表現為兩個方面，補償標準過低、拆遷統一標準以及補償程序不透明。首先，蘇州城中村城中村改造有房屋還建和貨幣補償兩種方式，但是按市場價格進行評估時，村民獲得的補償都偏低，這也是被拆遷人很難積極配合拆遷工作的原因之一。其次被拆遷戶存在個體差異，不能一概而論，不能用一份合同解決所有，而應該因地制宜，對不同的住戶予以不同的標準。而補償程序不透明導致補償標準不能嚴格執行，補償額度浮動較大。

（三）村民知情權、參與權喪失

村民可能是城中村改造的受益者，也可能是受害者，理應參與到改造的每個環節，切實保護自身權益。通過對蘇州鶴涇村、樹山村的調查，我們發現改革方案都是由政府開發商協商確定，村民缺乏參與其中的意識，被動地接受，沒有發言權。

一方面，政府缺乏建立一個完善的平臺，使公共信息透明化，決策民主化這方面做的不夠好，村民被告知要改造，卻缺乏對其中具體操作過程的理解與認識，這也容易引發一系列誤會與不解。政府難以完善規范有序的城中村改造體系，往往在平衡各方利益，相互制約這個環節會有失偏頗，引發矛盾。而居民往往注重保護自身的利益，缺乏對改造工作的認可，對政府與開發商之間的關系也充滿懷疑，歸根到底還是居民對整個的改造體系的不認可，由此導致的對政府工作的不理解，更有甚者，最后會引發直接的暴力沖突。

（四）各方利益爭奪問題

地方政府希望朝著好的方向改造城市，是城市改造方針政策的制定者，也是具體實踐的參與者與推動者。在政府看來，城市拆遷整體上是有利于城市的發展，有利于整個城市的公共利益，盡管損害了小部分人的利益。從這個方面看，政府有時會忽略了一部分被拆遷人的心理感受，讓本來旨在造福于民的事變成了追求短期效益的面子工程。開發商是一個“經濟人”的身份，追求利潤最大化是他們的根本理念。政府由于財力不足，很多時候難以繼續擴大城市規模，于是，地方政府提供地方建設項目，開發商提供資金，如此，二者在城中村改造中符合彼此的利益選擇，很快能達成一致。而村民擁有房屋財產權及對土地的使用權，他們在與政府、開發商的博弈中處于弱勢地位，政府、開發商希望減少改造成本，提高建設與開發效益，這往往會損害到村民的利益，如果補償水平低于當地房地產市場價格水平，就會引起多方矛盾。

（五）公共利益的濫用

應該明確不能將受惠人數的多少作為判定公共利益的唯一指標，明確有效的政治參與需要多種的、相對獨立的信息來源。現實中，由于“公共利益”的認定沒有明確，導致一些開發商將自己的私人利益與社會的公共利益交織在一起，借“公共利益”之名大力推進城中村改造工作，沒有與居民貫徹自愿、公平、等價有償、利益平衡的原則，使得被拆遷人的合法權益遭到侵犯。

四、加強蘇州城中村改造中農民權益保護的對策

（一）完善城中村改造相關立法

由于我國城市房屋拆遷法律制度內部存在諸多矛盾和沖突，而且與憲法和法律的規定相抵觸，我國立法機關應該完善我國城市房屋拆遷實體法律制度，并且做到制定的法律法規與社會發展相適應，這樣才能更好的維護和保障被拆遷入的合法權益。

（二）完善城中村改造補償機制

且不提“完全補償”中的精神、生態等方面的補償，補償的價值應該確保至少不低于征用財產的價值。針對補償標準過低問題，評估機構應當確保其中立地位，嚴格遵循市場化的標準，堅持評估信息公開的原則，讓群眾監督并且進行有效的政治參與。接下來要擴大征收補償范圍，遵循客觀實際，盡量彌補村民的經濟損失。同時，增加對隱形損失的補償，包括村民搬遷到新居民區后生活成本增加、工作受到影響、子女教育等問題的補償。再者，要完善補償方式，目前貨幣補償、異地安置和原地回遷的方式在法律中需要細化，而且還需要增加其他的補償方式。就蘇州城中村改造而言，城中村拆遷補償方式的選擇應綜合考慮城中村地理位置、歷史淵源、旅游價值、城市總體規劃等多因素，盡量使城中村改造結果既滿足村民期望，又達到政府要求。

（三）知情權與參與權的保障

實際上，在城中村改造過程中，許多主管部門對村民所關心的改造期限、補償標準等實行信息封鎖，村民作為直接利益相關者卻只能被動接受結果。對于改造的具體實施方案，《城市房屋拆遷管理條例》明確規定政府部門有告知的義務，這項責任的落實需要靠村民的監督，但更重要的是通過輔助性的行政規定或是法律規定來落實，這樣才能保證信息的公開透明。保障了村民的知情權，村民才能夠參與到城中村改造建設中。

（四）完善救濟途徑，保障農民合法利益

輿論方面加強對民眾進行拆遷方面相關法律知識的普及，拓寬民意反映渠道，使民眾權益受到侵害時能夠采取合理合法的手段解決，做到真正的情為民所系，權為民所用，利為民所謀。在處理村民的訴訟時，可以提供專門的法律援助，避免因小矛盾而極端事件。

（五）公共利益的界定

政府、開發商、農民三者之間的利益爭奪中農民總是處于不利地位，即使是政府與開發商之間的利益爭奪，最終受到損害的也還是農民的利益。因此，對公眾利益的界定就十分重要。關于公共利益的界定可以在參照法律的基礎上酌情判斷，呼吁公眾進行參與。針對這方面就有必要實行并完善公共利益的聽證制度，公眾只有在充分了解決策之后，才會對公共利益的相關決策認可。最后，公眾參與決策進行利益表達的過程中，如果不能被界定為公共利益，就不能通過，這樣也可以避免以后城中村改造過程中產生的矛盾沖突。

五、結語

解決好農民問題是城中村改造治理的中心要義，而在城中村改造過程涉及的三個主體是不對等的，農民處于弱勢，所以很容易出現農民權益受損的局面，所以切實保護好農民權益是城中村治理改造的突破點。建設和諧社會是需要全方位努力的系統工程，協凋好各方面的經濟利益關系是根本。

參考文獻：

[1]葉繼紅.城中村社區居民的空間權利及其實現——以蘇州市城灣村為例[J].江蘇社會科學，2017（2）：35-41

[2]袁奇峰，梁小薇，盧芳.外來從業人員對商貿型城中村的再領域化——以廣州市康樂村為例[J].城市問題，2016（11）：42-46

[3]許漢澤，李小云.“內部分化”與“重心在外”：城鎮化背景下城中村治理的結構性困境[J].農業部管理干部學院學報，2016（4）：42-46

[4]范逢春.“城中村”要改造好，也要治理好[J].人民論壇，2017（s1）：58-60

[5]盧福營.城中村改造：一項系統的新型城鎮化工程[J].社會科學，2017（10）：84-89