雙重視角下精準扶貧政策落實效果評估
——基于湖南省3個貧困村的調研分析

●胡小梅 尹 瑤 劉 犇

一、引 言

“十三五”時期，我國將步入全面建成小康社會的決勝階段，貧困人口脫貧成為我們面臨的最艱巨的任務?！笆濉币巹澗V要明確指出“要充分發揮政治優勢和制度優勢，貫徹精準扶貧、精準脫貧基本方略，創新扶貧工作機制和模式，采取超常規措施，加大扶貧攻堅力度，堅決打贏脫貧攻堅戰”。黨的十九大報告也明確強調“堅決打好精準脫貧攻堅戰”。精準扶貧、精準脫貧是黨中央扶貧開發方式創新轉變的新思維、新思路，面對我國經濟步入新常態的新形勢和新特點，根據新的變化和要求，全面、深入、有效推進精準扶貧工作，不僅關系到我國扶貧工作從粗放扶貧向科學扶貧的順利轉變，還關系到我國協調發展與共享發展戰略的全面實現。因此，在當前脫貧攻堅的關鍵時期，及時總結精準扶貧、脫貧工作開展的經驗與不足，客觀評價精準扶貧、脫貧政策的實施效果，對于明確下一階段精準扶貧、脫貧攻堅戰的方向，實現精準扶貧、脫貧工作的機制化具有重要的現實意義。

本文擬以湖南省X縣S鎮3個貧困村為調查樣本，通過對精準扶貧政策的具體實施情況、經驗、效果以及存在的主要問題與偏差進行調查研究，為進一步深化與推動精準扶貧、脫貧工作提供第一手的實踐數據與素材，并以此為基礎提出對策建議，從而構建推動精準扶貧與脫貧向縱深發展的長效機制。

二、評估體系的構建

（一）評估視角

本文著重從“基層扶貧干部”和“目標貧困群體”雙重視角出發，對X縣S鎮3個貧困村精準扶貧政策的落實效果進行系統評估。基層扶貧干部主要指S鎮扶貧工作站負責人以及3個貧困村參與扶貧開發的鄉村干部和駐村干部；目標貧困群體是精準扶貧政策瞄準的對象，具體而言，從扶貧開發的實際工作來看，目標群體主要是指貧困發生率高、貧困程度深的貧困村和已經建檔立卡的貧困戶。

（二）指標體系

本文擬從兩個方面系統構建評估指標體系：

1、基層扶貧干部的評估指標體系?；诨鶎臃鲐毟刹恳暯牵謩e從基層扶貧干部人員配置情況、基層扶貧干部對扶貧政策熟悉程度、基層扶貧干部對本村村情及貧困戶了解程度、基層扶貧干部的履職情況、本村扶貧制度建設情況、本村脫貧攻堅規劃明確程度等方面建立相應的指標體系，具體如表1所示。

表1 基層扶貧干部視角的評估指標

2、目標貧困群體的評估指標體系?；谀繕素毨后w視角，分別從“三戶一度一建議”（漏評戶、錯評戶、錯退戶、滿意度與意見建議）五個層面建立相應的指標體系，具體如表2所示。

表2 目標貧困群體視角的評估指標

（三）評估步驟

本次調研評估分三個步驟進行：

第一步，分別在X縣S鎮3個貧困村，向已經建檔立卡的貧困戶以及部分非貧困戶發放調查問卷，從目標貧困群體視角了解扶貧工作開展和精準扶貧政策落實效果的實際情況。

第二步，擬定調研提綱，分別對各貧困村參與扶貧開發的鄉村干部和駐村干部進行現場采訪、電話訪談、線上交流（微信、QQ），從基層扶貧干部視角了解扶貧工作開展和精準扶貧政策落實效果的實際情況。

第三步，調研組赴S鎮扶貧工作站搜集全鎮及三個調研村與其扶貧開發、脫貧攻堅相關的政策文件、基礎數據和實踐素材，并對扶貧工作站負責人及工作人員進行現場采訪、電話訪談、線上交流（微信、QQ），以進一步獲取關鍵信息和數據資料。

三、評估結果統計與分析

（一）調研總體情況

調研組分別在湖南省X縣S鎮3個貧困村進行調研，在每一個村選取一定數量的已經建檔立卡貧困戶和非貧困戶進行問卷調查和訪談。對于S鎮扶貧工作站的負責人以及各貧困村參與扶貧開發的鄉村干部和駐村干部，主要采取現場采訪、電話訪談、線上交流等方式進行訪問。最終，調研組共形成采訪記錄4份 （S鎮扶貧工作站1份，3個貧困村各1份），回收農戶有效問卷140份，具體如表3所示。

