新型全球治理觀指引下的中國發展與南極治理
——基于實地調研的思考和建議

王 文 姚 樂

中國南極事業起步于20世紀80年代初。近40年來，中國南極事業的進步與發展引起了學界高度關注。國內學界對中國與南極關系的研究主要體現在以下方面：(1)地緣政治學視角下的南極及其對中國國家權益和利益的重要性*陳玉剛、秦倩等編著：《南極：地緣政治與國家權益》，北京，時事出版社，2017；陳玉剛、周超、秦倩：《批判地緣政治學與南極地緣政治的發展》，載《世界經濟與政治》，2012(10)；陳玉剛：《試析南極地緣政治的再安全化》，載《國際觀察》，2013(3)；陳玉剛、王婉潞：《試析中國的南極利益與權益》，載《吉林大學社會科學學報》，2016(4)；阮建平：《南極政治的進程、挑戰與中國的參與戰略：從地緣政治博弈到全球治理》，載《太平洋學報》，2016(12)。；(2)介紹當前南極治理體系現狀，并從主權、資源、法律、環境等方面分析南極治理面臨的挑戰*顏其德、朱建鋼主編：《南極洲領土主權與資源權屬問題研究》，上海，上海科學技術出版社，2009；郭培清、石偉華編著：《南極政治問題的多角度探討》，北京，海軍出版社，2012。；(3)介紹主要南極事務強國的南極政策，為中國提供借鑒和參考*潘敏：《國際政治中的南極：大國南極政策研究》，上海，上海交通大學出版社，2015；丁煌主編：《極地國家政策研究報告(2014—2015)》，北京，科學出版社，2016。；(4)從全球治理的視角分析中國參與南極治理的現狀，并為如何掌握更多話語權提供政策建議*楊劍：《中國發展極地事業的戰略思考》，載《人民論壇·學術前沿》，2017(11)；華薇娜、張俠編著：《南極條約協商國南極活動能力調研統計報告》，北京，海軍出版社，2012；凌曉良、朱建鋼等：《通過南極條約協商會議文件和議案看南極事務》，2009年中國軟科學學術年會會議論文；薛桂芳：《我國拓展極地海洋權益的對策建議》，載《人民論壇·學術前沿》，2017(11)；何柳：《中國參與南極治理的國際合作戰略研究》，載《武大國際法評論》，2016(2)。。與此同時，國外學者對近年來中國南極科研經費投入大量增加、南極事務參與能力不斷增強表現出了更多疑慮，質疑中國對南極資源的所謂“野心”，甚至揣測中國試圖在南極將實力轉化為影響力和控制力，與既有南極大國開展地緣戰略博弈和競爭。*Anne-Marie Brady.“China’s Expanding Antarctic Interests: Implications for Australia”.Australian Strategic Policy Institute (ASPI) Special Report, August 2017, pp.1-24; Jane Perlez.“China, Pursuing Strategic Interests, Builds Presence in Antarctica”, May 3, 2015, https://www.nytimes.com/2015/05/04/world/asia/china-pursuing-strategic-interests-builds-presence-in-antarctica.html; Adriana Erthal Abdenur.“China’s Growing Influence in the South Atlantic”.BRICS Policy Center Working Paper, University of Cambridge, October 2013, pp.1-27; N.D..“China in the Antarctic: Polar Power Play”.The Economist，2013(7), https://www.economist.com/blogs/analects/2013/11/china-antarctic.

綜觀現有關于中國學界對南極治理的研究成果，或聚焦于某一具體領域，或從整體層面出發，絕大多數都是從國家利益與權益的視角分析中國參與南極治理的能力及利弊得失。但是，將參與南極治理上升到戰略高度，并將參與南極治理放置在中國整體新型全球治理框架下進行系統思考的成果較為缺乏。從長遠來看，南極治理關系到中國在全球公域治理領域的話語權、影響力、地位和作用等問題，對未來中國的發展有著舉足輕重的意義。

2017年5月22日，中國國家海洋局首次發布了白皮書性質的南極事業發展報告《中國的南極事業》*中國國家海洋局：《中國的南極事業》，2017-05-22，http://www.soa.gov.cn/xw/hyyw_90/201705/t20170523_56194.html。，系統闡述了中國發展南極事業的基本理念、科考歷程、科研成果、環境保護與資源利用情況、國際交流合作成果及參與治理的情況。進入新時代，中國需要以全球視野從國家整體發展戰略高度審視南極，思考南極對中國未來發展的重要性和意義以及中國在未來南極治理中應該發揮的作用。因此，需要深入分析南極的形勢及其變化，清晰闡述中國與南極的關系，盡快出臺我們的南極戰略，明確定位南極戰略的目標和基本原則。

