金融審計參與國家治理的路徑研究

●王 迪

劉家義（2012）將國家審計定位成國家治理大系統中內生出的具有預防、揭示和抵御功能的“免疫系統”，而金融審計作為這個大系統中的一個子系統，在金融領域發揮著重要作用。國家審計署對金融審計的審計對象作了界定：主要包括人民銀行、銀監會、證監會、保監會、國有及國有資本占控股地位或主導地位的商業銀行及政策性銀行、證券類、保險類金融機構以及資產管理公司、金融控股公司、信托公司、租賃公司、基金公司等金融機構和交易及結算類金融機構。國家治理的目標是確保國家安全、捍衛國家利益、維護人民利益、保持社會穩定、推動科學發展。金融審計是國家審計的子系統，國家審計是國家治理的重要組成部分，因此，金融審計的最終目標與國家治理是高度一致的。李克強總理在2017年的《政府工作報告》中多次強調了防范金融風險的重要性，穩妥推進金融監管體制改革。《審計署“十三五”審計工作發展規劃》中提出應以防風險、增效益、促改革為目標，依法對金融監管部門、金融機構、金融市場開展全方位、多層次審計監督，推動建立安全高效的現代金融體系。作為金融監管的重要手段和國家審計的重要組成部分，金融審計如何更加有效地參與到國家治理中是一個值得探討的問題。

一、金融審計參與國家治理的理論基礎

（一）公共受托責任理論

審計起源于受托責任，委托人和受托人之間由于利益不完全一致以及一定程度的信息不對稱，存在受托人作出不利于委托人決策的可能，為了解決這一問題，審計部門這樣一個獨立的機構就此產生。在公共管理領域中，社會公眾和國家金融管理者之間存在這種受托責任關系，因此，需要金融審計機關對相關金融機構的工作進行監督與評價。同時，在金融審計機關內部，還存在管理層對審計人員和外聘專家、審計人員對外聘專家的受托責任關系。

如圖1所示，社會公眾作為委托人把金融事務代理權和資源分配權交與“一行三會”（指代中國人民銀行、銀監會、保監會和證監會）、銀行類、證券類、保險類等金融機構，同時將監督、評價及披露國家相關部門資金資源使用情況的權利賦予金融審計機關。

圖1 基于公共受托責任的金融審計體系

（二）善治理論

善治理論的基礎是治理理論，學者發現雖然治理可以彌補國家和市場在調控過程中的某些不足，但仍存在治理失靈的情況。為了應對治理失靈問題，善治理論便應運而生。善治是指政府和社會公眾共同管理公共事務以達到帕累托最優的理想狀態，是最大化公共利益的過程。善治理論強調政府與公眾的合作關系，還權于民思想貫穿于整個理論。我國學者俞可平最早將善治理論引入我國并提出善治的基本要素。他在《善治：一種新的政治分析框架》中將善治要素歸納為：合法性、有效性、法制性、責任性、透明性和回應性。

（三）免疫系統理論

2007年全國審計工作會議上，劉家義首次提出“現代國家審計是經濟社會運行的一個‘免疫系統’”。他指出，審計是在跟進財政資金運用情況過程中不斷發現并解決矛盾、保障國家社會經濟健康發展的免疫系統。免疫系統理論的提出是對國家審計本質更深層次的認識與定位。隨后，學者們對免疫系統從不同角度進行了探討。齊興利（2009）認為審計的免疫系統功能是系統的、積極的、連續的、主動的功能，和分散式、階段性的監督和評價鑒證功能不同。管亞梅（2013）闡述了審計免疫系統的形成機理：國家審計有責任更早地感知風險、發現問題、解決問題，推動人類可持續發展。