表3 三個貧困村回收農戶有效問卷分布表（單位：份）

如表3所示，A村、B村和C村回收農戶有效問卷數量占總樣本比重分別為31.43%、31.43%和37.14%，問卷有效性的區域分布較為均衡，其中由于C村農戶地理分布較為集中、交通較為便利，有效問卷數量占比相對較高。

（二）評估結果分析

三個貧困村與扶貧開發、脫貧攻堅相關的重點信息如表4所示。

表4 三個貧困村基本情況一覽表

通過實地調研進行問卷分析和綜合評判，對精準扶貧政策落實效果的初步評估結果如下：

1、精準扶貧政策落實效果評估：基層扶貧干部視角。

（1）基層扶貧干部人員配置。目前，三個貧困村除了各自配備一名駐村工作隊隊長（“第一書記”）以外，A村、B村和C村村支兩委班子成員分別為4人、6人和6人。其中，A村扶貧干部人員配置具體情況如表5所示。該村貧困發生率為23.25%，預計2018年年底脫貧摘帽，面臨著脫貧攻堅的巨大壓力，目前該村扶貧干部人員配置力量不足，處于不完備狀態。

表5 A村基層扶貧干部人員配置情況表

B村扶貧干部人員配置具體情況如表6所示。該村村支兩委班子成員基層工作經驗較為豐富、具有較強的凝聚力和戰斗力。由表6可知，該村基層扶貧干部年齡結構、性別比例、文化程度、基層經驗等方面均較為合理，表明該村基層扶貧干部人員配置力量基本完備。

表6 B村基層扶貧干部人員配置情況表

C村扶貧干部人員配置具體情況如表7所示。據悉，C村村支兩委編制僅有4人，多出的2名村干部處于非在編狀態。然而，該村貧困發生率高達46.67%，脫貧任務重、壓力大、情況復雜，目前該村扶貧干部人員配置力量稍顯不足，處于不夠完備狀態。

表7 C村基層扶貧干部人員配置情況表

（2）基層扶貧干部對扶貧政策熟悉程度。調查結果表明：三個貧困村駐村干部、村支兩委干部對扶貧、脫貧相關政策基本熟悉，但對于政策具體內容、操作流程、限制條件等方面仍需進一步理解和掌握。具體情況如表8所示。

表8 樣本村基層扶貧干部人員對扶貧政策熟悉程度統計表

（3）基層扶貧干部對本村村情及貧困戶了解程度。調查結果表明：三個貧困村駐村干部、村支兩委干部對本村村情及貧困戶具體情況基本了解，但囿于技術、權限等方面的限制，對于部分貧困戶的收入、財產、貧困程度等信息掌握不夠精準。具體情況如表9所示。

表9 樣本村基層扶貧干部對本村村情及貧困戶了解程度統計表

（4）基層扶貧干部的履職情況。調查結果表明：三個貧困村駐村干部、村支兩委干部的扶貧工作基本稱職。但仍存在以下問題：一是駐村干部并未嚴格履行 “每月駐村工作22天、住滿15天”的規章制度；二是有部分駐村干部、鄉村干部被村民投訴、舉報；三是幫扶工作的實質效果不顯著。具體情況如表10所示。

表10 樣本村基層扶貧干部的履職情況統計表

（5）本村扶貧制度建設情況。調查結果表明：B村扶貧相關制度建設最為完善，其貧困戶檔案、臺賬、會議記錄、政策匯編、工作總結、工作計劃等資料均完整可查。具體情況如表11所示。

表11 樣本村扶貧制度建設情況統計表

（6）本村脫貧攻堅規劃明確程度。調查結果表明：B村脫貧攻堅計劃最為明確，該村在完善基礎設施、發展苗木產業、打造旅游特色等方面均有明確規劃并已付諸實施；C村在道路通達、修建學校、異地搬遷等方面亦有所突破。具體情況如表12所示。

表12 樣本村脫貧攻堅規劃明確程度統計表

2、精準扶貧政策落實效果評估：目標貧困群體視角

（1）漏評戶。調查數據表明：在農戶對“漏評戶”評價方面，占總樣本3.57%的農戶認為在“精準識貧”過程中存在“漏評”情形，即“該評未評”；占總樣本48.57%的農戶表示不存在“漏評”情形；占樣本47.86%的農戶表示不清楚具體情形或者不方便回答，前者主要是由于未見過“貧困戶”完整名單，后者則主要是由于有所顧忌。

