特朗普政府經貿政策對中國企業赴美ODI的影響

趙冰清

【摘 要】本文從“特朗普新政”出發，重點研究中國企業對美ODI現狀、面臨的困境，并基于歷史經驗判斷，預估特朗普經貿新政可能對中國企業赴美直接投資產生的影響；并提出對應政策建議，以期緩解中國企業赴美投資的阻礙和摩擦；在擴大中美雙邊投資的同時，促進國內產業結構的優化與調整。

【關鍵詞】特朗普新政；ODI；CFIUS；中美貿易摩擦

時至今日，特朗普政府已初步構建了一套以重商主義哲學為基礎的經濟政策體系，體現為對內新自由主義、對外保護主義和本土主義，強調和維護美國本土經濟利益。國內外學者對“特朗普新政”的研究多集中于政策梳理、實施可能性研判以及宏觀影響分析，較少關注特朗普經貿政策實施可能對中國企業赴美直接投資（ODI）造成的影響。因此，本文將借鑒前人對特朗普經濟主張的豐富研究，重點分析特朗普政府主要經貿政策對中國企業赴美ODI（Overseas Direct Investment）的影響，并提出相關政策建議以推進兩國投資合作和經貿往來。

一、“特朗普新政”梳理與效應分析

特朗普政府已經形成了一套由促進就業為核心的產業政策、提振經濟為核心的財政金融政策，以及保護國內市場、擴大對外出口為核心的貿易政策構成的相對完整的經濟政策構想，而這些經濟主張一個主要卻單一的衡量標準是能否為美國增加就業。加強貿易保護、稅制改革與“美國優先”三大政策正是基于國內外兩大維度來振興美國經濟、提升美國人民信心。

包括加強貿易保護、反外包外遷與反移民等在內的對外措施，根本目的是讓以制造業為核心的產業回流美國， 留住美資企業和人才，為國內創造就業崗位，縮小美國對外貿易逆差，體現了特朗普政府的“反全球化”經濟民粹主義傾向。 執政以來，特朗普就試圖擴大中美貿易爭端，對華實施懲罰性關稅，打壓中國產業，企圖控制美國對中國的貿易逆差。2017年末國家安全戰略將中美經濟互動納入安全計算，2018年首份國情咨文將中國作為美國首位競爭對手，這種對抗性經濟安全政策可能撼動美中投資環境，對未來中國企業赴美投資產生巨大影響； 2018年對華貿易行政備忘錄中宣布可能對500億美元的中國出口商品征收關稅； 對華301調查報告則以減少貿易逆差之名，指責中國政府通過投資審批限制外商投資、鼓勵對外并購高技術資產實施“強制技術轉移”。然而，美國對華貿易依存度以及對其GDP的貢獻率逐年上升，中國市場對美國的重要性不容小覷，對中國征收關稅將導致美國境內消費品價格上漲、就業崗位流失和金融市場下跌，損害美國經濟利益。此外，特朗普貿易政策要真正落地，還面臨著中美間貿易對策博弈以及美國內部多方利益沖突等阻礙。因此，基于中美雙邊貿易事實，可初步判斷，中美間以傳統關稅為主的大規模貿易沖突發生的可能性不大，但摩擦不斷，突發性事件頻發，且呈現常態化趨勢，我們仍需警惕中美貿易沖突升級及進一步引發大規模貿易戰的風險。

減稅計劃是特朗普經貿政策的一大亮點，通過大幅降低企業稅、給普通家庭減稅，來擴大國內需求，創造工作機會，提升美國家庭部門可支配收入，從而刺激私人部門有效消費，重振美國制造業，改善美國經濟基本面。2017年底美國國會通過了30年以來的最大減稅法案，計劃將公司稅自35%降至20%，降低個人和家庭稅率，并取消企業和個人享有的部分稅務抵扣。特朗普稅改政策的內核仍沿襲里根式稅改式思路，依托“拉弗曲線”理論，給私人減稅又力求財政收支平衡。但美國歷史上兩次大規模減稅的經驗均表明，單純的減稅既不能刺激企業回國投資，也不能提高家庭收入，而且還會造成嚴重的財政赤字失控。經測算，在聯邦政府預算維持現有水平情況下，稅改5年后將產生2.3億美元的財政缺口，占當前政府債務的11.4%。因此，大幅提升政府債務將破壞政府財政的可持續性，債務壓力有可能影響未來稅改方案最終的減稅幅度。