一、新時代中國參與南極治理面臨的挑戰

中國發展南極事業的歷程見表1：

表1中國南極事業發展歷程

資料來源：根據相關材料匯總整理。

(一)中國參與南極治理體系遠遠滯后于老牌強國

自第二次世界大戰結束以來，國際社會的南極治理建立在以《南極條約》為核心的治理體系之上，該體系由《南極條約》及與之相關公約、建議和措施構成，包括《南極海豹保護公約》(CCAS)、《南極海洋生物資源養護公約》(CCAMLR)、《關于環境保護的南極條約議定書》(以下簡稱《議定書》)*《議定書》的簽署實際上否定了尚未生效的《南極礦產資源活動管理公約》(CRAMRA)，因此本文介紹《南極條約》體系時沒有將CRAMRA囊括在內。、ATCM一致同意通過的各項建議和措施，以及SCAR等專業組織的工作成果。*顏其德、朱建鋼主編：《南極洲領土主權與資源權屬問題研究》，145頁，上海，上海科學技術出版社，2009。

《南極條約》于1959年簽訂，1961年生效，是維護南極地區和平穩定，促進全人類共同保護、研究、科學利用南極的基石。《南極條約》共有12個原始締約國*分別是美國、英國、法國、澳大利亞、新西蘭、智利、阿根廷、比利時、挪威、俄羅斯、南非和日本。，后又增加17個締約協商國和24個非協商國，目前締約國總數已達53個。*參見南極條約協商國組織(ATCM)官網，http:www.ats.aq/dev AS/ats-parties.aspx?lang=e。雖然《南極條約》名義上是開放的體系，但卻把締約國分為協商國和非協商國，只有在南極從事實質性科學研究活動(如建立科考站、派遣科考隊等)的國家才能成為協商國并擁有表決權，非協商國沒有決策權。*陳玉剛、王婉潞：《試析中國的南極利益與權益》，載《吉林大學社會科學學報》，2016(4)。中國加入南極條約體系時間見表2：

表2中國加入南極條約體系時間表

資料來源：http://www.ats.aq/devAS/ats_parties.aspx?lang=e; https://www.scar.org/about-us/members/overview/。

中國加入南極條約體系較晚，開展科考活動時間不長。與美、英、澳等南極事務強國相比，中國對南極治理的參與能力和參與程度需要進一步提升。根據《南極條約》，各協商國可就所關心議題單獨或聯合向ATCM提交工作文件和信息文件，前者包含實質性決定草案，可供審議通過；后者只提供某一議題具體情況，不包含議案。*凌曉良、朱建鋼等：《通過南極條約協商會議文件和議案看南極事務》，2009年中國軟科學學術年會會議論文。因此，向ATCM提交工作文件的數量及質量，在很大程度上反映了一國南極考察成果、政策重點和利益取向，是提升在南極治理體系中的地位和影響力的重要途徑。部分國家自加入ATCM至今提交工作文件數量統計見表3：

表3部分國家自加入ATCM至今提交工作文件數量統計

資料來源：ATCM官網，http://www.ats.aq/devAS/ats_meetings_doc_database.aspx?lang=e&menu=2。

從表3可以看出，即便排除中國加入南極治理體系較晚的因素，中國提交的工作文件數量遠遠落后于老牌南極事務強國。從工作文件涉及議題來看，中國提交的工作文件基本聚焦于南極特別保護區的管理、新建以及區域環境評估等領域，而對體系運行、旅游及其他非政府組織活動、安全作業、生物資源勘探、ATCM大會議程和事項安排等鮮有涉及，參與南極治理的廣度欠缺。

另外，中國極少有人在南極治理國際權威機構中擔任委員乃至領導職務。以SCAR*該機構成立于1959年，是國際南極科學的最高學術權威機構，負責國際南極科學研究計劃的制定、啟動、推進和協調。我國于1986年被接納為該委員會的成員國。參見http://www.soa.gov.cn/xw/dfdwdt/jsdw_157/201211/t20121108_16640.html。為例，表4是該組織自1959年成立至今執行委員會成員數量國別統計：

表4SCAR成立至今執行委員會成員數量國別統計

資料來源：SCAR官網，https://www.scar.org/about-us/executive-committee/。

從表4可以看出，SCAR執行委員會中，歷年來美國、澳大利亞、新西蘭和阿根廷等國占據明顯優勢。我國曾有兩位科學家出任SCAR副主席，分別是董兆乾(1992—1996)和張占海(2005—2008)。近十年來，中國還沒有新的科學家進入SCAR管理層，當前在SCAR中按研究方向和項目細分的研究小組中，也沒有中國人擔任國際項目牽頭負責人。

(二)中國利用南極資源遠未達到效益最優

由于南極生態環境脆弱性及其對全球生態環境的重大影響，資源開發與利用一直是南極治理的敏感議題。隨著人類對南極資源的獲取能力不斷提升，世界各國在此方面展開了激烈競爭。