表13 樣本村“漏評戶”調查結果統計表

由表13可知，A村和C村分別有6.82%和3.85%的樣本農戶認為 “本村有比自家更貧困的農戶沒有納入貧困戶”，而B村該指標為0，表明B村在“精準識貧”方面的評價結果優于其他兩個貧困村。其中：A村有1戶農戶直接給出“漏評戶”具體信息，還有2戶則表示不方便具體透露；C村有2戶農戶直接提供“漏評戶”具體信息。

（2）錯評戶。調查數據表明：在農戶對“錯評戶”評價方面，占總樣本8.57%的農戶認為在“精準識貧”過程中存在“錯評”情形，即“不該評的評上了”；占總樣本35%的農戶表示不存在“錯評”情形；占樣本56.43%的農戶表示不清楚具體情形或者不方便回答，前者主要是由于未見過“貧困戶”完整名單，后者則主要是由于有所顧忌。

表14 樣本村“錯評戶”調查結果統計表

由表14可知，A村、B村和C村分別有11.36%、6.82%和7.69%的樣本農戶認為 “本村有被評為貧困戶的但家庭條件較好，群眾反映比較強烈的”情形存在，表明“錯評戶”評估結果“由優到劣”依次排序為：B村＞C村＞A村。然而，由于各種顧慮，持此觀點的農戶均表示不方便透露“錯評戶”的具體信息。

（3）錯退戶。調查數據表明：在農戶對“錯退戶”評價方面，占總樣本5.71%的農戶認為在“精準脫貧”過程中存在“錯退”情形，即“不該脫貧的脫了”；占總樣本27.14%的農戶表示不存在“錯退”情形；占樣本67.14%的農戶表示不清楚具體情形或者不方便回答，前者主要是由于未見過“貧困戶”完整名單，后者則主要是由于有所顧忌。

表15 樣本村“錯退戶”調查結果統計表

由表15可知，A村、B村和C村分別有6.82%、6.82%和3.85%的樣本農戶認為 “本村有家里實際還很困難的農戶作脫貧處理了的”情形存在，表明C村的“錯退戶”評估結果優于其他兩個貧困村。其中：A村有2戶農戶直接給出“錯退戶”具體信息，還有1戶則表示不方便具體透露；基于一定的顧慮，B村3戶持此觀點的農戶均表示不方便透露“錯退戶”的具體信息；C村有1戶農戶認為自家屬于“錯退戶”，另有1戶表示不方便透露“錯退戶”的具體信息。

（4）滿意度。調查數據表明：農戶對于幫扶工作“滿意度”評價方面，占總樣本80.71%的農戶表示對幫扶工作滿意；占總樣本14.29%的農戶對幫扶工作不滿意；占樣本5%的農戶表示不清楚具體情形或者不方便回答，前者主要是由于對具體扶貧工作內容并不了解，后者則主要是由于有所顧忌。

表16 樣本村“滿意度”調查結果統計表

由表16可知，A村、B村和C村農戶對精準扶貧工作的滿意度分別為86.36%、84.09%和73.08%。農戶對幫扶工作滿意的主要原因表現為：一是入戶調研和慰問人員服務態度好，感受到國家層面的關懷；二是此前獲得現金、生活用品、豬仔等物資支持；三是直接享受到教育助學、異地搬遷、危房改造、醫療救助等惠民政策；四是農戶心地淳樸善良，擔心若反饋“不滿意”將會對本村干部及駐村干部等相關人員造成不良影響；五是縱然心有不滿，但顧忌自身可能會遭受潛在“威脅”，因而選擇違背意愿隨大流。

農戶對幫扶工作不滿意的原因主要集中在以下幾個方面：第一，認為現有幫扶工作僅僅是表面功夫，并無實質性作用；第二，認為自身沒有得到直接物資支持，即“看得見、摸得著”的幫扶措施力度不夠；第三，認為現有幫扶政策更多地體現為“扶富不扶貧”；第四，認為貧困戶的評定更多靠“關系”而非現實境況，尤其是具有“僧多粥少”屬性的低保戶評定更易引起非議；第五，認為基層扶貧部門存在將扶貧資金用在風貌改造、基礎設施建設等方面的情形，質疑其將“打醬油的錢用來買醋”的合理性和合規性；第六，部分農戶對國家層面、省級層面的扶貧政策和工作評價極高，但認為扶貧政策在以村級、鄉鎮級為代表的基層部門執行過程中存在“變味”、“打折扣”等問題；第七，認為扶貧政策雖好，但自己不一定能享受到；第八，由于異地搬遷政策在基層執行存在“由松到緊”的演變歷程，部分處于“過渡期”的貧困戶對政策內容產生誤解，以致自身被剝奪享受異地搬遷政策支持的資格，從而對基層扶貧干部及其工作產生不滿；第九，認為基層扶貧干部存在貪污腐敗等問題，質疑基層扶貧工作的公平公正。

