捆綁型村莊項目進村何以造成農民的弱抗爭性

胡夢瑤

【摘 要】本文通過對江西省吉安市油田鎮L村以招商引資為目的項目進村為個案研究，采用半結構式訪談法，探討了捆綁型村莊項目進村下農民弱抗爭性的主要原因。研究結果表明：后稅費時代，捆綁型村莊的項目進村重塑了鄉村治理秩序，形成了不利于農民的權力集中于少數主體構成的利益聯盟和以“去政治化”為主要表現形式的分利秩序，使得農民在資源自上而下不斷輸入的過程中利益不僅容易受到損害，而且造成農民具有典型的弱抗爭性特征。

【關鍵詞】項目進村；捆綁型村莊；鄉村治理；分利秩序；弱抗爭性

一、問題的提出

項目制是指按照中央政府意圖，自上而下以專項化的資金方式進行資源配置的制度安排，是國家治理體制從總體支配走向技術治理的體現（ 渠敬東、周飛舟、應星，2009）。折曉葉、陳嬰嬰通過考察項目制的分級運作機制發現，國家財政資源的項目化供給在省市只須“過手”，是“以縣為主”或“以部門為主導”的資源分配體制（ 折曉葉、陳嬰嬰，2011）。陳家建指出，項目制本身的“自我擴張”效應日益深刻地滲透到基層政府的運作機理中（陳家建，2013）。周飛舟指出項目進村導致了鄉鎮政權進一步懸浮、項目目標設置發生錯位、弱化了村級組織的力量（周飛舟，2006）。在當前GDP成為各級政府政績的主要考核指標下，目前廣大農村興起“招商引資”熱。招商引資實際上是以地方政府為主體，對轄區外的市場資本展開的爭奪。李祖佩把項目以“招商引資”為潛在意圖進村的村莊稱為捆綁型村莊（李祖佩，2013）。因此，本文聚焦于當下捆綁型村莊的項目進村更具現實緊迫性。

但是在捆綁型村莊項目進村的實踐過程中，鄉村基層組織無法有效承接資源，農村遭遇官商民之間沖突頻發的困境，原有鄉村治理秩序被打破，作為鄉村主體的農民普遍出現弱抗爭性。基于此，本文通過對江西省吉安市油田鎮L村以招商引資為目的項目進村進行個案研究，采用半結構式訪談法，探討捆綁型村莊項目進村如何重構了不同主體間的非均衡利益博弈下的新的鄉村治理秩序——分利秩序①？又何以進一步造成農民普遍出現的的弱抗爭性？并進一步針對該類項目進村鄉村基層社會治理秩序下提高農民合理維護利益能力方面提出可行的改進路徑。

二、捆綁型村莊項目進村的特點與影響

稅費改革后，國家項目進村的方式多種多樣，本文聚焦的為實現“招商引資”增加財政收入的項目進村類型——捆綁型村莊的項目進村。捆綁型村莊的特點歸納為表1。

筆者進行個案研究的江西省吉安市油田鎮L村是捆綁型村莊的典型。江西省吉安市油田鎮有著豐富的自然資源和礦產資源，其中鐵礦儲量1億噸，L村是鐵礦資源的主要分布地。L村項目進村匯總，見表2。

總體來看，捆綁型村莊項目進村對鄉村及農民是弊大于利。

首先，由于通過考核招商引資指標來判斷政府工作實績，就使得不同省市縣鄉鎮競相給予優惠，形成一個巨大的外商占盡談判優勢的買方市場，政府也對外商釋放利好條件，也出現“項目跟著老板走”的現象。代表農民利益的鄉鎮政府因為內部競價出售，喪失了與外商的談判優勢，而外商作為買方，占盡了便宜和好處。

其次，鄉鎮政府還會借口改善投資環境來建設與當地人民生活無關的工程。這些自上而下的項目意圖不但偏離自下而上的農民的內生實際需求，而且占用的是當地農民的錢，侵害的是村民的利益，更是加重村民的負擔。這深刻體現在L村的村莊改造上。