不同于歷任總統維護美國“全球領導”地位的外交策略，特朗普全球戰略將以內向和收縮為基本特征，堅持“美國優先”原則，反對全球化，漸趨減少承擔對國際和區域的責任與義務。美國參與區域事物的熱情褪減，加大雙邊主義的談判與合作。由此，美國貿易政策將從長期堅持的以規則為基礎的多邊主義轉變為以實力為基礎的雙邊主義，重大國輕小國。援引馬克布萊思（Mark Blyth）的話來說，新自由主義的時代已經結束，而新國家主義的時代已然到來。在新的宏觀環境下，中美兩國經貿合作和投資往來將面臨新的機遇，但這種機遇能在何種程度促進中國對美投資，還取決于美國對中國企業投資的國家安全審查力度與特朗普貿易保護主義實施程度，以及特朗普集團與國會的權力博弈等因素。此外，特朗普還面臨著決策集團向心力離散和權力中心對新總統的信任危機等困境，人事任命頻繁變動和重大調整等在一定程度也會影響相關政策的落地。總之，特朗普政府經貿政策為美中投資關系的發展引入了諸多不確定性，中國企業對美直接投資將面臨新的機遇與挑戰。

二、中國企業赴美ODI特點與困境

（一）中國企業對美投資現狀

1.2016年之前投資速度迅猛，特朗普上臺后面臨雙重政策打擊

美國憑借其穩定的國內政治環境、完善的營商環境、較高的開放水平以及與中國政治經濟關系的互信等顯著優勢成為最吸引中國外資的國家以及最大受惠國。美國榮鼎集團投資報告1顯示，2016年中國企業對美直接投資高達460億美元，相比上年增長2倍，為當地創造近5萬個直接就業崗位（見圖1）。截至2016年末，中國投資累計為美國創造14.1萬個直接就業崗位，為當地經濟發展作出了重要貢獻。2016年美國已成為中國最主要的對外投資目的地之一，而中國也已成為美國最主要的直接投資來源地之一。然而，特朗普上臺之后，2017年統計所得的141筆中國企業對美直接投資交易價值與2016年相比下降35%。究其原因，一方面是中國監管機構對“非理性”境外投資進行了非正式限制，以遏制大規模資本流出；另一方面則是基于對某些技術或數據保護的擔憂，以及國家安全風險的考量，美國外國投資委員會（CFIUS）對中國交易加強了外資收購的審查和監管，推遲打壓了部分中國交易。在國內外雙重政策打擊和投資勢頭式微的作用下，預計2018年中國企業對美投資將保持更加謹慎的態度，投資交易速度保持平穩下降態勢，投資交易價值趨向收縮。

2.投資行業分布廣泛，更加關注信息通訊技術與高端服務產業

根據商務部官方數據2，截止2016年底，中國對美投資已覆蓋服務業、制造業、地產業、酒店業、信息與通訊技術、娛樂業和金融服務等行業，遍布美國46個州，分布于425個國會選區，覆蓋率高達98%。2017年，中國對美主要投資行業集中在房地產酒店業、交通基礎設施領域與健康生物科技，占投資總額比重分別為37.3%、35.3%和8.6%（見圖2），提高了美國經濟在這些重要領域的全球競爭力。榮鼎集團的統計數據顯示，2016年中國對美高科技與創新型行業的交易價值超過120億美元，占全年行業投資的26.3%。值得注意的是，信息技術服務業在中國對美整體ODI中的比重逐年上升，2017年該比重已達到8.6%，與健康生物科技高端服務業比重相當；具有政治性意義的行業投資增長強勁，如信息通信技術和娛樂業。特朗普所倡導的“制造業回流”和先進制造伙伴計劃在一定程度上促使資本追逐技術，加大中國企業對技術型產業和高端制造業的投資。由此可以發現，在全球化發展進程中，中國對美制造業的跨境投資向微笑曲線兩端不斷推移，進而推進高端生產、智能制造蓬勃發展。