（5）意見建議。調查數據表明：在農戶對扶貧工作“意見建議”反饋方面，占總樣本29.29%的農戶對現有扶貧工作提出了具體意見或建議；占總樣本70%的農戶對現有扶貧工作并未提出意見或建議，其中大部分農戶是因為對扶貧工作非常滿意，另有部分農戶認為所提意見或建議不會得到重視或采納，因而不愿出具觀點；占總樣本0.71%的農戶則持保留態度，認為不方便在現場發表自己的看法。

表17 樣本村“意見建議”調查結果統計表

由表17可知，A村、B村和C村對精準扶貧工作提出意見或建議的農戶數量占比分別為31.82%、34.09%和23.08%。具體意見或建議主要集中在以下幾方面：一是希望扶貧干部盡快幫自己解決各類問題，如：“一對一”結對幫扶責任人推諉職責、安全飲水問題、尋“失聯”親人、家中無田地、實名舉報基層干部等；二是認為貧困戶數量應減少，以免進一步增加政府財政負擔；三是認為扶貧政策應“授人以漁”而非“授人以魚”；四是認為幫扶政策應有實質性效果，而非“走過場”、做“表面功夫”；五是扶貧工作應公平公正，不應靠“關系”評定貧困戶和低保戶資格；六是由于政策理解不透徹或政策變更等原因而遭受的損失，希望能得到相應的補償；七是認為直接給錢給物資的“輸血式”扶貧方式并無實質功效，脫貧主要靠自身，政府只需提供“造血式”政策支持即可；八是希望能在教育、醫療、產業等方面增加扶持力度。

四、評估結論、存在問題和政策建議

（一）評估結論

根據上述調研與評估結果，S鎮A村、B村和C村在積極推進扶貧開發、脫貧攻堅政策落實等方面雖然形成了一定的實踐經驗，但效果并不顯著，依然存在識貧、脫貧不精準 （“該評未評”、“不該評的評了”、“不該脫的脫了”）等問題，農戶對扶貧工作滿意度并不高。其中，A村和C村的扶貧工作亮點并不突出，唯獨B村結合當地較豐富的旅游資源優勢形成了因地制宜的“產業+旅游”相結合的扶貧經驗，但依然面臨支柱產業匱乏、基礎設施薄弱、脫貧任務重、資金缺口大、干群矛盾仍存等問題。

（二）存在問題

1、識貧環節“先天不足”，幫扶脫貧管理不精準。主要原因集中在以下幾個方面：一是精準識別難度大、成本高，尤其是對農戶收入、財產等關鍵信息的獲取容易受到技術和權限的限制，加上部分農戶刻意瞞報收入，使得識別貧困戶環節“信息不對稱”問題愈發嚴重；二是精準識別和精準幫扶過程中出現了對貧困戶的排斥現象，即異化為“扶富不扶貧”，例如真正能享受“異地搬遷”政策優惠的農戶必須具備建房啟動資金到位這一前提條件，而“一貧如洗”的“赤貧者”可能就此被排除在政策受惠范圍之外；三是在貧困指標規模受到限制的前提下，部分處于貧困標準“臨界線”左右的貧困戶容易被排除在扶貧名單之外，同時也存在一部分與“臨界農戶”情況相當的農戶保留在扶貧名單之中，這就使得部分被排除在外的農戶心生不公平之感。

2、扶貧政策宣傳不力，農戶對政策理解存有偏差。農民們通過電視、廣播、報紙、互聯網等渠道了解到的國家層面精準扶貧政策與當地政府通過張貼公告或口頭傳播等方式在農村宣傳的實際情況可能有出入，而基層扶貧干部并未做好及時答疑解惑工作，使得農民在對扶貧、脫貧政策的內容理解上存在偏差。由于從兩端接收的信息不一致，所以在實際執行過程中部分農民會有“國家政策是好的，一到下面就變了”的疑慮，由此產生對扶貧工作的不公平性假想和思維導入，從而對農村精準扶貧、脫貧工作的推進產生負面影響。

3、自由裁量權把控不嚴，滋生“尋租”和“微腐敗”?；鶎臃鲐毟刹繉τ谪毨粼u定結果（入選和落選）、低保戶福利待遇等級（A級、B級、C級和D級等）評定、危房改造補助金額區間劃定、異地搬遷資格及待遇享受、扶貧政策告知細致程度、政策執行松緊與否等方面擁有一定的自由裁量權，如若把控不嚴，難免出現濫用職權、貪污受賄、以權謀私、優親厚友等不合法、不合規的“尋租”和“微腐敗”問題，從而引發村民不滿甚至投訴舉報，有損黨和政府的正面形象及聲譽。

