鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本途徑在于城鄉(xiāng)融合

◎呂風(fēng)勇

黨的十九大報(bào)告首次提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并提出“建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化”。城鄉(xiāng)融合既是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的根本途徑，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在。

城鄉(xiāng)融合在鄉(xiāng)村振興中的地位

1.城鄉(xiāng)融合不同于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和城鄉(xiāng)一體化

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過(guò)分強(qiáng)調(diào)城市和鄉(xiāng)村的個(gè)體地位，二者仍然作為二元主體存在，只是在促進(jìn)城市發(fā)展的過(guò)程中，同時(shí)兼顧?quán)l(xiāng)村的發(fā)展，使城市與鄉(xiāng)村的差距不至于被越拉越大。城鄉(xiāng)一體化則試圖弱化城市和鄉(xiāng)村作為個(gè)體的獨(dú)立性，強(qiáng)調(diào)二者的無(wú)差別，用發(fā)展城市的思路去發(fā)展鄉(xiāng)村，在某種程度上淡化了鄉(xiāng)村存在的獨(dú)有價(jià)值。城鄉(xiāng)融合在認(rèn)可城市和鄉(xiāng)村個(gè)體地位的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)二者地位的平等性，在發(fā)展過(guò)程中既重視城鄉(xiāng)之間存在的共同性，又承認(rèn)城鄉(xiāng)之間的差異性，在彰顯城鄉(xiāng)差異具有獨(dú)特價(jià)值的基礎(chǔ)上，規(guī)劃設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)之間融合發(fā)展的具體路徑。

2.城鄉(xiāng)融合是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵

離開(kāi)城鄉(xiāng)融合，就鄉(xiāng)村振興而談鄉(xiāng)村振興，任何的體制設(shè)計(jì)和政策制定都可能會(huì)有失偏頗。當(dāng)前，我國(guó)大多數(shù)鄉(xiāng)村作為幾千年文化傳統(tǒng)的傳承地，其振興應(yīng)是更高層次上的振興，即在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化等各方面，通過(guò)科學(xué)方式在與城市共處發(fā)展的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)全面高于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村水平的發(fā)展。

城鄉(xiāng)融合的要素特征

1.城鄉(xiāng)融合的前提是做好城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局和人口結(jié)構(gòu)、數(shù)量的統(tǒng)一規(guī)劃

規(guī)劃不是計(jì)劃，它是在尊重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，對(duì)城鄉(xiāng)未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行精準(zhǔn)預(yù)測(cè)，并據(jù)此編制的用以指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)實(shí)踐的綱領(lǐng)性文件。從長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)，我國(guó)大量勞動(dòng)力人口最終將主要從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)人口占全部就業(yè)人口的比重會(huì)逐步降低，這一比重在美國(guó)約占2.0%，英國(guó)占7.5%，日本占9.7%，參考這些國(guó)家發(fā)展情況，我國(guó)農(nóng)業(yè)人口比重也將在未來(lái)20年左右降至15%以?xún)?nèi)。那么未來(lái)我國(guó)鄉(xiāng)村人口只能是農(nóng)業(yè)人口嗎？筆者認(rèn)為不是，至少還應(yīng)包含在農(nóng)村或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)從事農(nóng)副產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)的人口，在附近城市就業(yè)但在鄉(xiāng)村定居的非農(nóng)人口和相當(dāng)比重的鄉(xiāng)村養(yǎng)老人口。因此，將來(lái)在我國(guó)鄉(xiāng)村居住的人口占全部人口的比重可能會(huì)超過(guò)15%，但應(yīng)該不會(huì)超過(guò)25%。在不同的地區(qū)，由于交通條件、居住條件和就業(yè)條件不盡相同，其人口數(shù)量可能會(huì)落在這一比重區(qū)間的不同位置，需要根據(jù)具體情況進(jìn)行深入分析。只有在對(duì)產(chǎn)業(yè)和人口變化趨勢(shì)充分預(yù)測(cè)的基礎(chǔ)上，對(duì)城市和鄉(xiāng)村的產(chǎn)業(yè)布局和人口結(jié)構(gòu)、數(shù)量進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，才可能促進(jìn)城鄉(xiāng)的融合。在做城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃時(shí)，要根據(jù)人口和產(chǎn)業(yè)可能的變化趨勢(shì)，區(qū)別長(zhǎng)期和短期，合理安排宅基地用地規(guī)模，對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)風(fēng)格、街道布局等加強(qiáng)規(guī)劃和引導(dǎo)，同時(shí)制定村莊合并規(guī)劃，交通條件和居住條件好的村莊，應(yīng)該作為核心村莊重點(diǎn)布局，促進(jìn)人口適度向此集中；而對(duì)于交通和居住條件較差的村莊，也要采取措施鼓勵(lì)其人口向其他村莊搬遷轉(zhuǎn)移。

