北京市推進合同能源管理發展新思路

文_王云霞 高曉麗 北京節能環保中心

合同能源管理（EPC）是20世紀70年代發展起來的一種基于市場經濟的節能項目投資機制。節能服務公司與用能單位以契約形式約定節能項目的節能目標，節能服務公司為實現節能目標向用能單位提供必要的服務（包括能源審計、項目設計、項目融資、設備采購、工程施工、設備安裝調試、人員培訓、節能量確認和保證等），用能單位以節能效益支付節能服務公司的投入及其合理利潤的節能服務機制。目前合同能源管理主要有節能效益分享型、節能量保證型、能源費用托管型、融資租賃型和混合型5種類型。

1 EPC發展歷程

EPC最早起源于美國，20世紀90年代末引進我國，2008年以后進入快速發展期。2010年，國家財政部、國家發展改革委發布《合同能源管理項目財政資金管理暫行辦法》，對節能效益分享型EPC項目進行財政支持。通過示范、引導和推廣，節能服務產業迅速發展。“十二五”期間，全國從事節能服務企業數量從800多家迅速增至5426 家，比“十一五”末增至近6倍，累計EPC投資額3710．23億元，實現節能量約1．24億tce，減排二氧化碳3．1億t。

北京的EPC工作起步較早，2009年北京市出臺了《合同能源管理項目扶持辦法（試行）》和《北京市節能減排專項資金支持合同能源管理項目實施細則（試行）》，先于國家開展EPC項目扶持工作。幾年來，政策幫扶作用凸顯，節能服務公司數量得以快速增長，從第一批備案的72家，到“十二五”末，通過國家審核備案的節能服務公司已達448家，備案數量居全國首位。

2 北京市EPC項目推進成果

北京市自2009年開展合同能源管理推進工作，截止目前，北京市報國家審核通過的備案節能服務公司達448家，備案項目超過200個，實現合同節能量約4萬tce，產業發展初具規模，節能減排支撐作用明顯。項目開展帶動社會資金11億元，形成產業規模22億元，項目內容涉及工業、交通、建筑等多個領域，輻射帶動范圍廣。

從圖1可以看出2015年國家財政補貼取消前，北京市EPC發展呈現快速增長趨勢，2016、2017年雖然有市級配套財政補貼，但補貼額度相較工業技改等補貼低，因此出現項目數量回落的情況。

3 推動北京市EPC發展的措施

2009～2017年，根據北京市總體發展要求并結合項目執行情況，北京市EPC項目推進不斷完善創新，具體措施如下：

3.1 提高標準

對符合中央財政獎勵政策的節能效益分享型合同能源管理項目，在中央財政獎勵基礎上，北京市率先提高市級財政配套獎勵力度。其中，工業領域從260元/tce提高到360元/tce，非工業領域從260元/tce提高到560元/tce。

3.2 降低門檻

對工業領域單個項目年節能量在100～500t(不含)標準煤，非工業領域單個項目年節能量在50～100t(不含)標準煤的效益分享型合同能源管理項目，給予市級財政360元/tce的獎勵資金。

3.3 增加類型

試點開展能源費用托管型項目的市級財政獎勵，獎勵標準為360元/tce。自2015年起北京市已經進行了兩批能源費用托管型試點工作，第二批項目預期節能量是第一批的4倍左右，效果突出。

圖1 北京市合同能源管理項目發展情況

3.4 規范管理

為規范產業健康發展，北京市規范了節能服務公司名錄管理和第三方節能量審核的標準、程序及經費管理，公共服務平臺制定了《北京市合同能源管理項目評審操作指南（試行）》并嚴格執行，確保項目質量。為保證費用托管型項目順利試點，平臺還制定了《能源費用托管型合同文本》和《能源費用托管型項目節能量審核指南》，為項目順利試點奠定了技術基礎。

3.5 形成“兩庫”和“一平臺”的支撐服務體系

北京市在全國率先引入政府公開選聘的第三方節能量審核機構組建“節能量審核機構庫”，解決EPC項目實施過程中節能量審核認證的突出問題，并倡導社會上其他EPC項目參照采用。根據有關條件公開選聘30家節能服務公司組建“節能服務機構庫”，向社會推廣技術過硬、改造經驗豐富、口碑良好的節能服務公司。為了切實有效推進EPC項目實施，北京市搭建了EPC公共服務平臺，北京節能環保中心負責服務平臺日常管理工作。服務平臺承擔項目申報、評審以及節能服務機構、節能量審核機構的選聘和管理等功能。