中國自2007年加入CCAMLR之后，開始享有南極海洋生物資源開發利用權，并于2009年開始南極磷蝦漁業捕撈。表5顯示了2009年以來中國與世界主要磷蝦捕撈國年捕撈量變化情況：

表5部分國家2009—2016磷蝦捕撈量統計(單位：噸)

資料來源：南極海洋生物資源養護委員會官網，https://www.ccamlr.org/en/document/data/ccamlr-statistical-bulletin-vol-29-selected-tables。

以下幾點值得注意：第一，近年來，中國磷蝦捕撈量增長迅猛，但由于捕撈技術和裝備落后，漁獲量遠不及挪威等老牌遠洋漁業強國。第二，加工技術落后，高附加值磷蝦產品尚未市場化，無法最大限度實現經濟效益。面對國際推廣磷蝦高值利用產品，中國相關產業發展面臨巨大競爭壓力。第三，對磷蝦資源相關研究不夠深入，難以在磷蝦國際漁業管理機制中獲得實質性話語權。

除了以磷蝦為代表的海洋生物資源，南極旅游是近年來興起的另一個南極開發熱點議題。1991年8月成立的國際南極旅游業者協會(IAATO)由美、英、新、澳等7個最早開展南極旅游業務的國際旅游經營團體創立，其行業管理規定和實踐構成了當前規范南極旅游的核心規則。*陳丹紅：《南極旅游業的發展與中國應采取的對策的思考》，載《極地研究》，2012(1)。

2007年，中國組成首個25人南極旅游團開赴南極。此后，中國游客赴南極旅游人數飛速增長。近年來中國赴南極旅游人數統計見表6：

表62011—2017中國赴南極旅游人數統計

數據來源：https://iaato.org/tourism-statistics。

然而，雖然消費市場巨大，但中國企業并非南極旅游產業主要受益方。目前IAATO的115家成員中只有4家中國企業，且全部是產品分銷機構，只能獲取8%～15%的傭金；真正獲取最豐厚利潤的是掌握產業上游資源的郵輪和航空公司，而中國尚無相關企業取得IAATO運營資質。*《“南極熱”背后的冷思考：缺失的產業鏈上游何時補全？》，和訊新聞，2017-10-27，http://news.hexun.com/2017-10-27/191396989.html。此外，中國尚未將南極洲列為中國公民的旅游目的地，國內關于南極旅游的法律法規幾乎空白，普通公民、企業在開展相關活動時無法可依、無規可循。南極旅游快速發展勢不可擋，南極條約體系針對旅游從業機構和游客的管理規范正在逐步形成、完善過程中。中國在該領域立法的空白和管理缺位，不僅對旅游產業發展造成障礙，也令我國在南極旅游國際規范確立方面無法享有話語權。

(三)南極條約體系的不穩定性對中國南極安全利益構成潛在威脅

《南極條約》關于凍結領土主權聲索和禁止南極軍事化的條款，是當前治理體系維護南極地區和平穩定的根基。但近年來，南極“再領土化”隱憂頻繁出現。雖然南極“再領土化”缺乏明確的國際法依據，但早期7個南極大陸領土主權聲索國從未放棄相關主張，“圈地”行為始終存在。

原有的領土主權問題至今懸而未決，南極海域富饒資源和1982年出臺的《聯合國海洋法公約》又引發了南極大陸架主權權利之爭。南極條約體系與國際海洋法公約適用范圍邊界模糊，兩套國際法體系既矛盾又互補，使南極主權之爭更復雜化。2004—2009年，澳大利亞、新西蘭、挪威、阿根廷、智利、英國等都先后提交了對南極外大陸架的劃界主張，由于大陸架主權權利依存于領土主權而存在，因此，聲索國對大陸架主權權利的主張已經對南極條約體系構成了實質挑戰，也意味著南極主權之爭不會因《南極條約》而凍結。*潘敏：《國際政治中的南極：大國南極政策研究》，94頁，上海，上海交通大學出版社，2015。更嚴重的是，主權之爭有可能引發對海洋生物捕撈、南大洋船只通行與海上應急救援、南極旅游規范管理等事務的管轄權歸屬之爭，嚴重威脅南極和平穩定。

此外，由于獨特的地理氣候條件，南極客觀上具備極高的軍事價值和地緣戰略價值。《南極條約》雖然禁止在南極開展任何軍事活動，卻允許為科學研究和其他和平目的使用軍事人員和設備。部分國家在南極地區變相開展軍事活動，對南極非軍事化構成了挑戰。

南極和平穩定是中國實現南極利益的保證。南極“再領土化”“再軍事化”將有可能引發激烈的爭端沖突，導致現有南極治理體系崩潰，這將對中國在南極的國家安全利益構成根本威脅。