二、金融審計參與國家治理的過程和機理分析

金融業是現代市場經濟的核心，隨著經濟的發展，金融業也日益蓬勃、日趨復雜，為了有效地參與到國家治理中去，金融審計必須在國家治理的框架下對自身進行準確定位，才能夠充分發揮作用，保證金融安全。免疫系統理論認為國家審計具有免疫功能，預防、揭示和抵御都是免疫功能的表現形式，金融審計作為國家審計的子系統也同樣具有免疫功能。我國金融審計按照《審計署“十三五”審計工作發展規劃》中提出的“防風險、增效益、促改革”為目標來開展工作，揭示并解決了大大小小的問題，能夠預知金融風險，并不斷完善內部制度。所以，金融審計的內核就是通過預防、揭示和防御金融風險來發揮免疫功能，從而不斷完善金融監管，推動建立健全安全高效的現代金融體系。基于公共受托責任理論、善治理論和免疫系統理論，金融審計參與國家治理的過程分析如圖2。

金融審計作為政府與社會公眾的溝通反饋平臺，使公眾能夠及時了解政府金融管理機構的運行情況。金融審計將維護國家安全和人民群眾利益作為審計的最高目標，立足于金融監管的最高層次，從政府、市場和金融公司層面入手，嚴肅查處金融監管部門和其他金融機構的違規經營、涉嫌違法犯罪等問題，推動完善內部制度，有利于反腐倡廉建設，為實現國家的“善治”發揮了一定作用。

圖2 金融審計參與國家治理的過程

三、國家金融審計現狀——基于審計結果公告

（一）金融審計結果公告情況

本文整理了近10年來我國審計署的金融審計結果公告，詳見表1所示。表中a表示主要問題為管理薄弱和內控不嚴；b表示主要問題為業務違規：違規辦理貸款業務（b1）、違規辦理存款業務（b2）、違規辦理票據業務 （b3）；c表示主要問題為涉嫌違法犯罪；d表示主要問題為對外投資、固定資產管理不規范；e表示主要問題為會計核算、賬務處理不規范；f表示主要問題為保險違規；g表示主要問題為資金長期掛賬未清理；h表示主要問題為損益不實；i表示主要問題為超標準支出、擴大開支范圍等。

（二）對金融審計結果情況的分析

通過對以上審計結果的匯總，可以發現金融審計充分發揮了揭示功能。可以看出審計揭露出了許多問題：對于“一行三會”，其主要問題包括對外投資、固定資產管理不規范，會計核算、賬務處理不規范，管理薄弱，資金長期掛賬未清理，損益不實，超標準支出等；對于國有商業銀行和國家控股銀行，其主要問題包括管理薄弱和內控不嚴，違規辦理貸款、存款、票據、結算等業務，會計核算不規范，還有涉嫌違法犯罪問題；對于保險類金融機構，其主要問題為管理薄弱和內控不嚴，違規承保、退保、理賠等，還有涉嫌違法犯罪問題。同時，從整改結果公告中可以發現金融審計的抵御功能也有所顯現，各金融機構針對查出的問題完善流程、優化管理制度。比如2013年第1號公告顯示，人民銀行通過多次調研來完善非吸收存款類專業放貸人相關法律法規，銀監會對信貸規模統計和管理方面也出臺有關政策予以規范，制定修訂了離岸公司管理等方面制度和辦法。2015年第33號公告顯示，商業銀行通過收回貸款、凍結授信額度、訴訟清收、加強監控等方式對違規放貸問題全部整改，修訂規章制度53項。

表1 國家金融審計結果匯總表

目前，金融審計尚存在一些問題。首先，從審計結果來看，金融審計的主要對象集中在“一行三會”、銀行以及保險類金融機構，較少涉及證券、信托、租賃等金融機構，可見金融審計還存在盲區，無法以點帶面，揭示出具有普遍性的問題。其次，金融審計的內容仍然集中于傳統金融業務，大多是對資產負債損益情況的審計，對金融創新業務的監管缺位，而當前金融創新業務愈加豐富，經濟國際化、市場一體化進程加快，資本大規模無序流動，審計內容覆蓋面狹窄不利于預知包含金融衍生交易等在內的創新業務的風險。另外，我國金融審計過于微觀，沒有建立起宏觀的金融風險預警體系，審計出的問題大多是分散的，還只是停留在出現問題解決問題的層面，缺乏對問題背后深層次原因的分析，尚未就一些重要問題和領域形成整體宏觀的認識。