為了保證節能量審核的公平公正，加強對第三方審核機構的監督考核，公共服務平臺自2017年啟用第四方復核，選用行業內專業具備資質的審核機構（不限于原有節能量審核機構庫）對節能量第三方審核報告進行復核，確保審核結論的合理性和正確性。

4 目前存在的問題

北京市EPC工作雖然起步較早，成效尚可，在政策扶持上也進行了大膽創新，但項目完成數量仍處于全國中等水平，實現的節能量在全市節能減排任務量中所占比例還不夠高，與北京市發展階段和能耗特點相適應的EPC服務市場尚未形成。

4.1 項目涉及行業領域面偏窄

隨著北京市產業結構調整和非首都功能的疏解，高耗能工業企業的淘汰和退出，一方面工業EPC項目開始減少，目前項目多集中在汽車、供熱等領域；技術多集中在空調、電機和供熱改造上，新技術新產品使用較少。節能服務公司項目經驗覆蓋面窄，項目節能量普遍偏小，隨著工業節能技改補貼調高，很多工業項目不愿意采用EPC模式。

另一方面，節能服務公司以中小型居多，且多為民營企業，在資金上存在融資能力差，缺乏融資擔保，銀行貸款難度大。在技術能力上自身研發能力不足，技術改造能力單一，而很多EPC項目需要多種節能技術的綜合解決方案。這些決定了節能服務公司不僅無法參與投資大的項目，還限制了節能服務公司在多領域的業務開拓。

4.2 市場機制作用不明顯

自2009年北京市實施財政獎勵政策以來，EPC得到快速發展，2015年國家財政獎勵政策取消后，EPC項目數量開始回落，可見財政獎勵在EPC發展起到很大推動作用。而EPC本身是一種市場機制，初期可以通過財政獎勵發揮引導作用，而行業的真正壯大需要通過市場機制的優勝劣汰。同時，政府開始在交通、環保、醫療、養老等領域，大力推廣政府和社會資本合作的PPP模式，以進一步轉變政府職能、激發市場活力、打造經濟新的增長點。

未來，在公共節能環保領域，隨著財政獎勵政策的取消，具備分擔政府債務能力的PPP模式或將比EPC具備更多優勢以及取得更多機會。

4.3 節能量計算標準尚未統一

目前EPC項目的節能量審核標準主要參考《北京市合同能源管理項目評審操作指南（試行）》和《能源費用托管型項目節能量審核指南》，但節能量計算標準規定不明確，節能量核定結果出入較大，權威性、公正性容易受到質疑。

國際上常用的節能量計算方法有4 種，目前在我國，對于不同的項目，使用哪種計算方法沒有明確的規定，也沒有明確不同方法的適用條件。因此在實際操作中，具體項目采用不同的方法得出的結果往往不同，給最終節能量核定帶來很大的困難。

4.4 政策扶持有待完善

隨著北京市產業結構優化調整和城市功能定位變化，政策扶持還不夠完善，項目實施還面臨許多問題。EPC的5種模式，目前北京市推廣的項目主要為節能效益分享型和能源費用托管型，為拓寬融資渠道，目前融資租賃模式開始為節能服務公司所接受，但對于該模式的實施細則和管理辦法尚未出臺。

目前對于公共機構節能改造的項目，西方發達國家好的做法是：要求政府機構必須采用EPC模式實施公共機構節能改造，推動政府機構、公共事業單位與節能服務公司合作。然而，在我國目前的財務管理機制下，是不允許政府機構同節能服務公司共享節能收益的。另外，對于中小公司進入市場還有一定的限制，比如要求注冊資金500萬元以上的公司才能參與EPC項目，對于剛剛進入市場的小規模企業則無法享受政策紅利，因而發展受限。而注冊資金在500萬元上的節能服務公司，往往己經具備了較強的實力，項目經驗豐富，即使沒有財政獎勵，也會主動參與項目改造。

目前EPC模式并不適合新建項目，然而北京市未來新建項目數量和潛力都非常巨大，需要一種創新模式將其納入政策扶持范圍，進而對新建項目的節能潛力進行深度挖掘。

4.5 公共服務平臺功能過于單薄

目前的公共服務平臺功能開發不夠，基本上只能實現網上備案和資料下載等功能，且由于缺乏宣傳和后期維護，導致平臺使用率不高，項目申報、材料審核、發送通知等實施過程各環節仍然主要靠線下人工服務，工作量巨大。這并不符合互聯網時代高效、透明、便捷等辦公特點，一定程度上影響了項目實施數量和資金發放的進程。