(四)中國南極科研水平和科考能力滯后于國家發展需求

中國南極事業30多年來取得了長足的進步，尤其是近年來發展非常迅速，在科學研究和科考平臺建設方面成果顯著。但與傳統南極強國相比，中國仍有明顯差距。

第一，從南極科研成果看，中國學者在SCI上刊發論文數量偏少，遠遜于老牌南極事務強國。*華薇娜、張俠編著：《南極條約協商國南極活動能力調研統計報告》，64頁，北京，海軍出版社，2012。

第二，在南極科考資金及人員投入上，中國仍有很大提升空間。以美國為例，美國南極項目(USAP)在南極常年保持運行3個科考站，每年約3 500人投入科考和后勤保障活動中，其中科學家及研究團隊約800人。USAP依靠美國科學基金會(NSF)撥款獲取資金，2012年USAP得到資金支持約3.5億美元。*U.S.Antarctic Program Fact Sheet, National Science Foundation (NSF), https://www.nsf.gov/news/news_summ.jsp?cntn_id=102869.據不完全統計，中國2001—2016年間南極科研項目投入僅3.1億元人民幣*中國國家海洋局：《中國的南極事業》，2017-05-22，http://www.soa.gov.cn/xw/hyyw_90/201705/t20170523_56194.html。，近年來，歷次南極考察隊成員人數均維持在250人左右。

第三，長期以來中國對于南極的研究主要集中于自然科學中的基礎科學領域，對資源的調查、評估、開發利用潛力等研究相對不足；長期以來重自然科學輕社會科學，對涉及南極的政治、法律、政策、戰略、外交等研究極為稀缺，使中國參與南極治理的能力受到極大局限。*潘敏：《國際政治中的南極：大國南極政策研究》，252頁，上海，上海交通大學出版社，2015。

(五)南極保護區設立背后的“勢力范圍”競爭對后發國家不利

為保護南極動植物和有價值區域，南極條約體系采取設立南極特別保護區(Antarctic Specially Protected Areas, SPAs)和南極特別管理區(Antarctic Specially Managed Areas, ASMAs)(見表8)*特別保護區大多是人跡罕至之處，設立目的是為了最大限度保護該類地區的原生態特征及其科學、荒野、美學、歷史等價值；特別管理區則是人類活動頻繁之處，劃定此類區域是為了輔助、協調人類活動，避免多方可能發生的沖突，減少對環境的累積影響。參見潘敏：《國際政治中的南極：大國南極政策研究》，170頁，上海，上海交通大學出版社，2015。的方式，作為國際通行的保護措施。此外，CCAMLR還專門設立了海洋保護區。

南極各類保護區、管理區的設立很大程度上體現了各國在南極的實質性存在，以及技術、實力、戰略、地緣政治之間的競爭和較量。從表8可以看出，美國、英國、新西蘭和澳大利亞等國在保護區和管理區設立議題上的參與度和影響力遠遠高于其他國家。

表8南極特別保護區數量統計

資料來源: “Status of Antarctic Specially Protected Area and Antarctic Specially Managed Area Management Plans (Updated 2017)”.http://www.ats.aq/documents/ATCM40/WW/atcm40_ww004_e.pdf。

由于某國對其指定的特別保護區擁有一定程度管轄權*管轄權分為：(1)對保護區本身的管理，包括規定人類能在該地區從事的活動、著陸地點和行進路線等；(2)對進入保護區的人的管理，包括為進入該區域的人發放活動許可證，并要求對方申報活動時間、地點、內容、設備等情況，為之設立規定和標準等。參見潘敏：《國際政治中的南極：大國南極政策研究》，102頁，上海，上海交通大學出版社，2015。，圍繞保護區設立時常引發公平性爭議。例如，當前圍繞羅斯海保護區設立的爭議，不僅反映了不同國家在捕撈業上的利益之爭，更表明了后發國家對自身平等利用南極資源、自由開展科學研究權益遭受侵犯的擔憂。*Jianye Tang.“China’s Engagement in the Establishment of Marine Protected Areas in the Southern Ocean: From Reactive to Active”.Marine Policy, Vol.75, 2017, p.73.南極生態環境保護要與資源合理利用相平衡，發達國家不應倚仗自身優勢，以設立保護區的方式限制后發國家在相關區域內開展漁業捕撈及科考活動。

二、中國在南極治理角色變化的認知動因

長久以來，地理上的非臨近性拉遠了中國人與南極之間的心理距離。由于傳統安全觀念局限于本土防衛，很多人認為南極對中國不構成安全威脅或挑戰；加之受發展水平及國家綜合實力限制，從政府高層到基層社會，對參與南極治理的重要性認識不足，長期以來中國人的南極意識非常淡漠，整體缺乏對南極重大戰略意義的共識，南極一度在中國對外政策中處于邊緣地位。

