中國PPP市場現狀及原因探析

黃珊妮

【摘 要】當前PPP項目在全國范圍內如火如荼地推進，中國已經催生出一個數萬億級別的PPP交易市場。在具有“中國特色”的PPP模式中，社會資本被主要劃分為國有資本和民營資本。在當前的PPP市場中，存在著民營資本參與熱情較低的現象，本文從PPP項目風險和PPP項目風險承擔不合理等方面分析了民營企業低參與度的原因。

【關鍵詞】PPP；民營企業

一、PPP項目概述

政府與社會資本合作模式（PPP模式）是指政府和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作契約關系。具體而言，政府先通過競爭性招標方式選擇社會資本，政府與社會資本就該PPP項目設立一家特殊目的載體（SPV），由特殊目的載體作為主體進行融資、項目建設和運營維護。特定基礎設施和公用事業項目建成后，社會資本通過一定期限的運營和收費收回投資并取得合理投資回報，期限屆滿后無償移交給政府。其中，PPP項目共有三種回報機制：使用者付費、可行性缺口補助和政府付費。在整個過程中，政府負責全生命周期內的項目質量監督及公共產品和服務的價格監管，以實現公共利益最大化的目標。

二、PPP市場參與現狀——民營企業參與積極性低

PPP項目正在全國范圍內如火如荼地發展，入庫項目數不斷增加。目前，根據財政部PPP綜合信息平臺統計，截止至2018年2月28日，全國共有入庫PPP項目7477個，入庫項目金額達11.4萬億元。在中國這樣一個數萬億級別的PPP交易市場中，與國外PPP實踐不同，傳統意義上的“私營資本（Private）”被帶有中國特色的“社會資本”所取代，社會資本中，以央企和地方國企代表的公有制經濟體和以民營企業為代表的非公有制經濟體互相競爭。

在當前的PPP市場中，民間資本參與熱情偏低。無論以成交規模占比還是以成交項目個數占比作為參考指標，民企在PPP市場的份額自2015年底以來均呈現出持續下降的趨勢。根據明樹數據的十大社會資本排行榜，國有背景的社會資本對民營資本具有明顯的擠出效應，國有企業成為PPP市場上的主力軍。在該排行榜中，前十大社會資本僅有兩家民企，分別為華夏幸?；鶚I股份有限公司和北京東方園林環境股份有限公司，兩家民企的累積中標全額總和僅為5177.8億元。民營資本較低的參與熱情，違背PPP模式發展的初衷。國企、央企在運營中存在創新能力不夠、管理模式陳舊等問題，民營企業具有項目執行效率高和較強的創新思維等優勢。因此，探究民營資本參與PPP項目的制約因素以及探討提高民營企業參與熱情的解決方法具有重大意義。

三、民營資本參與PPP的制約因素分析

（一）PPP項目風險較大，資產流動性差

交通運輸類項目和市政公用類項目是PPP市場中的主要成交項目，截止至2018年4月，交通運輸類成交金額占比為30.28%，達到3.19萬億元，市政公用事業占比為32.20%，達到3.39萬億元。風險的復雜多樣性是PPP項目最大的特點。首先，PPP項目時間長。PPP項目合作期限主要是指從政府和社會資本簽訂PPP項目合同之日起至項目完成運營維護進行移交之日的這段期間。以交通運輸類和市政公用類為主的PPP項目周期在十年到三十年之間，這意味著風險周期長，風險出現的概率較大，同時，風險受其他因素影響發生改變的可能性較大。此外，各個項目還要依據自身情況進行風險識別、風險評估和風險管理，使得項目風險復雜性增加。其次，參與PPP項目的機構主體眾多，包括特殊目的載體、各金融機構、企業、承建方、保險機構和政府等，在PPP項目的合作過程中，存在著較為復雜的關系和協調工作，需要有關各方的密切配合以保證PPP的良好運行。第三，PPP項目經營現金流少，前期需要投入大量的資金，資產流動性差，民營資本擔心投入后難以退出或變現。風險的復雜多樣性降低了PPP項目對民營資本的吸引力。

（二）PPP項目風險承擔不合理

風險共擔，收益共享是PPP模式的核心。PPP項目的合作是政府與社會資本建立在平等互利基礎上的合作，因此，PPP項目的風險主要是由政府和社會資本共同承擔。長期以來，在公共產品和服務領域中國政府往往既充當“運動員”又充當“裁判員”，地方政府契約意識欠缺，對“收益共享、風險共擔”理念落實不到位，政府履約意愿和履約能力成為民營資本最主要的顧慮之一。政府與社會資本在PPP項目合作中，兩者的地位并不對等。社會資本所承擔的義務與其擁有的權利缺乏對等的談判空間，尤其是在一些以可用性維護為主的項目上，社會資本對項目合理使用程度缺乏足夠的監管權利和保障，卻承擔了可能因為過度使用或不當使用導致的維護成本和績效考核指標，政府處在強勢地位，社會資本處在弱勢地位。社會資本需要負責項目全生命周期的運營維護，在風險和收益不對等并發生糾紛時，地方政府往往采取強制手段進行干預，社會資本的利益無法得到保障。風險的不合理轉嫁一定程度上影響了民營資本的參與PPP項目的信心。此外，政府具有極其多元、復雜的目標，這將在一定程度上增加PPP合同執行和修改的不確定性，容易出現前后政策不一致的風險。綜上，在民營資本與政府間的不合理風險分配制約了民營企業參與PPP項目的投資意愿。

（三）PPP合作模式和采購方式的限制

我國PPP 項目在合作模式上的一個突出特征是社會資本一般需要具備投資、建設、運營的綜合能力，這種合作模式把全生命周期不同階段的基礎設施和公共服務需求打包成一次采購完成，進而設立項目公司作為載體來實施合作，特殊目的載體與政府指定的實施機構簽訂《PPP合同》，履行相關職責義務。地方政府在制定項目合作范圍和合作邊界時，往往通過將幾個小項目打包成為一個大項目來進行實施，通過打包來提升項目實施規模雖然能節約實施成本和采購成本，但對項目之間的協同效應缺乏足夠的評估，協同效應不明顯的項目打包采購并無法提升項目整體的物有所值。當前PPP 項目的合作模式和采購方式強調投資、建設、運營全生命周期服務能力的整合和投資能力考察先行，存在“重建設、輕運營”的問題。這種模式使得資本實力較強、業務領域大而全的國有企業具備了參與PPP 項目的先天性優勢。具體而言，進一步劃分社會資本的類型，當前參與PPP項目投資的企業有71%是建筑承包商，他們一般也是PPP項目的實際承建方。實際上，參與PPP項目的社會資本主要為建設和運營PPP項目的相關公司。而在建筑承包商中國有企業往往占比較高，地方政府樂于借助社會資本解決資金難題，施工企業希望獲得前期相對豐厚的施工利潤，兩方“一拍即合”，迅速達成合作，致使施工企業尤其是國有施工企業成為本輪PPP模式的最大受益者。這種趨勢和強調投資、建設、運營一體化服務能力的采購偏好相結合，導致實施項目社會資本資格要求門檻的提升，長期以往會導致部分行業寡頭的壟斷性地位，損害規模較小的民營企業的參與機會和本地中小型企業的生存環境，進一步降低了中小型民營企業的參與熱情。

【參考文獻】

[1] 莫呂群，劉明.如何破解PPP 項目融資難[J].施工企業管理，2016，（09）.