邁向城市社會：中國成就、經驗與愿景

摘要：邁向城市社會正日益成為一種全球性趨勢。中國正在加速的城市化進程不斷書寫著發展奇跡——開創了世界范圍內的城市化的速度奇跡、規模奇跡和質量奇跡。我國城市在開創未來美好生活方面積累了很多寶貴經驗：一是堅持城市發展的市場化方向，二是堅持城市發展的宏觀政策的兜底意識，三是堅持城市發展的法治化，四是堅持城市發展的人民本位。

城市既是人類文明的結晶，也是涵養人類文明的容器，傳承著人類文明成果。為了更好地迎接城市時代挑戰，2010年上海世博會提出了“城市，讓生活更美好”的口號。聯合國人居組織1996年發布的《伊斯坦布爾宣言》中同樣強調：“城市必須成為人類能夠過上有尊嚴的、健康、安全、幸福和充滿希望的美滿生活的地方。”為了追求美好生活，人們從鄉村來到城市，這既是世界人民的選擇，也是改革開放后我國人民的現實寫照。進入城市、改造城市、融入城市，在改變自己命運的同時，也在改變城市命運。在這場面向市場、面向民眾、面向現代的城市化進程中，我國城市迎來了數千年未有之變局：城市經濟空前繁榮，城市形態深刻變革，城市空間不斷優化，城市形象日趨文明。作為一種生存方式與生活方式的城市，已經融入到人們的精神血脈中，融入到人們的日常生活世界中。值此改革開放40周年之際，回顧中國在后發趕超道路上狂奔猛進的城市化之路，總結過去的經驗與教訓，以便更好地選擇未來的道路，迎接未來的挑戰。

一、邁向城市社會：一種全球性趨勢

城市，是一種古老的現象，早在四五千年前就相繼在埃及、美索不達米亞、印度河流域、黃河流域和中美洲等各主要人類文明中涌現，成為人類共同體各區域文明的搖籃。然而，真正讓城市一路凱歌、突飛猛進的，卻是在近現代。

公元1500年前后，葡萄牙、西班牙等國冒險家們開啟的地理大發現，讓人類進入了大航海時代，也讓原本因受地理與歷史阻隔的各區域人類共同體從孤立、封閉發展邁進了聯動、開放式發展階段。[1]與此同時，發生于意大利的文藝復興運動，讓西歐率先擺脫了中世紀的宗教神學，推動了人類精神的蛻變，逐漸從彼岸的以神為中心變成了此岸的以人為中心。[2]自此，世俗性的資本主義商業活動成為時代的最強音，并直接推動人類社會由陸地時代進入了海洋時代，包括葡萄牙、西班牙、意大利、荷蘭、英國等在內的海洋國家，成為時代的寵兒。受益于大航海時代的全球貿易，主要資本主義國家的第一批沿海商業與貿易城市從農業社會中突圍，成為當時財富與文明的大熔爐。

然而，世界范圍內的城市崛起，卻是來自于更為深刻、恢弘的產業革命。產業革命又叫工業革命，它成為推動全球邁入城市時代的根本動力。與聚焦于流通領域的商業革命不同，工業革命更是一場生產端革命，是一場由生產力裂變引發生產關系全面變化的史詩。其根本意義在于，人類社會由農業社會進入工業社會的同時，也由鄉村社會進入了城市社會。無論是主動還是被動，工業革命讓原本習慣了日出而作、日落而息分散在各地的農民，開始了向城市大規模聚集的歷史過程，成為人類社會歷史上前所未有的一種全新現象。[3]隨著工業革命的加速與向縱深發展，人類逐漸走進了城市時代：1850年前后，率先進行工業革命的英國，城市人口首次超過鄉村人口，標志著人類社會正式跨進了城市時代。此后，德國于1892年、法國于1931年、美國于1918年，這幾個資本主義國家城市化率相繼超過50%。2016年5月18日，聯合國人居署在主題為“城鎮化與發展：新興未來”的《2016年世界城市狀況報告》中指出：排名前600位的主要城市中居住著五分之一的世界人口，對全球GDP的貢獻高達60%。截至2015年底，居住人口超過1 000萬的“超級城市”數量已經增加到28個，其中人口在100萬以下的中小城市住戶人數占到世界城市人口的59%。