3.私營企業成為中國企業赴美投資的中堅力量

在中國對美直接投資史中，國有企業一直在扮演重要角色。圖3顯示了2006-2017年期間按投資者類型劃分的中國對美直接外商投資。其中，私人投資者是指個人和私人實體持股80%以上的中國公司，國有投資者包括中央和地方國有企業及其子公司、中國主權財富基金以及一系列其他政府實體。在2012年以前，雖然中國私營企業對美直接投資的項目數量領先于國營企業，但是平均單筆投資額卻遠遠落后。2012年之后，私營企業遠超國營企業，成為中國企業對美投資的主體。特別是2015年后，以萬達、海航、安邦、阿里巴巴等企業為代表的中國民民營經濟在美國發起投資并購熱潮，成為中國在美國直接投資的中堅力量。

4.并購投資成為企業主要進入模式，綠色投資注重有機增長。

從投資模式來看，并購投資是中國企業對美ODI的主要方式。2006-2017年期間，與綠地投資相比，并購投資增長迅速，且體量與規模占據明顯優勢（見圖4）。自2013年以來，美國已連續4年位居中國海外并購目的地國榜首。商務部統計數據顯示，2016年中國對美國企業的并購總金額高達683億美元，占比美國收購總金額的46%。在以金額計算的2016年中企海外前十大并購交易中，美國中標交易占到半壁江山，涵蓋金融服務、地產酒店與建造、科技媒體與電信、消費品四個行業大類，并購金額總計達348億美元，包括海航的天津天海物流投資管理有限公司60.1億美元收購美國英邁國際、青島海爾55.8億美元收購美國通用電氣公司家電業務項目、萬達集團28億美元收購美國傳奇影業、艾派克集團27億美元收購利盟國際、海航集團18.8億美元收購卡爾森酒店集團等。 鑒于中國綠地投資正快速增長且私營企業的中型并購數量的增加，中國私營企業在海外擴張上擁有更大的自主權和更強的能力，預計中國對美國的直接投資將更少由大規模的并購交易驅動，中國公司將通過綠地項目開始更加注重有機增長。

（二）中國企業赴美投資困境

1.貿易保護主義延伸投資保護主義，國家安全審查力度加大

中國對美投資的一個重要問題是美國投資委員會（CFIUS）下的外商投資審查是否會在新興行政管理下發生變化。中國在國際產業分工中競爭力的提升，以及中國收購美國技術資產的增長等綜合因素激起了國會對美國投資篩選制度的立法修改。據美國權威媒體報道，美國參眾兩院正嘗試制定兩黨聯合法案，擴大CFIUS審查權利。目前，CFIUS可以建議總統終止外國實體通過投資取得對美國公司的控制權，而按照新法案，CFIUS對只涉及少數股權和合資公司的交易、涉及“新興技術”的交易也可作出建議。中國投資者面臨的中期風險正是國會對中國投資潛在安全和經濟風險的擔憂。據彭博社統計，自特朗普上臺以來，被CFIUS阻攔或相關原因遭到終止的中資并購交易有8宗，其中2宗為半導體行業標的。2017年中國被迫放棄的重要交易包括且不限于峽谷大橋資本收購萊迪思半導體， 忠旺收購Aleris Corp，東方弘泰收購Applovin股權，以及海航收購Global Eagle Entertainment股權；2018年1月初，螞蟻金服放棄了對Moneygram的收購建議。美國金融監管機構也加強了對中國投資者的審查，2017年證券交易委員會凍結芝加哥證券交易所出售給中國重慶企業集團牽頭的投資集團，國家金融監管機構詢問安邦收購富達信保人壽等。如果上述交易能夠順利完成，預計至少為2017年中國對美直接投資額增加70-80億美元的價值。除安全審查之外，中國國有企業在美投資過程中還遇到不公平待遇。美國國內常出現不利于中國國有企業投資的聲音，部分國會官員還致信美政府高官，要求開展安全審查，阻礙中國在美投資；美國媒體利用此炒作，對中國企業赴美投資形成輿論壓力。

2.貿易保護與出口管制

美國營商環境居全球前列，對大多數產品都施行很低的關稅或免關稅，深受投資者青睞。但是2016年以來美國對華頻頻采取貿易行動，濫用貿易救急措施，對中國產品裁定畸高稅率，并對中國實施高技術出口管制，影響中國企業對美出口。近日，美國政府禁止中興通訊向美國企業購買敏感產品，并對其采取出口管制措施，為中美經貿關系再次蒙上了陰影。這些措施疊加對外發出了美國保護國內產業的強烈信號，部分美國企業在政府重壓下選擇放棄與中國企業合作，為中美在重要科技領域的進一步合作蒙上了陰影。