四、金融審計參與國家治理的實現路徑

（一）強化金融創新審計

我國金融市場開放度不斷提高，國際資本流動頻繁，風險傳導效應也有所加強。近年來，電子計算機在金融領域的廣泛應用，一方面降低了交易成本，另一方面也增加了金融風險，比如傳統金融產品的線上銷售、紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）、美國聯邦通信系統（FEDWIRE）等新的支付體系與信息系統等；另外，我國商業銀行也從過去的單一銀行業務發展為銀行、證券、信托、保險、租賃等多種業務，銀行業務也在存款、貸款、匯款三大傳統業務的基礎上衍生出了結算、信用卡、本外幣存款、證券、外匯業務以及保管、代理、咨詢、評估等多種服務性業務。由于金融創新風險具有較強的隱蔽性，加之高收益導致人們往往過分樂觀預期其風險，因此，金融審計應該強化對金融創新業務的審計力度，揭示金融機構在開展金融創新業務過程中潛在的風險、監管及制度等問題。金融創新業務審計的最終目標是找到維護金融安全和促進金融創新的平衡點。

（二）擴大金融審計覆蓋面

從審計公告結果看出，我國金融審計重點關注的是“一行三會”、國有及國有資本占控股地位或主導地位的商業銀行、政策性銀行及保險類公司，較少涉及資產管理公司、信托公司、租賃公司等其他國有金融機構，事實上，這些數量龐大的金融機構也不可避免地存在許多問題。例如，資產管理公司往往存在著資產處置評估不規范、資金管理薄弱、實物抵債家底不清等問題；證券公司也有較多問題，比如挪用客戶保證金、操縱市場等違法行為。另外，隨著金融改革的推進，民營資本逐漸活躍于金融領域，擔保公司、農村合作基金、小額貸款公司、村鎮銀行等各類型的民間金融機構越來越多，相對于國有金融機構而言，這些金融機構的成立門檻低，自身管理水平較差，國家對其監管不嚴從而導致金融風險增加，監管漏洞給不法分子提供了犯罪機會。因此，金融審計機關應注意擴大審計范圍，協調好金融審計機關與非國有金融機構間的關系。

（三）建立健全金融風險預警體系

金融安全是國家安全的基礎，無論社會主義國家還是資本主義國家，若想維護本國自身金融的穩定，必須保證其金融制度和體系、金融機構、金融運行及發展的安全等，以抵御國內外的沖擊，促進金融秩序的健康發展。劉家義（2008）認為，國家審計要發揮保障國家經濟社會健康運行的“免疫系統”功能，有責任更早地感知風險。因此，建立健全金融風險預警機制對金融審計是十分必要的。

金融審計應該充分利用自身獨立性、綜合性、靈活性等優勢，從微觀、中觀和宏觀三個層次設計指標體系、選擇預警方法，應該根據我國特色確定指標數量、范圍、各指標間的關系以及預警效率等，注意長短期預警相結合，從而構建一個有機風險預警體系。具體而言，微觀層面上，加強金融機構內部制度建設，建立以企業內控為基礎的自我監管體制；中觀層面上，“一行三會”應該充分發揮監管職責，建立嚴格的準入標準，從源頭控制風險；宏觀層面上，金融審計充分發揮再監督作用，推動建立金融安全委員會和金融危機應急機制。

（四）強化金融審計問責

問責制的推行是落實所有審計結果的基礎。從金融審計結果來看，金融機構存在屢審屢犯的現象，比如：對“一行三會”的審計中總是出現超標準支出、擴大開支范圍等問題，還有會計核算不規范等。屢審屢犯的原因在于問責的缺位和處罰力度較小，每次審計的處罰對于金融機構來說“不痛不癢”，違規成本較低，因此便進入了“審計—處罰—違規—審計”的惡性循環。為了解決這一問題，金融審計機關可以加強與其他監管機構及宏觀決策系統的溝通與合作，強化問責力量，執法必嚴，違法必究。另外，充分發揮媒體等中介作用，加大審計結果公告力度，讓金融機構的違法違規行為充分暴露在廣大人民群眾面前，接受輿論監督。同時，進一步深化金融機構的經濟責任審計，及時揭露違法犯罪案件，規范權力運行，推進責任追究制度和民主法治建設。■

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