慶陽市寧縣農業水價試點改革的實踐與思考

胥維纖，李紅星

農業水費改革以來，農業水價改革、水費計收與農田水利建設方面存在的問題成為農村工作和社會關注的熱點與難點，農民對于繳納農業水費有著抵觸心理、水管單位農業水費收入銳減、農民生存和發展困難，農民和水管單位的矛盾呈現激化的趨勢。針對這些問題，慶陽市寧縣根據水利部相關政策措施，提出了開展農業水價綜合改革試點工作，建立農業水權制度，實行終端水價制度，從而構建農田良性運行的長效機制。本文以寧縣中型灌區湘樂川灌區及25處小型機井灌區為試點，通過對水價進行估算和農民承受能力測算，提出合理的運行維護成本水價及終端全成本價，并制定相應的水價改革政策，建立健全農業水價形成機制、精準補貼及節水獎勵機制，對調整用水結構，促進城鄉之間、部門之間的水資源優化配置，確保當地經濟社會發展起到了積極作用。

1 概況

寧縣農業水價綜合改革以湘樂川灌區及寧縣境內的25處機井灌區為試點進行實施。

湘樂川灌區位于縣城東北側，屬于典型的川道區自流灌區，涉及盤克、湘樂、春榮三個鄉鎮共620戶人。試點改革涉及湘樂川灌區的兩個灌片，分別為白吉坡水庫灌片、賀家臺灌片，設計灌溉面積分別為6850畝、1200畝，主要種植作物為小麥、玉米、經濟作物等，糧經作物種植比例為6∶4。

涉及寧縣境內25個小型機井灌區，均為高效節水灌區，總設計灌溉面積2.78萬畝，灌區受益人口827人。工程主要以國家投入為主，地方配套和受益區農民群眾投勞建成，投資渠道主要有水利部門的小農水項目，發改委、國土、扶貧等部門的小水項目等。試點井灌區內現有機井50眼，灌區內機井及配套管線目現運行良好，主要灌溉作物為矮化蘋果。

2 農業水權及水價存在問題

1）農業水權及相關管理制度沒有真正建立，建后管護缺乏資金保障。

甘肅省水利廳編制了《甘肅省行業用水定額》（2017年），但體現在農村人均水資源分配量及農業用水使用權沒有真正確立，糧食經濟作物每畝基本用水標準以及相應的農業水權制度沒有真正實施；農村水利設施的建設、維護管理、使用脫節，農田水利建管養護制度不健全，水利設施維護經費無保障。

2）灌溉水量損失嚴重，計量設施不完善。

灌區工程已建成幾十年，部分支渠損毀，灌區內斗、農渠仍為土渠，灌溉水利用系數低，用水浪費，灌區內尚未配套計量設施，用水仍然采用粗算方式，計量精度太低，水資源浪費嚴重。

3）財政補助政策缺乏有效保障和經濟支撐，農民用水各級財政補貼機制亟待建立。

相關水價綜合改革文件提出，對準經營性水管單位的“兩費”實行差額補貼，對農民用水協會根據運行情況進行補貼，對農村水利維護建立專項基金，對社會力量興辦農村水利實行政策性價差補貼，但由于灌區尚未落實“兩費”經費，灌區收入甚微，補貼政策難以兌現，農業水價改革的財政補貼機制有待完善。

3 農業供水水價成本測算及分類水價制度

1）水費測算

按照《水利工程供水價格管理辦法》、《水利工程供水價格核算規范》有關規定，測算骨干工程供水成本和末級渠系供水成本。骨干工程計量點為水源工程或機井出水口，末級渠系計量點為斗口或管道支管口。成本測算分骨干工程供水全成本水價、骨干運行成本水價和末級渠系成本水價三類[1]：（1）骨干工程成本=全年成本總額÷年總供水量；（2）骨干工程運行成本=運行成本總額÷年總供水量（運行成本不含折舊費）；（3）末級渠系供水成本=末級渠系供水費用÷終端供水量。末級渠系供水費用由管理費、配水人員勞務費、維修養護費組成。供水成本各項費用指標為：（1）固定資產折舊：固定資產折舊按工程已形成的固定資產價值和本次改造形成的固定資產綜合估算；（2）日常維護費按固定資產的1%～2%計；（3）職工工資：灌區按實際情況計列；（4）管理費按 1元/畝計算；（5）工會經費、教育經費分別為工資額的2%和1.5%；（6）配水量的確定：實行斗口計量后，按水權制度改革確定的初始水權作為配水總量。（7）電費：按照《甘肅省發展和改革委員會關于降低燃煤發電企業上網電價和一般工商業用電價格的通知》（甘發改商價〔2016〕2號）中附件1對農業用水高揚程地下水提灌用電（揚程101 m以上）價格為0.1905元/kW·h計算。骨干工程及末級渠系供水水價測算見表1、表2。將骨干工程與末級渠系供水成本水價相加，得終端全成本水價；將骨干工程與末級渠系運營成本水價相加，得終端運營成本水價，見表3。