案例一：油田鎮政府為了實現財稅政績的領先表現，對自然資源主要分布地和美麗自然風光的L村的招商引資創造更優越的投資環境，如為開發L村的鄉村旅游，在L村進行大量的村莊規劃建設，其中直接涉及的工程項目就是農房改建拆遷。幾年時間里，L村的農戶分布格局大變樣。農戶改建拆遷表面上造福村民，能讓村民住新居，改善村民住房條件。但實際上，造新居需要投資，投資來自哪里？投資當然得向村民要。L村前幾年村民負擔重的原因就與此有關。農戶改造，財政沒有錢，那些本來住得習慣的村民的房子被拆掉了，當然不可能得到足夠的經濟補償，他們因此被迫到比過去住的更糟的地方去住。的確，L村的村莊面貌煥然一新，但是這樣的新L村與當地村民無關。（訪談對象：L村村支書劉某）

最后，招商引資項目進村在給鄉鎮帶來巨大經濟利益同時，也造成長遠利益的不可逆轉的缺失如環境污染；農村人口中與之密切相關的惡性腫瘤死亡率逐步上升是一個不爭的事實。

從捆綁型村莊項目進村下對鄉村社會以及農民的影響分析中，筆者發現政府和外商利益連帶，一致對外，而農民成為其利益對立面，這就形成一種新的鄉村治理秩序。因此，筆者得出捆綁型村莊項目進村下重構的鄉村治理秩序是造成農民弱抗爭性的內在原因。那捆綁型村莊項目進村下重構的鄉村治理秩序又是什么？

三、捆綁型村莊重構鄉村治理秩序的機制與表現

捆綁型村莊的項目輸入是被當作招商引資的附加條件，因此，村莊的治理秩序中形成了開發商、鄉鎮政府、村級組織以及農民的四角變量的關系。第一，開發商進行商業需要在一定的空間地域中進行開發投資，所以首先要面臨的是對農田林地的流轉和征用，這造成村莊土地利益不斷變現，一系列圍繞土地形成的矛盾糾紛成為鄉村治理中的重要內容。第二，“項目進村”是資金和政策的雙向下發，這也極大增加了鄉鎮政府的權力空間和可支配資金，形成了鄉鎮政府的動力機制，刺激其招商引資的積極性；與此同時，政績考核以及為投資者提供穩定的投資環境，也形成了地方政府的壓力機制。在動力機制和壓力機制的雙重作用下，鄉鎮政府便會選擇以犧牲農民的利益來換取自身的利益，形成官商利益一體局面。

第三，在官商利益一體的情況下，村級組織成為化解各種矛盾、實現上級政府目標的重要載體。而當開發商經營訴求和鄉鎮政府行政意志與村民的利益訴求之間出現矛盾時，村干部經常陷于進退兩難的境地。如果調解失敗，鄉鎮政府會以出動派出所警察等形式使用強制力量鎮壓村民的抗爭或者采用策略主義方法對農民進行威脅，讓農民預測到如果不妥協將遭受更大的損失。吉安市油田鎮L村的一個案例即是這些后果的典型表現。

案例二：2006年，某外資鐵礦公司在L村以租代征了400畝土地進行鐵礦資源開發，基本農田征價是6000元每畝，林地是1200元每畝，而且都是一次性的補償，補償標準過低，而且在被租用的土地上有村民住房，涉及到村民的重新住房安置問題，給的補償標準是每平米450元，就草草打發。所以，在鐵礦開采過程中，當地村民與開發商之間矛盾不斷激化。矛盾主要集中于：一是土地租金太低，遠低于國家根據當地經濟狀況與地價核定的補償標準；二是煤礦開采過程中產生的大量的廢氣和廢水對村莊的自然環境和生態造成嚴重的破壞，并且工程建設中產生的噪音嚴重影響村民日常生活；三是間接威脅了村民的身體健康，截止目前村中已確診了多例癌癥患者；四是政府以及企業表面以工程建設的需要為村民提供有限的還有指標限制的就業機會，但是實質就業崗位的工資水平遠低于勞動強度，使得村民淪落廉價勞動力；五是工程建設的征地造成一些村民得居所遭到強拆，必須重新安置住房，造成村民被迫遷居。其中出現工程事故造成少數相關村民的利益受到嚴重損害，村民與開發商的矛盾就會嚴重激化，村干部已經無法調和二方矛盾，這時，鄉鎮政府這時委派L村的超市老板劉某去調和。之所以委派劉某主持工作，除了他的一定地方背景對村民有威懾力，另一方面是考慮到他在該建材公司中有熟人，能通過熟人關系讓開發商讓步。（訪談對象：L村村長胡某）