二、受阻的城市化：中國教訓

與早在600年前就已經啟動，并在工業革命后，特別是1900年前后加速發展的全球城市化進程相比，中國的城市化進程步履蹣跚。在英國城鎮化率超過50%的100年后，即1949年新中國成立之時，我國的城鎮化率僅為10.64%。受益于1950年代的社會主義工業化建設，1959年這一數據上升為18.41%。然而，之后的20年里，城鎮化率出現了下降，到1978年，中國的城市化率為17.92%。

從最直接的原因看，就是對待人口流動的態度發生了急轉。1949年，新中國成立后通過的《中國人民政治協商會議共同綱領》，以及1954年9月第一屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法》里，都專門寫進了要保障人民的“居住和遷徙的自由”。其政策含義就是，承認和保障公民的流動、遷徙的權利。1950年11月，公安部長羅瑞卿在全國治安行政工作會議的總結報告上強調：“戶籍工作有一條基本原則，就是保障人民的自由、對人民要寬，給以合法的最大方便。”1951年7月16日，建國后戶籍登記和管理方面的第一個法規《城市戶口管理暫行條例》，同樣強調要保障人民“居住、遷徙的自由”。1955年6月，國務院發布《關于建立經常的戶口登記制度的指示》，要求把經常性的戶口登記工作推向全國，以把握人口變動的狀況。除了對地主和被剝奪了政治權利的其他群體的戶口遷移作了一些限制，該指示對于一般民眾，只是要求在遷徙時履行關于戶口轉出和轉入的義務，而對流動和遷徙本身，并沒有附加任何限制。有研究表明，受益于較為寬松的戶籍政策，在此前后的幾年間，戶口的遷移非常頻繁，僅1954～1956年，遷移人口據說即達到7 700萬人。[4]

然而，中央政府及其有關職能部門從1956年的12月30日到第二年的12月18日的一年間，連續發布了9個限制農民進城的文件。其中，1957年12月18日由中共中央和國務院聯署的《關于制止農民盲目外流的指示》集中體現了政策的轉向。指示明確要求：在招收工人或臨時工（包括搬運工和保姆）時必須先城市后農村；鄉和農業生產合作社對企圖外流的農村人口應切實加以勸阻；在某些鐵路沿線或交通要道，應加強對農村人口盲目外流的勸阻；在城市和工礦區，對盲目流入的農村人口要動員其返回原籍，并嚴禁流浪乞討；應嚴格控制自由市場的范圍，取締無照商販營業和無照車輛運輸等。20天之后的1958年1月9日，全國人民代表大會常務委員會第91次會議通過并當即公布的《中華人民共和國戶口登記條例》，其中第10條規定：“公民由農村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關申請辦理遷出手續。”

1958年的《中華人民共和國戶口登記條例》，標志著有中國特色的戶籍管理制度正式定型化，并在此后長達20年的時間里，從嚴實施，幾乎在事實上堵死了農民進城轉變為市民的城市化之路。這一政策的后果，也基本解釋了為何到了1978年我國城市化率不升反降的現象。同時，這一時期農民進城受阻，還受制于宏觀的經濟社會環境。這一階段我國經濟建設波動性較大，從而直接影響到城鎮吸納就業、供給食物、保障住房等方面的能力，限制了城市化的現實可能性。

三、書寫奇跡：擁抱中國城市社會新時代

在國民經濟嚴重失調與人民群眾改善生活迫切需要的壓力下，1978年12月，黨的十一屆三中全會正式作出了對內改革、對外開放的全新政策選擇，正式開啟了我國現代化事業的新篇章，也拉開了我國城市化的新時代。經過整整40年的艱辛探索與不懈努力，“敢叫日月換新天”，我國城市化建設取得了輝煌成就，主要表現在：

（一）在世界范圍內開創了城市化的速度奇跡

國家統計局公布的數據顯示，截至2016年末，我國常住人口城鎮化率已經達到57.4%。較之于1978年的17.92%，在38年的時間里，提高了近40個百分點，年均近乎1個百分點以上。從世界范圍看，幾乎沒有一個國家能夠在長達近40年的時間里，以年均1%的速度在成長。以英國為例，其城市化高速推進期在19世紀，從1801年的33.8%發展到1891年的70.2%，提高了約40個百分點，花了90年的時間。[5]以美國為例，其城市化高速推進期在19世紀晚期至20世紀中期，從1880年的24.9%到1960年的59.8%，同樣提高了約40個百分點，花了80年的時間。[6]