黨的十八大以來，中國的全球治理觀發生了顯著變化。2015年10月12日，中共中央政治局就中國參與全球治理問題進行集體學習，習近平總書記指出，加強全球治理、推進全球治理體制變革事關各國在國際秩序和國際體系長遠制度性安排中的地位和作用。*《習近平在中共中央政治局第二十七次集體學習時強調，推動全球治理體制更加公正更加合理，為我國發展和世界和平創造有利條件》，見http://www.gov.cn/xinwen/2015-10/13/content_2946293.htm。為此，中國倡導共商、共建、共享的新型全球治理觀，致力于推動其形成全球共識、促成一致行動。

在新型全球治理觀的指引下，加強全球公域治理是中國推動全球治理體系變革的重點目標之一，習近平總書記多次強調中國要加大在深海、極地、外空、網絡等新興領域規則制定的參與。這為中國重新審視自身的南極戰略提供了方向引領和思想指南。在此背景下，中國倡導新型全球治理觀的核心理念“構建人類命運共同體”在南極治理問題上將展示出全球視野、人類意識與未來價值。

人類命運共同體理念體現了整體性思維下的新全球觀，是中國對人類未來的深刻思考，也是中國為全球治理體系改革貢獻的智慧和方案，超越了傳統上狹隘的民族國家概念和意識形態分歧，從人類整體命運的高度思考全球秩序，體現了中國追求和平發展、與世界合作共贏的態度。

南極的公域屬性及其對人類生存和世界可持續發展的重要性使南極與全人類的福祉息息相關。當前，南極的主權劃界、資源利用、人類活動管轄等面臨新問題和挑戰；南極科學研究與考察、環境保護、旅游資源開發利用等事項直接關系著全人類的共同命運。因此，南極是人類命運共同體理念最佳踐行地之一，為人類超越傳統國際治理體系中的權力斗爭和安全困境、創造性地共建共享更加公平正義、包容普惠的全球治理體系提供了廣闊空間。

將整體性思維運用于南極治理，意味著中國的新全球觀正在催生出中國人全新的南極觀。在《中國的南極事業》中，中國明確將自身定位為國際南極治理機制的參與者、維護者和建設者，認為南極關乎人類生存和可持續發展的未來，愿與國際社會一道推動建立更加公正合理的南極治理機制，攜手打造南極“人類命運共同體”。*國家海洋局：《中國的南極事業》，2017-05-22，http://www.soa.gov.cn/xw/hyyw_90/201705/t20170523_56194.html。

在新全球觀的指導下，中國從全人類的整體利益而非民族國家占優的利益出發，重新認識南極，思考如何更有效地進行南極治理，其倡導的和平、科學、綠色、普惠、共治理念，超越了傳統地緣政治博弈，通過推進務實合作塑造利益共同體認知。負責任大國的定位要求中國更深入參與南極治理，切實維護南極治理體系穩定，為化解爭端和利益沖突提供建設性方案，提供更多公共產品。

三、中國在南極治理角色變化的戰略潛力

分析中國在南極治理角色變化的戰略潛力，可以從以下方面把握：

(一)更多地參與南極治理將推進中國引領全球治理

實踐中，南極治理參與國事實上將南極視為公域。公域的基本屬性是不為一國私有，任何國家理論上都擁有平等進入的機會。然而，進入公域乃至實現其國家利益受國家實力制約。*陳玉剛、王婉潞：《試析中國的南極利益與權益》，載《吉林大學社會科學學報》，2016(4)。進入21世紀以來，大國不斷向極地、深海、外太空、網絡空間等多維空間內拓展活動范圍，在公域內公共秩序建構方面展開了激烈競爭。《南極條約》及后續相關公約、議定書的簽訂確立了當今南極治理體系，創造性地為維護公域和平穩定、加強公域治理國際合作提供了平臺；但與此同時，各國圍繞治理體系內話語權和影響力的爭奪從未停歇。

既有南極治理體系并不完善，領土主權之爭、軍事化風險等威脅區域和平穩定的敏感問題尚未徹底解決。隨著人類開展南極活動的形式不斷多樣化，范圍持續拓展，現有治理體系無法有效化解南極條約體系與聯合國海洋法公約兩套國際規則之間的矛盾沖突，也無法解決與資源利用、旅游、環境保護等領域相關的管轄權之爭。這些問題都對維護現有治理體系穩定構成了挑戰。