表1 試點灌區骨干工程供水水價測算表

表2 試點灌區末級渠系供水水價測算表

表3 試點灌區供水成本水價測算表

2）農民承受能力調查

根據經驗及調查，以農業水費支出占畝均產值比例為5%～10%，農業水費支出占畝均農業凈收益比例的10%～13%作為農民水費承受能力的測算標準[2]。試點灌區種植結構和經濟收入類似，按畝均產值的7%作為農民的水費承受能力。灌溉定額采用《甘肅省用水定額》（2017年）[3]的數據；畝均產值經過入戶調查，并借鑒慶陽市2016年統計年鑒[4]公布的相關數據確定。

表4 試點灌區農民水價承載力測算表

從分析結果可以看出，機井灌區可承受的水價最高，但井灌區灌溉水利用系數達到0.9以上，畝均灌溉用水定額低，用水量相對自流灌區少。自流灌區湘樂川灌區糧食作物可承受的水價最低，但灌區的灌溉水利用系數低，畝均灌溉用水定額相對井灌區高。因此需要通過采取一定的節水灌溉措施，減少水費支出，基本達到農民承受范圍之內，自流灌區經濟作物和井灌區果樹水價有一定的上調空間，可推行差別化水價。

4 分類水價制度

在充分考慮群眾水費承受能力的前提下，終端用水環節實行差別化水價。按照甘肅省慶陽市下發的《慶陽市推進農業水價綜合改革實施方案》（慶政發【2016】177號）文件，試點自流灌區執行運行維護成本水價，井灌區執行終端全成本水價；2017年對已建的灌溉工程，分類型、分工程制定現狀運行維護成本水價，經濟作物灌溉當年按不低于現狀運行維護成本水價的70%執行（低于現行水價時提高比例至高于現行水價執行），之后在此基礎上每年提高約10%，至2020年達到現狀運行維護成本水價，2021年制定并執行運行維護成本水價；糧食作物灌溉2017年按不低于現狀運行維護成本水價的30%執行（低于現行水價時提高比例至高于現行水價執行），之后在此基礎上每年提高約10%，到2024年達到現狀運行維護成本水價，2025年制定并執行運行維護成本水價；機井灌區2018年起執行終端全成本水價。具體執行方案見表5。

表5 試點灌區農業分類水價執行方案

根據水權制度改革農業初始水權確認成果，實行差別水價后，到2025年湘樂川灌區終端平均水價可達到0.220元/m3，達到運行維護成本水價；機井灌區終端平均水價達到0.848元/m3，達到運行維護成本水價。

5 水價改革實施的政策及措施

1）建立健全水價運行機制

圍繞保障糧食安全和水安全，貫徹落實節水優先方針，著力加強農業供給側結構性改革和農業用水需求管理，堅持使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用，政府和市場協同發力，以完善農田水利工程體系為基礎，以健全農業水價形成機制為核心，以創新體制機制為動力，逐步建立農業灌溉用水總量控制和定額管理制度，提高農業用水效率，促進農業現代化。

2）精準補貼機制和節水獎勵政策

農業用水精準補貼是指農業綜合水價改革過程中，在發揮水價促進節水杠桿作用的同時，為確?？傮w不增加農戶定額內用水的水費支出，維護農戶合理用水權益，促進農業節水，保護農民種糧積極性，減輕農民負擔。對種植糧食的農民、農民用水戶協會及新型經濟合作組織，在執行供水運行成本或全成本水價過程中，比對現狀執行水價，對超出的部分給予補貼。建立節水獎勵基金，對采取節水措施、調整生產模式促進農業節水的農戶給予獎補[5]。

3）建立農業用水合作組織

根據試點區實際，在鞏固和提高現有農民用水者協會管理水平的基礎上，按照“政府引導，農民自愿，依法登記，規范運作”的原則，引導家庭農場、專業大戶等新型農業經營主體加入或創辦農民用水者協會，承擔灌區的維修、使用和管理職責，充分發揮其在運行維護、水費計收等方面的作用。通過帶頭作用，實現農業規模效益，逐步提高農民用水者協會專業化程度，提升工程管護水平。

6 結語

本文以寧縣湘樂川灌區及25處小型機井灌區為例，分析區域農業水價、水權現狀及存在問題，以全成本水價理論估算灌區運行維護成本水價及終端全成本水價，并以畝均用水量及作物畝均產值為基礎測算農民承受能力，結合實際，提出了農業水價改革實施的政策和措施，引導農民科學合理用水，優化農業用水結構，促進農民增收。

[1]胡珊，吳澤寧，趙云.濟源市農業水價分析及其調整策略[J].節水灌溉，1007－4929(2012)02-0081-05。

[2]韓素華，秦大庸，王浩.通過水價調整推進農業水資源高效利用[J].中國水利水電科學研究院學報，2004，2（2）；96-100。

[3]甘肅省水利廳.甘肅省行業用水定額（2017版）；甘肅省水利廳。

[4]慶陽市統計局.慶陽市統計年鑒2016[R].慶陽市統計局。

[5]孫力，王薇，馬海燕，等.山東省農業水價綜合改革試點實踐[J].水利發展研究，2016（4）：5-6。