（二）開創了世界范圍內城市化的規模奇跡

作為世界第一人口大國，如何把數以億計的鄉村人口，有序、穩定地轉變為城市人口，無疑是一個巨大挑戰。統計顯示，1978年我國的城鎮人口為1.7245億，而到了2016年則變為7.9298億，相當于在38年的時間里，把6.2053億農民轉變為城鎮人口。這一人口規模，比美國總人口的2倍還要多，分別相當于4.89個日本、7.75個德國、9.25個法國、9.54個英國的總人口。從年度數據看，以2016年為例，當年新增城鎮人口為2 182萬人。從全球范圍看，人口超過這一數字的國家僅有55個。換言之，僅每年新增城鎮人口，就要超過全球范圍內大多數國家的總人口。從單體城市的角度看，不僅涌現了如北京、上海、深圳、廣州等在內的世界級城市，而且還涌現出如杭州、蘇州、青島、南京、武漢、重慶、鄭州、天津等在內的強二線城市。如果從人口指標上看，這些人口規模在千萬左右的強二線城市并不遜色于國際上的一些著名城市。更為重要的是，我國城市的能級依然處于高速躍升階段。從全球范圍看，城市發展與各國經濟發展水平、城市化水平、人口密度、交通條件、地理位置等因素存在相關關系，并基于此預測中國在2020年，100萬人以上規模城市人口占中國總人口的比重可能達到30%左右，到2030年，這一比例有望進一步提高到39%。這意味著，在20年左右的時間里，中國將新增上百個百萬規模人口級別的大城市。[7]

（三）在世界范圍內開創了城市化的質量奇跡

從世界范圍的經驗看，城市化在給人帶來希望的同時，往往也會給一些個人帶來絕望。特別是對后發國家來說，城市化往往只是少數人的天堂，大多數人會在失業、貧困、疾病等所謂的城市病中掙扎。誠然，我國的城市化進程同樣存在不同程度、不同類型的城市病，但是，毋庸置疑的是，改革開放以來的城市化中國之路，基本上沒有上演在后發國家普遍出現的失業、貧困與疾病等嚴重社會問題。2017年2月28日，國家統計局發布的《中華人民共和國2016年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，當年城鎮居民人均可支配收入33 616元，比上年增長7.8%，扣除價格因素，實際增長5.6%；全年CPI漲幅為2.0%，年末城鎮登記失業率為4.02%。人均預期壽命，是一個更能反映城鎮居民生活質量及其健康狀況的綜合性指標。《城市藍皮書：中國城市發展報告NO.9——邁向健康城市之路》研究認為，當前我國城鎮居民人均預期壽命已達80歲。這一數據，與美國的79.3歲、位居世界第一的日本的83.7歲，已經不相上下。顯然，從上述主要指標看，作為后發趕超型現代化國家的中國，在部分體現生活質量的指標上，已經基本與發達國家達到同一水準。

四、中國道路：多重動力機制及其演進

改革開放后城市化中國之路的成就是巨大的，在40年的時間里，推動了我國從封閉走向開放、從短缺走向豐裕、從傳統走向現代。就城市發展的動力機制而言，大致可以劃分為以下幾個方面：

（一）城市發展的商業化動力機制

1978年后，國家在事實上放寬對商販貿易的限制，默許城市、鄉鎮集貿市場的發展。所謂“城市”由“城”和“市”組成，“城”表明了城市的空間屬性，“市”則表明了城市的空間特征，“無市”則無“城”，而“市”則是人們用來交易、互換有無的地方。允許市民或商販進行走街串戶式的交易，不僅能夠活躍生產、滿足人民群眾的生活需要，而且更重要的是重新激發了商業意識在我國的覺醒。現代資本主義興起的第一波動力，就是來自于地理大發現下的跨區商業貿易。同樣，在某種程度上，也可以說，對民間交易的解禁，也是改革開放后城鎮發展的最初動力。特別是在市場交易過程中，作為城市毛細血管的個體戶和民營化經濟形態，在不斷地成長與積累，并醞釀著更為壯闊的蛻變。

（二）城市發展的工業化動力機制

20世紀80年代，始于建國初的工業化戰略開始發生轉變。為了解決輕重工業結構比例嚴重失衡問題以滿足人民生活之需，國家開始重視輕工業生產。民生需求導向的輕工業化，極大滿足了人民群眾的基本生活需求，逐漸改變了短缺經濟的歷史。與工業化進程相伴的是就業結構的巨變。輕工業化的啟動，帶來了大量就業機會，受城鄉間工資差的影響，出現了人類歷史上極為罕見、并延續到今天的一種現象，即大規模農民進城務工。這一現象的出現，對于我國來說，受城鄉兩個方面因素的共同作用：一方面是農業生產的低效率與低效益，另一面則是工廠工作的收入相對穩定性。站在改革開放40周年的角度回看，農民工進城，不僅為城鎮工業化提供了源源不斷的廉價勞動力，而且也為以后的市民化提供了物質基礎與思想準備。