中國對完善南極治理體系并推動其朝著更公正、包容、可持續方向發展負有大國責任。站在構建人類命運共同體的視角理解南極治理，中國理念和智慧理應避免“公地悲劇”。

(二)利用好南極資源將促進中國經濟的轉型升級

南極資源蘊藏量豐富。開發利用南極資源不僅能獲得直接收益，還能帶動相關產業發展和技術創新，從而推動經濟轉型升級。目前，磷蝦是經濟價值最顯著的南極生物資源。磷蝦是目前全球僅存的資源蘊藏量巨大的可捕生物資源*趙憲勇、左濤等：《南極磷蝦漁業發展的工程科技需求》，載《中國工程科學》，2016(2)。，其資源量為1.25億噸～7.25億噸，是潛力巨大的漁業資源。*陳玉剛、秦倩等編著：《南極：地緣政治與國家利益》，314頁，北京，時事出版社，2017。磷蝦捕撈有利于緩解我國近海漁業資源近乎枯竭的窘境，對促進遠洋漁業可持續發展有著重要意義。磷蝦不僅本身可作為食物、飼料，其所富含的營養元素和活性成分，具有巨大的生物醫藥價值和商業前景。*磷蝦油是珍貴的保健食品和美容產品原料；磷蝦體內特有的低溫蛋白酶、脂肪酶、淀粉酶和纖維素酶等是重要工業原料；磷蝦蛋白具有醫用功效，對胃潰瘍和動脈硬化患者具備一定療效。參見劉勤、黃洪亮等：《南極磷蝦商業化開發的戰略性思考》，載《極地研究》，2015(1)。磷蝦所具備的高附加值，有利于帶動相關高技術產業發展，促進科技創新，發展創新型經濟，使技術創新成為經濟增長的新動力。

旅游資源是南極另一具有廣闊商業前景的資源。隨著經濟持續高速發展，國內居民可支配收入水平顯著提高，快速崛起的中產階級將為中國經濟持續增長注入新動力。當前，以極地旅游為代表的個性化、定制化的高端旅游產品受到國內市場追捧。2016年我國赴南極旅游人數已接近4 000人，成為僅次于美國的南極旅游第二大客源國。*《極地旅游市場需求井噴 高昂費用難擋游客“獵奇”心理》，見http://travel.people.com.cn/n1/2017/0727/c41570-29432443.html。中國正在成為全球各大旅游服務企業爭相搶奪的最大市場。發展南極旅游業，尤其是打造完整產業鏈，有利于推動我國高端服務業發展，在全球產業鏈和價值鏈競爭中占據優勢地位，加速經濟增長方式轉型升級。

(三)重視南極安全價值將提升中國整體安全

國家在不同發展階段面臨不同的安全威脅，因此，其安全觀念也隨時代發展處在動態調整當中。進入新時代，中國國家利益不斷超越傳統意義上的領土范圍和疆界，國家安全范疇也向多維空間延伸。習近平總書記指出：“當前中國國家安全的內涵和外延比歷史上任何時候都要豐富，時空領域比歷史上任何時候都要寬廣。”*《習近平主持國安委第一次會議：強調國家安全觀》，見http://www.chinanews.com/gn/2014/04-16/6067900.shtml。2015年頒布的《中華人民共和國國家安全法》第三十二條規定：“國家堅持和平探索和利用外層空間、國際海底區域和極地，增強安全進出、科學考察、開發利用的能力，加強國際合作，維護我國在外層空間、國際海底區域和極地的活動、資產和其他利益的安全。”*《中華人民共和國國家安全法》，見http://news.mod.gov.cn/headlines/2015-07/01/content_4592594_2.htm。南極對于中國豐富國家安全的內涵外延、拓寬國家安全時空領域有著重要意義。

第一，南極地區建立的極地衛星地面接收站，關系到未來信息化戰爭條件下奪取信息優勢、進而掌握戰爭主動權。我國自主研發、獨立運行的北斗衛星導航系統南極基準站啟用，將顯著提高其全球定軌精度和全球覆蓋能力。*喬思偉、徐瑤：《我國北斗衛星導航系統南極基準站啟用》，載《中國國土資源報》，2015-02-11。

第二，北斗導航系統覆蓋南極地區，極大地提升了我國應急救援能力，事關中國公民在南極地區的生命財產安全利益。

第三，隨著“一帶一路”建設不斷推進，南大洋在建設安全高效的海上大通道、搭建海上合作平臺中的戰略意義日益凸顯。南大洋海域海洋觀測監測、海上突發事件處置應對、海洋防災減災、海上安全執法等合作能否順利、高效開展，未來將可能直接影響21世紀海上絲綢之路建設。

(四) 壯大科考力量將增加中國在南極治理上的話語權

科學考察是當前世界各國在南極開展的最普遍活動。科考成果不僅能促進基礎科學和相關領域應用技術發展，更是一國科研水平和科考活動能力的最直接體現，是一國在南極治理中影響力和話語權的決定因素。不斷拓展南極科考活動范圍和探索領域，并取得趕超世界先進水平的科研成果，是中國在南極事務中贏得國際社會尊重和專業權威認可、獲得影響力與話語權的最根本保證，相關知識優勢能夠為中國參與全球氣候治理提供強有力的智力支持。同時，南極科研的進展不斷更新著中國對南極戰略地位及重要性的認知，進而持續拓展著中國國家利益的外延，有助于催生與國家發展階段和國家實力相匹配的、成體系的、成熟的南極戰略。*楊劍：《中國發展極地事業的戰略思考》，載《人民論壇·學術前沿》，2017(11)。