正如案例二所示，在開發商和村民之間的矛盾無法調和時，鄉鎮政府通過向村級組織施壓，讓村干部充當雙方的中介人或委派村中有勢力有關系的鄉村精英調和的方法，來達到穩住開發商和村民的目的。在此過程中，為了調動村干部或鄉村精英進行鄉村治理，調解開發商與村民矛盾的積極性，鄉鎮政府會給予他們一定的物質或精神獎勵，例如年終考核時給予照顧、許諾村干部退休后享受民政補助等。同時，開發商會以“協調費”的名義給村干部或鄉村精英好處。所以，在開發商與村民的利益較量中，以村干部為代表的村級組織的行動邏輯首先是確保開發商有穩定的生產經營環境，照顧開發商的利益，而不再以村民的利益為首位。那捆綁型村莊項目進村下重構的鄉村治理秩序又是否會固化為鄉村基層政治社會的一種基本樣態？從而對農民的弱抗爭性具有更普適性的解釋？

四、分利秩序：捆綁型村莊下農民的弱抗爭性的主癥

通過對以L村為代表的捆綁型村莊項目進村的個案分析，筆者發現在資源自上而下的輸入下，從項目工程發包、承包和建設到升值，該類村莊類型的鄉村治理秩序主要是圍繞利益分配形成，利益固定地被少數主體占有，從而固化為“分利秩序”。這種分利秩序，把鄉村的主體——農民，排除在外，官商利益一體化，而且農民的“當家人”——村干部在自利性思維下出現了目標替換，即村干部“代理人”特點凸顯。這使得農民在項目進村利益受損下的“失語”，成為農民弱抗爭性的主要原因。當項目在村莊推進遭遇阻力時，為了推進項目實施，鄉鎮政府主要依靠策略主義。實踐中，大量不正當措施被利用：如體制內的施壓（對于拆遷戶，家庭成員中有在政府、學校等部門工作的，在規定期限內配合項目的，就會被要求停止工作）；抓小辮子（對欠交黨費、計劃生育超生等問題，重新作為過錯加以施壓，迫使村民同意項目的實施）。在政府的策略主義行事下，農民受損的利益無法得到維護，抗爭反而會付出更大的代價，農民的弱抗爭性凸顯。

五、小結與討論

本文通過重點分析捆綁型村莊項目進村對鄉村治理秩序的重構來解釋農民的弱抗爭性。為打破捆綁型村莊項目進村下形成的分利秩序，就必須重塑鄉村基層組織的政治性，強化其 “當家人”角色，實現其從“管理型”向“服務型”組織的轉型。基于此，要將“項目進村”與村民自治制度的發展和完善結合起來，加強村民委員會、村民議事會等自治組織建設，保證村民在項目建設中的話語權。在村莊內部進行民主協商，改變農民在其中的弱勢處境。這既能保證項目有效落實，又能提高農民的合法抗爭能力。

注釋：

①本文的“分利秩序”概念是參照李祖佩在立足于村莊、對項目進村背景下鄉村治理秩序的總結，是對當前鄉村治理樣態的理論提升，因為鄉村治理秩序圍繞利益分配形成，所以稱為 “分利秩序”（李祖佩，2013）。

【參考文獻】

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