5 未來發展新思路

5.1 著力推進大型公建EPC項目開展

2014年，北京市民用建筑能耗達3114萬t，占北京市總能耗45．6%，民用建筑能耗成為北京市第一大能源的消耗領域。2013年6月，北京市率先在新建民用建筑上全面執行綠色建筑標準，對于政府投資的公益性建筑及大型公共建筑，北京將執行二星級及以上綠色建筑標準；據統計，北京市約有1．7億m2存量非節能公共建筑，占全市公共建筑總面積的53%，占全市城鎮民用建筑總面積的21%，節能改造潛力巨大。隨著工業、交通項目數量的減少，未來平臺將著力在這些領域全面推廣能源費用托管型EPC項目。

5.2 深入開展公共機構領域EPC項目研究

北京現有公共機構8000多家，據調研顯示，目前仍有4630．5萬m2公共機構建筑需開展圍護結構節能改造，占需求總量的66．3%。美國在公共機構領域開展的EPC項目的比例高達84%，而中國在該領域開展EPC項目的比例還不足10%，雖然中央和地方出臺了一系列相關政策積極鼓勵公共機構通過EPC模式進行節能改造，其中廣東、上海、杭州等省市已率先探索，但在實際操作中還存在一定困難。

北京市目前尚未開啟該領域工作，項目推廣亟待破冰。公共機構領域的財務預算制度、人員觀念等阻礙了EPC的發展，未來需要在EPC納入政府采購、財政固化預算、節能目標考核、拓寬融資模式等方面展開深入研究。

5.3 創新節能領域EPC與PPP融合發展

2015年國家取消EPC財政獎勵政策，同期在交通、環保等多個城市基礎設施領域開始推廣PPP模式。EPC與PPP同屬市場機制，都是引入社會投資方，對項目成果均有績效考核。不同之處在于PPP主要應用在政府投資的城市基礎設施領域，且投資額大，運營期一般在10年以上。而EPC可應用在各個領域的節能改造項目上，投資規模小，多為千萬元以下的項目，且運營期較短，一般在5年之內。在公共節能環保領域，隨著對節能服務相關補貼的取消，具備分擔政府債務能力的PPP模式或將比EPC具備更多優勢，但EPC模式相較于PPP又有一定的靈活性，未來需要在公共節能環保領域研究二者深度融合，充分發揮市場機制優勢。針對該變化趨勢，2017年6月，平臺召開“EPC與PPP結合推進研究”專家研討會，擬開展EPC與PPP融合模式推進項目，嘗試搭建PPP服務平臺，在公共節能環保領域開展試點，采取不限項目類型，同類項目打包，將節能量考核納入PPP項目績效考核等方式，有效發揮市場機制作用，探索EPC項目推廣新模式。

5.4 重點開展多項課題研究

對于新出現的融資租賃模式，平臺將會進行深入調研，盡快出臺《融資租賃型合同能源管理項目節能量審核指南》，鼓勵企業開展多類型EPC項目。對于目前節能量審核出現的問題，總結近幾年項目實施情況，將開展節能量測量和節能效果評估標準體系建立工作，借鑒國外先進經驗，將節能服務行業的權威標準視同為合同能源管理的權威標準，同時結合本地項目實施效果，盡快形成節能服務行業通用標準，避免因節能評估意見不一致引發的糾紛。

積極開展EPC參與新建項目的可行性研究。對于新建項目，考慮從新建項目規劃之初即進行節能優化設計，可以使得工程建設時的能源利用方案達到最優、節能效益最大，同時節能服務公司通過EPC模式對項目進行投資建設，工程建設竣工驗收后，依據投資額享受融資回報，在節能達到預期目標后，對節能量進行收益分享。

5.5 積極打造綜合性公共服務平臺

針對目前平臺功能單一的現狀，我市未來計劃擴充平臺服務功能，擬建成一個集項目申報、政策發布、技術培訓、對外合作、示范項目推廣等多功能于一體的綜合性服務平臺。利用政府公信力，從在線項目申報、政策技術宣傳、典型案例交流、技術能力培訓、拓寬融資渠道等多方面發揮平臺作用，壯大節能服務產業發展，助力節能環保新飛躍。

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