(五)觀測南極生態環境是應對氣候變化的重要手段

當今世界，氣候變化是需要全人類共同應對的全球治理難題。南極生態環境變化與中國氣候變化之間存在遙相關機制，意味著南極生態環境影響著我國氣候變化。例如，南極各區海冰的不同變化，對南北半球大氣環流有不同影響。南極羅斯海區、威德爾海區是影響我國夏季天氣氣候的關鍵區，羅斯海區超前6～9個月的海冰偏少時，我國東北、華北大部分地區及新疆小部分地區的降水偏多、氣溫偏低；而威德爾海區超前7～10個月海冰偏少時，我國東北東部地區溫度偏高、降水偏少，黃河中游流域以南地區及新疆北部地區則溫度偏低、降水偏多。*馬麗娟：《南極海冰的變化特征及其與我國夏季天氣氣候的關系》，中國氣象科學研究院，2004。再如，當南極大陸夏季溫度偏高時，西太平洋副熱帶高壓強度卻偏弱，因此長江中下游地區的梅雨不顯著，而我國華北地區夏季降水往往偏多，東北地區夏季溫度偏低；反之亦然。*卞林根、陸龍驊、張永萍：《南極溫度的時空特征及其與我國夏天天氣的關系》，載《南極研究》，1989(3)。

四、中國更有效參與南極治理的對策建議

我們根據實地調研情況做了比較和思考，提出如下對策建議：

第一，重視主權之爭及其潛在風險，切實維護南極條約體系穩定。

當前南極治理機制面臨若干不穩定因素的挑戰：首先，南極條約體系存在制度存續風險。為了維護南極地區的和平穩定，確保中國南極利益實現的可持續性，中國需要實質性參與相關國際組織對南極未來制度安排的討論，并提出建設性方案。在南極主權之爭這一問題上，中國應該選擇適當時機，鮮明表達反對主權聲索的立場*丁煌主編：《極地國家政策研究報告(2014—2015)》，248頁，北京，科學出版社，2016。，放棄目前不支持但不主動發聲的做法。其次，南極大陸架主權權利爭奪未來可能愈演愈烈，因此，中國可以考慮提出在南極建立一個新的共管體制，涵蓋南極大陸、大陸架及其周邊海域，永久性擱置主權之爭。

第二，大力有序發展南極旅游，加強國內相關制度規范建立。

中國目前南極旅游消費市場急劇擴張，但相關產業鏈斷層，無法分享核心商業利益。筆者之一2017年12月登陸南極點的行程，由英國某極地公司安排,該公司由一位英國探險家創立，安排各國探險家協助全球商務人士與游客赴南極。美國、俄羅斯、印度等國也有此類極地公司，而中國不但沒有此類企業，甚至沒有具有南極旅游運營資質的郵輪和空中航線。*王文：《“南極點”歸來，思考中國戰略》，載《環球時報》，2017-12-23。針對此情況，國家應該鼓勵企業加入IAATO，尤其要加快郵輪、航空公司等能掌握產業鏈上游資源的企業加快融入國際南極旅游商圈步伐，使中國企業盡快熟悉南極旅游相關國際規則，為國內產業發展清除障礙。

此外，國家亟需加快建立南極旅游制度規范進程，一方面嚴格規范游客行為，確保游客活動不干擾正常科學考察，不對南極環境造成破壞性影響；另一方面保護游客生命財產安全和其他合法權益，明確在南極遇到突發險情時可訴諸的救濟手段。只有盡快完善國內制度建設，中國才有能力在南極旅游國際規則確立、完善過程中掌握一定話語權。

第三，大力增加南極建設投入，完善科考及旅游活動基礎設施。

隨著人類南極活動愈加頻繁，國際社會亟須建設完善的基礎設施，既滿足科考人員和普通游客工作、旅行的需要，又能保護南極生態環境不受人為因素的破壞性影響。筆者之一此次赴南極實地考察過程中，切身體會到南極之行的艱辛不易：乘飛機前往南極點全程都在離地面3千米左右低空飛行，沒有減壓設施，所有同行者均感覺呼吸困難，被迫持續吸氧；在南緯83°營地過夜時，簡易帳篷很難抵御酷寒；所有通信被迫中斷，長達一星期時間與外界徹底失聯。

由上述情況可以想到，未來中國參與南極治理，可以抓住技術革命的時代機遇，通過架建通信基站、搭建提升國際旅游者舒適度與安全感的環保簡易房屋、提升南極旅游商用飛機運輸性能、建設更便捷的機場跑道、優化南極垃圾處理與環境保護設施等途徑，為世界各國科學家和游客提供優質南極公共產品，更好地化解開發與保護之間的矛盾。*王文：《“南極點”歸來，思考中國戰略》，載《環球時報》，2017-12-23。