2.城鄉(xiāng)融合的條件是消除城鄉(xiāng)發(fā)展差距

從社會(huì)發(fā)展來(lái)看，農(nóng)業(yè)是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，無(wú)論其比重如何之低，卻是不可或缺，而鄉(xiāng)村憑借土地資源和文化習(xí)俗等基本要素，也比擁堵、喧囂的城市更具宜居優(yōu)勢(shì)。因此，鄉(xiāng)村振興需要對(duì)農(nóng)業(yè)給予補(bǔ)貼，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展給予扶助，助力農(nóng)業(yè)具備與其他產(chǎn)業(yè)同等的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力，使得鄉(xiāng)村人口獲得在城市或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的機(jī)會(huì)，享受與城市相差無(wú)幾的教育、醫(yī)療和交通條件。消弭城市和鄉(xiāng)村在產(chǎn)業(yè)、就業(yè)及公共服務(wù)方面的差距，弱化乃至消除城市對(duì)鄉(xiāng)村資源的單向虹吸效應(yīng)，使彼此之間呈現(xiàn)相互吸引、相互交融的局面。一是在醫(yī)療方面，建立分級(jí)診療制度，縣級(jí)醫(yī)院主要承擔(dān)區(qū)域人口的基本醫(yī)療。二是在教育方面，由于小學(xué)教育通常為走讀模式，因此，加強(qiáng)鄉(xiāng)村小學(xué)的建設(shè)至關(guān)重要，中學(xué)可以設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，綜合質(zhì)量必須大幅提高。三是在交通方面，要逐漸建立相對(duì)完善的公交系統(tǒng)，以促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的交流。四是在文化娛樂(lè)方面，在鄉(xiāng)村建立活動(dòng)廣場(chǎng)、公園和娛樂(lè)設(shè)施等，拓展人們的活動(dòng)空間，縮小城鄉(xiāng)差距，使鄉(xiāng)村人口過(guò)度向城市集中而導(dǎo)致的空心化和老齡化等問(wèn)題得到較大程度扭轉(zhuǎn)。

3.城鄉(xiāng)融合的動(dòng)力是鄉(xiāng)村比較優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮

城鄉(xiāng)發(fā)展的差距在一定程度上可以通過(guò)由財(cái)政主導(dǎo)的公共投入來(lái)縮小，但是，鄉(xiāng)村要獲得持久的發(fā)展，并跟上城市發(fā)展的步伐，必須發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，釋放內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。除了農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的產(chǎn)業(yè)支撐外，公共服務(wù)也要達(dá)到一定水平，其開(kāi)闊的空間、綠色宜人的景觀、安靜的居住環(huán)境和濃厚的傳統(tǒng)文化氛圍，都將成為吸引附近縣市人口來(lái)此生活居住的重要元素。

4.城鄉(xiāng)融合的途徑是生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)

城鄉(xiāng)融合的根本特征是生產(chǎn)要素的雙向流動(dòng)，無(wú)論是城市戶籍藩籬，還是鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)限制，都不利于城鄉(xiāng)融合，容易造成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成甚至固化。生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)之所以重要，除了有助于整體資源配置效率的提高外，更多地是能夠使喜歡城市生活和鄉(xiāng)村生活的人各得其所，避免鄉(xiāng)村人口向城市單向流動(dòng)，并消除半城市化所帶來(lái)的尷尬。當(dāng)然，為了保證生產(chǎn)要素在自由流動(dòng)狀態(tài)時(shí)能夠?qū)崿F(xiàn)雙向流動(dòng)而不是單向流動(dòng)，在制度設(shè)計(jì)和政策調(diào)整方面也要有所取舍，以制度和政策作為平衡木，向處于劣勢(shì)的一方提供足夠的政策支撐。要促進(jìn)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，不僅要促進(jìn)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)用地的自由流轉(zhuǎn)，也要在核心鄉(xiāng)鎮(zhèn)村布局一些無(wú)污染的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，避免資本要素過(guò)度向城市流動(dòng)。同時(shí)，也要打破在外地就業(yè)的鄉(xiāng)村非農(nóng)業(yè)人口所面臨的種種城市化壁壘，并對(duì)在本地市縣鎮(zhèn)就業(yè)的城市非農(nóng)人口逐漸放開(kāi)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)限制，以防鄉(xiāng)村空心化現(xiàn)象加劇，提升鄉(xiāng)村活力。盡管生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)是把雙刃劍，把握不好很可能加重要素的單向流動(dòng)，但是城鄉(xiāng)要真正實(shí)現(xiàn)融合，生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)是根本途徑，只是要通過(guò)產(chǎn)業(yè)布局、公共服務(wù)均等化等政策加強(qiáng)引導(dǎo)和調(diào)節(jié)，在此基礎(chǔ)上形成的城鄉(xiāng)融合才可能是真正意義上的一種融合。