4、產業扶貧效果欠佳，貧困群體“紅利”獲得感不強。其主要原因在于：一是部分資源稟賦（經濟底子較差、自然條件惡劣、交通極度不便、青壯年勞動力匱乏等）較差地區無法形成規?；?、特色化、市場化、可持續性強的產業；二是在經濟不景氣、不穩定的大背景下，由于市場波動較大，出于對產業發展前景和利潤的擔憂，農戶參與產業發展的積極性不高；三是一般產業扶貧更加重視前期投入，但缺乏后續保障，使得產業扶貧效益持續性差；四是對貧困戶的覆蓋面逐年降低，缺乏一定的“包容性”，貧困群體難以共享“產業紅利”；五是部分地區傾向于將養豬、養雞等“短、平、快”項目作為產業扶貧選擇領域之一，可能造成產業同構、惡性競爭、資源浪費、環境污染等問題。

5、財政扶貧供需不匹配，“造血功能”難以發揮。第一，財政扶貧資金的使用有著嚴格限制，通常是以項目的形式下撥，而具體項目又由上級決定，這與精準扶貧“一戶一策”、因地制宜的政策要求相違背，造成財政扶貧資金的供給與目標貧困群體的需求不匹配。第二，財政扶貧資金存在“多頭管理”效率低下、撥付進度緩慢等問題，可能導致財政扶貧資金供給在時間和區域雙重層面出現 “資源錯配”現象；第三，財政扶貧資金在籌集、分配、使用、管理、績效評價等一系列環節中容易出現 “失準”、“內耗”和 “脫靶”，難以發揮“造血”功能。

6、集體經濟發展門路窄，貧困村“摘帽”難度大。根據現有規定，貧困村若要“摘帽”，必須實現“村級集體經濟年收入4萬元”這一目標，然而少數村級組織發展壯大集體經濟的思路不寬、辦法不多，真正通過盤活資源、整合資金、發展產業壯大村級集體經濟的能力不強。例如：有的村集體經濟收入幾乎為零；有的村僅靠小賣部、少量房屋出租等零星收入湊數，但依然距離“4萬元”目標尚遠；有的村通過“變通”方式，將村級“產業獎補”資金按比例提留，作為集體經濟收入來源，其合法性、合理性、合規性以及可持續性均值得推敲。

7、容錯機制未建立，扶貧干部畏難情緒嚴重。在“層層追責、問責”的管理機制下，基層扶貧干部一面身處扶貧任務艱巨的重壓，一面憂心“干的事情越多、出錯越多”，因此普遍存在畏難、怕擔責等負面情緒，工作積極性受到極大限制和挫傷。

（三）政策建議

一是基于“互聯網+”思維，建立順暢的利益訴求表達渠道和及時的信息反饋機制，以降低基層扶貧干部和目標貧困群體之間的信息交流成本，同時增強各級政府扶貧政策公信力和扶貧措施落實效果。

二是在制定扶貧規劃、安排扶貧項目時要傾聽目標貧困群體的想法和意愿，使貧困戶變“被動”脫貧為“主動”參與脫貧，提高貧困戶的自我發展能力，切實扭轉部分貧困群體“等、靠、要”的惰性脫貧思維。

三是嚴格落實精準識貧、脫貧的“程序法定”原則，以程序公平促管理精準。一方面，建立嚴格規范、公開透明的貧困戶、貧困村脫貧認定機制和退出標準程序核查辦法，注重脫貧質量及其可持續性；另一方面，實行低保戶長期公示制度，做到“低保戶能進能出，補助標準能升能降”，實現動態管理機制下的“應保盡保、應退盡退”。

四是在持續提高貧困地區基礎設施、教育、醫療等基本公共服務供給水平的基礎上，構建包容開放、運轉高效、有序競爭的“市場化”扶貧機制，從而實現產業扶貧、財政扶貧、金融扶貧、教育扶貧等政策工具之間的協同創新。

五是建立并落實精準扶貧、精準脫貧工作領域的“試錯、容錯、糾錯”機制，從而有利于基層扶貧干部減輕身心壓力、創新工作方法、尋求脫貧新門路?！?/p>

注釋：

①文中所有數據均根據調研過程中問卷統計、資料搜集和訪談內容等整理而來。

②受篇幅所限，本文并未給出調查問卷和調研提綱的具體內容，如需請向作者索取。

③貧困發生率=貧困人口數/總人數。

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