（三）城市發展的市場化動力機制

如果從1978年的改革開放算起，直至1992年正式確立建立社會主義市場經濟體制，歷時14年。期間，除了經歷了“有計劃的商品經濟”的“商品化”過渡階段，還在20世紀80年代末期發生了要不要市場的劇烈爭論。值得慶幸的是，自1992年起，無論風吹雨打，市場終究在城市中站穩了腳跟，成為推動城市不斷前行的最有效率的資源配置方式，并正在繼續發揮著決定性作用。

（四）城市發展的民營化動力機制

改革開放以來城市化中國之路之所以能夠取得今日之成就，關鍵一點就在于人民群眾成為自己命運的主人，但是，這一地位的取得并非朝夕之功。早在20世紀80年代，雖然已經存在事實上的個體經濟、民營經濟，但是，這一群體的政治地位與法律地位并不明確。1983年底，有著“中國第一商販”之稱的安徽蕪湖的年廣久，因其“傻子瓜子”雇用了100多名工人而以“資本家復辟”“剝削”的罪名上報到中央，并驚動了鄧小平。盡管鄧小平作出了“我的意思是放兩年再看，讓‘傻子瓜子經營一段，怕什么？傷害了社會主義了嗎？”這樣的批示，但是1987年底，蕪湖還是對年廣久以經濟問題立案偵查，并于1991年5月，蕪湖市中院判決年廣久犯有流氓罪，判處有期徒刑3年，緩期3年。直至鄧小平南巡講話再次提及而拯救了他：“農村改革初期，安徽出了個‘傻子瓜子問題，當時許多人不舒服，說他賺了100萬元，主張動他，我說不能動，一動人們就說政策變了，得不償失。”1992年，年廣久因經濟問題不成立而獲釋。要知道當年安徽是我國改革開放的一面旗幟，農村土地承包制就是源于小崗村。然而，容得下農村，卻容不下城市。民營經濟及民營企業家生存之艱，由此可見一斑。值得慶幸的是，隨著市場經濟的深入推進、人們觀念的不斷更新，民營經濟及其從業人員的政治身份與法律地位最終得以解決，多種所有制共存也深入人心，特別是黨的十九大后高度重視企業家精神的培育與保護工作，為城市發展注入了新的動力。

（五）城市發展的國企改革動力機制

20世紀90年代后期，國有企業的經營狀況持續惡化，幾乎到了難以為繼的地步。國務院發展研究中心的一份報告顯示，國營企業的虧損面超過40%，企業負債率平均高達78.9%。與10年前相比，資產增長了4.1倍，債務則增長8.6倍。面對這一困局，1995年9月28日，中共十四屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》，對國有企業改革提出了新的思路，宣布實行“抓大放小”的改革戰略。將那些經營業績不好、非支柱的地方中小型國有企業以“關停并轉”為名，向民間出售，若無人要，則予以破產。同時，選擇一些有市場競爭力的企業，在金融信貸政策上予以扶持，通過“實業-金融”混業經營模式使之迅速壯大。[8]這一以產權清晰化為核心的國企改革，在相當程度上也是一場“國退民進”運動，不僅激活了國有企業活力，減輕了國家包袱，使之有更多的財力用于城市建設，而且隨著大量資源由國家向市場與社會的轉移，在相對較短的時間內，壯大了民間經濟力量，為活躍城市市場經濟創造了難得的歷史契機。地方國企的這場改革也為后來的城市化快速發展提供了廣闊的空間。

（六）城市發展的新城化動力機制

進入新世紀后，城市空間與經濟社會發展的矛盾越來越突出。歷史遺留下來的城市框架，已經無法滿足城市高速發展、人口大規模集聚、產業不斷擴張的需要。為此，建設新城成為新世紀城市發展的新動力。在新城建設中出現過諸多問題，如“攤大餅”“浪費”“政績工程”等。的確，人多地少、資源緊張是我國的基本國情，城市建設同樣應該盡量節約資源、提高效率。但是，一個不容否認的事實就是我國的城市化進程大幅超預期，往往規劃的速度趕不上變化的幅度。認知滯后于實踐，是改革開放40年的常態。從實際進程看，受益于城市化的重心從土地城鎮化轉變為人口市民化，以往人們關于新城的擔心在相當大程度上得到消解，如前些年媒體關于“鬼城”的批判，已經被證偽。一些城市的新區，不但沒有淪為“鬼城”，而且成為吸引高端人口、聚集高端產業的一個新的策源地。