第四，推動南大洋海上合作，為塑造南極治理新秩序貢獻中國智慧。

近年來，南大洋海洋劃界及其附帶問題已經成為南極治理面臨的新挑戰，以爭奪專屬經濟區和大陸架資源、國際海底區域資源以及海洋生物資源為主要目的的南大洋海洋權益之爭將會愈演愈烈。由于目前國際社會對南極水域范圍的界定尚未達成一致，與此相關的諸如船只通行權、海域控制權、海上應急救援與事故責任劃分和海上安全等事項都充滿爭議，尚待解決。*陳玉剛、秦倩等編著：《南極：地緣政治與國家權益》，130-134頁，北京，時事出版社，2017。

鑒于此情況，中國可以考慮將21世紀海上絲綢之路框架下的海上合作路徑推廣到南大洋，超越懸而未決的潛在爭議，著眼于務實合作，用合作實踐塑造、培育新的南極治理理念及規范，構建南極合作伙伴關系網絡。長期以來，中國與澳大利亞、新西蘭等國在南極事務方面一直保持著良好合作關系。在未來，中國可以把南極事務國際合作從科學考察與研究領域向海洋治理拓展，例如，加強海洋公共服務共建共享，中國北斗導航系統和遙感衛星系統能夠提供更多海洋公共服務產品；與其他南極條約協商國開展海上搜救力量互訪、建立信息共享和聯合演練機制，共同提升南極科考和旅游活動遇險應急救援能力。*國家發展改革委員會、國家海洋局：《“一帶一路”建設海上合作設想》，2017-06-20。本文作者在此基礎上提出設想，將現有海上合作設想擴展到南大洋，適用于南極周邊海域治理。

第五，優化國內南極事務管理結構，培養南極治理國際人才。

南極事務涉及科研、后勤、外交、法律等多個領域，需要建立強有力的跨部門管理與協調機制，保障南極政策的科學制定及高效實施。*目前，中國南極事務由國家海洋局下屬的極地科學考察辦公室主管負責，管理機構層級較低、權限較小，且涉及領域單一，不具備跨部門協調管理能力。因此，中國亟須提升南極事務管理機構層級，打破各部委涉南極事務部門之間的利益阻隔，建立專門負責南極事務的跨部門協調機制。

同時，中國應該努力培養更多跨專業、跨領域專業人才進入南極條約體系內國際組織工作、擔任領導職務。長期以來，我國在ATCM、SCAR、COMNAP等南極條約體系內多個治理機構中未能獲取足夠多的領導席位，主要原因之一在于我國缺少具備高水平外語能力的南極科學研究及政策制定能力的專業人才。*丁煌主編：《極地國家政策研究報告(2014—2015)》，251、379頁，北京，科學出版社，2016。隨著新時代的到來，中國已經開始在全球治理中發揮引領作用，但相關人才儲備還存在巨大缺口。因此，中國亟須階梯式培養具有國際視野、戰略思維，同時具備過硬專業科學素養的高素質人才*指我國培養南極治理人才要注重梯隊建設，老中青各個階段各個層級人才都要培養，都要重視，避免青黃不接，保證中國有足夠的人才可持續地長久參與南極治理。；同時需要打通基礎科學與應用科學、自然科學與社會科學之間的壁壘，設置跨專業、跨領域的極地研究專業。

五、結論

30多年來，中國南極事業取得了舉世矚目的成就，尤其近年來進入了快速發展的新階段。然而，中國參與南極治理的現狀嚴重滯后于國家發展的戰略需求，與當今中國在全球治理中的地位與角色無法匹配。南極研究專家認為，具備到達能力、存在能力、國際影響力、領導力和利用能力，是南極強國必須具備的實力。*劉詩瑤：《新的南極站啥模樣》，載《人民日報》，2017-06-12。目前，中國“一船四站”*包括“雪龍號”極地考察船和“長城站”“中山站”“昆侖站”及“泰山站”四個南極科考站。科考平臺已經成型，南極科研水平、考察能力及活動范圍不斷提升拓展，但在資源利用能力和參與南極治理能力方面卻相對落后。因此，中國需要以全球視野從國家整體發展戰略高度重新審視南極，深刻了解南極在各個領域的重大戰略意義，正視中國在南極治理參與深度、國際影響力和話語權方面與傳統南極事務強國之間的差距，實現從南極大國向南極強國的邁進；同時，更有效地提供南極公共產品，為維護南極治理體系穩定、化解體系潛在風險貢獻中國方案。

中國應該盡快發布南極戰略文件，突出中國南極戰略與中國倡導的新型全球治理理念的內在統一性，強調中國與世界在南極治理方面共享的利益和價值觀，正面回應國際社會的預期和關切；同時加強南極治理公共產品供給能力，適時推動相關機制改革，促進國內相關體制機制改革，確立與中國國際地位、責任相匹配的南極戰略。