3.中國企業“水土不服”問題

中國企業在美投資還面臨著內部投資風險問題，實際投資效果與預期存在一定差距。在戰略層面，缺乏清晰的整體投資戰略定位，具體表現為風險防控的文化和制度框架、中長期目標、投資戰略與公司整體發展戰略不符，以及國際視野和整合協同的理念不足。在操作層面，缺乏充分的投資可行性分析和對目標公司商業模式及發展計劃的深入了解，難以把控目標公司的銷售增長、盈利能力和財務風險，各方面缺乏有效整合，交易設計和執行出現漏洞，無法合理利潤分配和退出。

三、推進更高水平、更高質量的中美投資合作

中美既競爭又合作的新型大國關系依然可信，但是兩國貿易摩擦的內生動能日趨強勁，局部行業的摩擦加劇難以避免。秉持著中美經貿合作是中美關系的“壓艙石”和“推進器”這一理念，筆者提出以下政策建議，以期推進中美間投資往來，擴大中國對美投資，提高中國企業在美競爭力。

第一，中美貿易往來與中國對美投資有很強的互動性和關聯性，促進中美貿易進一步自由和開放，是擴大中國對美直接投資的有效手段之一。關于美對華貿易逆差問題，在全球價值鏈中，貿易順差體現在中國，但本質上利益共享、互利共贏。當前，我國應積極主動地應對中美貿易摩擦問題，進一步加大自美國高技術產品、機電產品等產品的進口；同時，督促美國遵循國民待遇原則，進一步放寬對華高技術產品的出口限制和監管約束，使中國企業能夠受到與當地企業類似的公平待遇。

第二，適時推進中美投資協議談判進程。美資企業在中國投資運營已相當成熟，相比之下，中國企業對美投資雖呈現快速爆發式增長趨勢，但仍經驗不足。美方在雙邊投資協議談判中具有先發優勢，拖延時間遲遲不與中國簽訂雙邊投資協定，以保護國內市場。投資協定將為雙方帶來實實在在的利益，所以，我們應加強中美經濟戰略對話，適時促進雙邊投資協定商談，達成高水平投資保護和市場開放安排，來擴大中國企業對美投資。

第三，在投資模式方面，美聯邦政府對赴美從事綠地投資的外國投資者不設置外資審查程序。與并購投資相比，綠地投資不易引起政治敏感與國家安全問題。因此，在可行的范圍內，中國企業可以根據自身發展規劃和戰略，多采取綠地投資方式進入美國市場，避免發起對易引起美國政府實施“安全審查”行業的并購，例如信息安全、能源、電信、交通等敏感行業，通過投資財富基金間接少量參股一些美國公司。建議企業在正式啟動項目前，成立專門項目風險委員會等機構，識別投資過程中可能出現的政治、法律、自然等各類風險，并針對具體風險事項，制定風險管控流程和控制措施，及時與律所、顧問等專業咨詢機構溝通，對風險可控度進行評估，確保不出現項目顛覆性等重大風險。同時，加強與CFIUS的溝通，務實低調，避免炒作，重視律所、公關公司等專業咨詢機構作用，處理好勞資關系與政商關系，以期贏得理解和支持。

第四，提高企業海外投資質量，完善產業布局、攀升全球價值鏈。配合國內“制造2025”等戰略，中國企業要加速搶占新技術藍海、創新投資模式、打造“世界品牌”戰略；政府方面也要引導境外合作、構建國家制造業創新中心、完善教育結構引進高端人才。

注釋：

1 榮鼎咨詢，http：//rhg.com/wp-content/uploads/2016/11/TwoWayStreet_FullReport_Cn.pdf

2 商務部《關于中美經貿關系的研究報告》，2017年5月25日。

【參考文獻】

[1]竺彩華.中國對美直接投資：新發展、新機遇和新挑戰[J].國際經濟合作，2018（02）：51-60.

[2]徐明棋.美國的自由主義經濟思想是否正走向終結——特朗普政府“新干預主義”經濟政策評析[J].人民論壇·學術前沿，2017（06）：15-23.

[3]楊力，李蕊.“特朗普經濟學”框架下的美國宏觀經濟政策分析[J].國際觀察，2017（05）：128-144.

[4]李巍，張玉環.“特朗普經濟學”與中美經貿關系[J].現代國際關系，2017（02）：8-14+39+66.

[5]周金凱.特朗普上臺對中美直接投資的影響分析[J].經濟學家，2017（02）：97-103.