5.城鄉(xiāng)融合的重點(diǎn)是政策正向激勵(lì)的形成

有效的政策措施在推動(dòng)鄉(xiāng)村振興、特別是城鄉(xiāng)融合方面不僅是必不可少的，甚至發(fā)揮了主要的作用。因此，一定要對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村農(nóng)業(yè)政策進(jìn)行重新審視，如城鄉(xiāng)的戶籍制度和土地制度，在過(guò)去甚至現(xiàn)在確有其積極的一面，但今后其消極的一面將會(huì)顯現(xiàn)，在什么時(shí)候、按照什么步驟重新調(diào)整或者予以取締，是現(xiàn)在必須要考慮的問(wèn)題。城鄉(xiāng)要融合，一定要秉持政策藩籬如果有利于農(nóng)村振興，則可考慮延長(zhǎng)或者采納，反之，則需考慮怎樣逐漸予以拆除的原則。同時(shí)，政策的正向激勵(lì)需要長(zhǎng)期維持，并根據(jù)發(fā)展階段呈現(xiàn)出的新問(wèn)題，對(duì)政策進(jìn)行及時(shí)和適度調(diào)整，避免政策正向激勵(lì)減弱甚至轉(zhuǎn)為負(fù)向激勵(lì)。

■ 仰高紅近 董年龍/攝

城鄉(xiāng)融合在各國(guó)的實(shí)踐

鄉(xiāng)村振興受到世界發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍重視，像英國(guó)和德國(guó)均采取了有力的政策措施予以推進(jìn)，盡管取得了相當(dāng)不俗的成績(jī)，但鄉(xiāng)村問(wèn)題并沒(méi)能得到徹底解決。筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)村振興本質(zhì)上是解決鄉(xiāng)村與城市如何共處的問(wèn)題，是將鄉(xiāng)村置于城市完全不同的方向進(jìn)行發(fā)展，還是使之與城市融合式發(fā)展，是很多國(guó)家面臨的一個(gè)重大抉擇。如在英國(guó)和德國(guó)，鄉(xiāng)村的環(huán)境與條件絲毫不遜色于城市，居住在鄉(xiāng)村的人口中有很多是城市就業(yè)人口，鄉(xiāng)村已成為安靜、美麗、富裕和健康的代名詞。不過(guò)，大多數(shù)國(guó)家并沒(méi)能做到城鄉(xiāng)融合和鄉(xiāng)村振興。如日本，其人口特別是年輕人口仍然呈現(xiàn)不斷向城市流動(dòng)的趨勢(shì)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村人口的老齡化日益加劇，盡管日本鄉(xiāng)村的居住環(huán)境非常美麗，但是在活力方面仍然略顯不足。這些發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐告訴我們，通過(guò)城鄉(xiāng)融合實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是可能的，但又絕不是一蹴而就的，而是需要付出幾十年甚至幾代人的不懈努力。

總的來(lái)說(shuō)，城鄉(xiāng)融合對(duì)于鄉(xiāng)村振興具有重要意義。其中，城鄉(xiāng)人口的結(jié)構(gòu)性置換，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的重新布局、城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化及城鄉(xiāng)之間的有效聯(lián)通等均是城鄉(xiāng)融合的主要目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，要充分發(fā)揮政府政策的積極作用，但也不能過(guò)度依賴(lài)行政手段而忽視市場(chǎng)的作用。城鄉(xiāng)融合既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)效率提高的問(wèn)題，也是一個(gè)社會(huì)資源公平分配的問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合并不是一件易事，不僅需要較長(zhǎng)的時(shí)間，而且也需要對(duì)政策尺度的準(zhǔn)確把握。在未來(lái)，城鄉(xiāng)融合將成為推動(dòng)我國(guó)鄉(xiāng)村振興的重要支點(diǎn)，鄉(xiāng)村振興也有望從此開(kāi)始邁入一個(gè)新的發(fā)展階段。