（七）城市發展的高端化動力機制

進入新世紀的第二個十年，特別是黨的十九大后，“高質量發展”成為下一階段我國經濟社會發展的主題。對于城市建設來說，既是對未來的指引，也是對當前的期望。實事求是地看，值此改革開放40周年之際，我國的城市發展已經在自覺或不自覺地開始從規模型、速度型向質量型、效益型轉變。拒絕高能耗、高污染、低效益產業，已經成為各主要城市的政策選擇。同時，基于信息與知識的新經濟，全面成為各城市聚焦目標，并獲得了高速發展。在空間環境上，優化存量空間，推動城市更新，節制增量空間的開發，成為一二線城市的選擇。其中，大中城市還積極推動工業制造業從中心城區轉移，騰籠換鳥，推動第三產業在中心城區的發展。在人力資源質量上，與產業轉型升級相匹配，各一、二線城市也都開始以更大力度吸引高學歷、高素質、高技能人才。無疑，高端化是推動我國城市新一輪高質量發展的主旋律，也是主動力。

（八）城市發展的房地產化動力機制

毋庸諱言，自1998年國家推動住房商品化改革后，房地產業的迅速發展不僅大幅改善了人民群眾的居住條件與生活質量，自身也逐漸成為國民經濟的支柱性產業。正確認識房地產業在城市發展過程中的作用，對于形成科學客觀的調控政策意義重大。一方面，必須看到房價過高對所在城市生活成本、營商成本的負面影響，另一方面也應該注意到，正是房地產業的繁榮，才使得各級地方政府有足夠的財力進行大規模的城市基礎設施建設。沒有房地產業繁榮帶來的財政紅利，大規模的城市軌道交通、路網整治、公共設施投入等都是難以想象的。

五、擁抱未來：創造城市美好生活的若干方向

城市發展，是多重力量共同作用的結果。在速度、規模與質量上，創造了世界奇跡的中國城市，在自身的成長中，也積累了大量的經驗與教訓。面對從高速度發展邁向高質量發展的城市巨變新時代，[9]如何更好地建設城市、創造更加美好的生活，需要人們在響應變化的同時，保持若干基本經驗與方向，大致來說有如下幾個方面：

（一）堅持城市發展的市場化方向

40年來的城市發展歷程告訴我們，市場依然是最有效率的資源配置方式。凡是質疑市場、否定市場的，城市發展就會遭遇波動與挫折，相反，尊重市場規律、遵守市場規則，城市就能得到好的發展。當前我國最具創新活力的城市非深圳莫屬，而深圳的核心經驗就在于高度市場化。

（二）堅持城市發展的宏觀政策兜底意識

市場，確實會出現失靈，需要政府的宏觀政策進行介入與矯正。但是，必須正確認識市場失靈現象。價值規律告訴我們，價格總是圍繞價值波動。這句話的意思就是，在市場經濟中，價格幾乎不會等于價值。因此，對于市場失靈要有一個區間判斷。只要市場失靈是在自身的區間范圍內波動，就可以依靠市場自身的力量進行自我修復。宏觀政策的著力點，應聚焦于具有系統重要性的市場失靈領域。

（三）堅持城市發展的法治化

城市發展，會遇到各種各樣的問題。在粗放式發展階段，由于認識不到位、法制不健全、手段不科學等因素，會出現種種非法治化治理現象。這種非法治化治理，雖然能解決眼前問題，卻可能為未來預留下各種麻煩。要從根本上化解爭端、保護人民群眾正當權益，就必須以法治為城市治理的根本準則，法無授權不可為。通過政府的以身作則、率先垂范，建立城市治理的長治久安機制。

（四）堅持城市發展的人民本位。人民，是城市的主人。城市發展就是為了讓人民生活得更好、發展得更好。一方面，要激活人民群眾干事創業的積極性。我國城市之所以展現出蓬勃生機，就在于通過不斷改革，為人民群眾創造出了越來越廣闊的施展才華的舞臺，真正實現了物盡其用、人盡其能。另一方面，要持續提高人民群眾的生活質量。在高質量發展作為時代主旋律的基調下，地方政府應把大部分精力從直接推動經濟發展中抽出來，聚焦于推動民生領域不斷改善、質量不斷提高上，讓人民群眾有更強的獲得感、成就感。

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責任編輯：王世燕